Противодействие коррупции в деятельности полиции и суда: опыт российского и зарубежного регулирования

(Гравина А. А.) ("Журнал российского права", 2013, N 5) Текст документа

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ И СУДА: ОПЫТ РОССИЙСКОГО И ЗАРУБЕЖНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

А. А. ГРАВИНА

Гравина Алла Аркадьевна, ведущий научный сотрудник отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена регулированию отечественным и зарубежным законодательством вопросов снижения коррупционных рисков в деятельности полиции и судов, а также определению основных направлений противодействия коррупции в этих органах. Обозначены запреты российского и зарубежного законодательства для гражданских служащих, распространяемые на сотрудников полиции и судей, а также конкретные меры, направленные на снижение влияния коррупционных факторов в деятельности полиции и осуществлении правосудия.

Ключевые слова: коррупция, коррупционные факторы, полиция, обеспечение правопорядка, независимость судей, принцип незаинтересованности государственного служащего, общественный контроль, социальный статус полицейского, конфликт интересов, доступ к правосудию.

Counteraction against corruption in the activity of police and court: experience of the Russian and foreign regulation A. A. Gravina

The articles refers to governing by a Russian and foreign law of reducing the corruption risks in police and courts' activity as well as determining the main directions of struggling with corruption there. It deals with prohibitions imposed by Russian and foreign law on the civil servants, policemen and judges as well as particular steps aimed to reducing influence of corruption factors in police and rendering justice.

Key words: corruption, corruption factors, police, securing the order, independence of the judges, concept of "non-interest of a state officer", public control, social status of a policemen, conflict of interests, access to justice.

Охрану общественного порядка, защиту правопорядка, прав и свобод граждан, борьбу с преступностью осуществляют органы, образующие правоохранительную систему. Традиционно она включает органы МВД, федеральную службу безопасности, таможенные органы, нотариат и др. Но ведущая роль принадлежит полиции, для которой правоохранительная функция является основной. В настоящее время проникновение коррупции в правоохранительную систему достигло катастрофических размеров. Правоохранительная деятельность признана одной из самых коррумпированных сфер. Статистика показывает, что среди чиновников, привлеченных к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности, примерно 1/3 составляют сотрудники МВД и следственных органов <1>. В системе полиции этот показатель еще выше <2>. -------------------------------- <1> См.: выступление главы Следственного комитета РФ А. Бастрыкина на заседании Совета по противодействию коррупции // Российская газета. 2011. 17 февр. <2> См.: Булавин С. П. Противодействие коррупции в системе полиции: основные направления деятельности // Коррупция - природа, проявления, противодействие / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.

Коррумпированность правоохранительной системы в целом и полиции в частности вызывает у населения негативную реакцию. По данным социологических исследований, недоверие к суду и прокуратуре выразили 1/3 опрошенных, а к полиции - 2/3 по причине ее коррумпированности <3>. Из этого следует, что коррупция в системе органов внутренних дел приобрела массовый характер <4>, что негативно отражается на обеспечении законности и правопорядка, подрывает веру в эффективность правоохранительной деятельности. -------------------------------- <3> См.: Новокрешенко А. В. Отношение к институтам власти и правовой нигилизм // Социология власти. 2010. N 4. С. 43. <4> См.: Макаров А. А. Организационно-экономические меры противодействия коррупции в системе органов внутренних дел РФ // Административное и муниципальное право. 2009. N 2.

Борьба с коррупцией остается одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел, о чем свидетельствует, например, Указ Президента РФ от 6 сентября 2008 г. N 1316 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации", а также Национальный план противодействия коррупции. Проводимая в стране административная реформа одной из основных задач имеет искоренение коррупции, в частности в полиции. Учитывая, что полиция является видом гражданской службы, на ее сотрудников распространяются ограничения, запреты и обязанности, определенные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции) и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе), ст. 17 которого устанавливает запреты, связанные с гражданской службой, ст. 18 определяет требования к служебному поведению, а ст. 20 обязывает при поступлении на гражданскую службу представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Сотрудникам полиции, соответственно, запрещено участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность, получать вознаграждения от физических и юридических лиц, разглашать сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшую известной в связи с исполнением должностных обязанностей, использовать должностные полномочия в интересах политических партий и иных организаций. Установленные Законом о государственной гражданской службе требования являются необходимыми условиями противодействия коррупции в полиции. Разрабатывая методы борьбы с коррупцией в правоохранительной системе, целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран. В развитых странах сделано довольно много для превращения полиции в эффективный государственный институт, пользующийся доверием и уважением граждан. Реформы, проводившиеся в полиции США с момента ее основания, были связаны прежде всего с искоренением коррупции в рядах полиции. А. В. Губанов, анализируя меры, принимаемые в зарубежных странах по противодействию коррупции, отмечает, что общим принципом является запрет для полицейских совмещать службу с каким-либо трудом, связанным с извлечением дохода. "По существу, участие в предпринимательской деятельности не может не создавать повышенной угрозы подкупа со стороны преступных элементов. Поэтому организация и эффективный контроль с целью исключения злоупотреблений со стороны блюстителей порядка, наделенных правом заниматься бизнесом, являются одним из непременных условий защиты от коррупции. Важным является также принцип так называемой незаинтересованности государственного служащего" <5>. Суть этого принципа заключается в том, что служащему запрещается проявлять личную заинтересованность в работе предприятий, учреждений и организаций, так или иначе подконтрольных органу (зависящих от него), где данный служащий работает. Служащие полиции не должны принимать вознаграждения и подарки от каких-либо организаций, кроме государственной и региональной администрации и полицейского руководства. Им категорически запрещено получать вознаграждения и подарки от подозреваемых, арестованных, заключенных, лиц с сомнительной репутацией (картежников, проституток и др.). -------------------------------- <5> Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество. М., 2001. С. 137.

В отдельных странах, исходя из данного принципа, ограничения накладываются и на права члена семьи полицейского <6>. Более того, руководствуясь принципом незаинтересованности, в некоторых странах установили положения, направленные на устранение влияния родственных отношений. Так, в Китае лица, связанные родственными узами, прямым кровным родством, непрямыми родственными связями в пределах трех поколений, а также родственными связями по линии жены или мужа, не могут занимать должности в одном и том же подразделении, подчиняясь одному и тому же руководителю, не могут находиться в прямом подчинении друг друга. Все это имеет целью предотвращение круговой поруки <7>. -------------------------------- <6> Например, в Великобритании члены семьи сотрудника полиции, проживающие вместе с ним, не могут получать лицензии на продажу спиртных напитков. Жена полицейского может содержать частную лавку в округе, где он работает, но лишь с согласия его начальника (см.: Крылов Б. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М., 1974. С. 47). <7> См.: Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 191.

Если обратиться к вышеуказанным статьям Закона о государственной гражданской службе, а также к изменениям, внесенным Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ в законодательные акты, регламентирующие деятельность правоохранительных органов, становится очевидно, что российское законодательство последовательно придерживается международной политики противодействия коррупции в правоохранительной системе, устанавливая определенные ограничения и запреты. Важная роль в реформировании органов внутренних дел отводится Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции). Предусмотренная им модернизация функциональной и структурной организации системы внутренних дел предполагает минимизацию коррупционного фактора в деятельности полиции. Закон приведен в соответствие с Законом о противодействии коррупции, и ряд его положений непосредственно направлен на противодействие коррупции в полиции. Основное назначение Закона о полиции - восстановление доверия граждан, сосредоточение деятельности полиции на выполнении задач противодействия преступности и обеспечении общественного порядка. Этому способствует исключение дублирующих и несвойственных полиции функций. Принципами деятельности полиции является соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина. Сотруднику полиции запрещается состоять в политических партиях, материально поддерживать их и принимать участие в их деятельности (п. 2 ст. 7 Закона о полиции). Антикоррупционный характер такой меры признается и международным сообществом. Законодательство большинства стран также в той или иной форме запрещает сотрудникам полиции принадлежать к политическим партиям и другим общественным объединениям, преследующим политические цели. Запрет на участие в политической деятельности вполне согласуется с международными стандартами <8>. -------------------------------- <8> См.: Конвенция МОТ относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 22).

Принципом деятельности полиции является ее открытость и публичность. Полиция регулярно информирует государственные, муниципальные органы и граждан о своей деятельности, в том числе и отчитывается перед ними (п. 3 ст. 8 Закона о полиции). Связь с населением - необходимое условие возвращения доверия населения. Многие специалисты обращают внимание на опасность социальной изоляции полиции, когда она теряет связь с населением. Анализ мирового опыта показывает, что социальное доверие является условием эффективного функционирования полиции. "Можно утверждать, что отношение населения к полицейским органам - это своеобразный индикатор отношения к власти. Причем весьма чувствительный и точный, учитывая, что полиция - это тот государственный институт, который повсеместно, непосредственно и в самых различных сферах вступает в контакты с населением" <9>. -------------------------------- <9> Губанов А. В. Указ. соч. С. 50.

Не случайно общественное доверие и поддержка граждан выделены в качестве самостоятельного принципа деятельности полиции (ст. 9 Закона о полиции). Общественное мнение признается одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции. Предполагается проведение постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинга ее взаимодействия с институтами гражданского общества. Эффективной антикоррупционной мерой является обеспечение общественного контроля деятельности полиции. Предусмотрено образование общественных советов для согласования общественно значимых интересов граждан, государственных органов, органов местного самоуправления, различных организаций и объединений для разрешения наиболее важных вопросов деятельности полиции (п. 7 ст. 9 Закона о полиции). Наряду с другими полномочиями общественные советы будут осуществлять общественный контроль деятельности полиции. Таким образом, впервые на законодательном уровне предусмотрена возможность осуществления общественного контроля деятельности этого достаточно закрытого органа, что, несомненно, является подтверждением становления в России гражданского общества. Во многих странах для контроля деятельности полиции практикуется привлечение граждан к непосредственному руководству полицейскими формированиями. Например, в Финляндии при Управлении полиции МВД учрежден Совещательный комитет по делам полиции, в состав которого включены представители ведущих политических партий, профсоюзов и наиболее крупных промышленно-торговых фирм. В Швеции депутаты политических партий являются членами Дирекции полицейского управления Министерства юстиции - высшей надзорно-контрольной полицейской инстанции. Как показывает практика этих стран, такая форма привлечения общественности к управлению полицией во многом себя оправдывает. Помимо указанных выше факторов, преодолению коррупции способствует ужесточение требований к кандидатам на службу в полицию. В США многолетний опыт "очищения" полиции от коррупционеров помог найти решения, которые позволили свести коррупцию к минимуму: тщательный отбор и прием на работу в полицию действительно лучших кандидатов с высокими моральными качествами; установление высокой заработной платы, позволяющей полицейскому полностью отдаваться работе, быть уверенным в завтрашнем дне; создание структур, занимающихся внутренними расследованиями <10>. -------------------------------- <10> Как отмечает Д. Д. Шалягин, престиж полицейского в США очень высок, но стать полицейским достаточно сложно. Конкурс на замещение вакантной должности может доходить до 500 человек на одно место. В то же время для кандидатов существует система многоступенчатых проверок и тестов (см.: Шалягин Д. Д. Полиция США: Учеб. пособие. М., 2001. С. 20, 70).

Требование тщательного отбора кадров рассматривается как эффективная мера преодоления коррупции в полиции и российским законодательством. Закон о полиции устанавливает жесткие требования, позволяющие отбирать на службу лиц, имеющих образование не ниже среднего, отвечающих определенным моральным требованиям. Они должны иметь правовую подготовку, представлять сведения о своих доходах, об имуществе, аналогичные сведения о членах своей семьи; обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов при выполнении служебных обязанностей и принимать меры по предотвращению такого конфликта (ст. 27 Закона о полиции). Особо следует выделить норму, обязывающую полицейского сообщать о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения. Таким образом, в данном Законе заложены правила трудовой этики полицейского, позволяющие сделать службу в полиции более прозрачной. По сравнению с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" в Законе о полиции установлены более жесткие ограничения и запреты. Не могут служить в полиции лица, ранее привлекавшиеся к уголовной ответственности, даже если они не были осуждены. Исключается служба в полиции близких родственников или свойственников, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Нововведением является представление при поступлении на службу в полицию личного поручительства сотрудника органа внутренних дел, имеющего стаж службы не менее трех лет, и принятие на службу с испытательным сроком. Однако необходимо еще и повысить социальный статус полицейских, достойно оценивать их труд и в достаточной степени обеспечивать их материальные права. В зарубежных странах денежное содержание полицейских зачастую на 20 - 25% выше, чем у иной категории госслужащих <11>, в то время как в России, согласно опросам, более 70% личного состава органов внутренних дел указывают на ухудшение материального положения, неудовлетворенность решением жилищной проблемы и иные социально-бытовые трудности. Подобные факторы порождают недоверие к потенциальным возможностям законодательства <12>. -------------------------------- <11> См.: Губанов А. В. Указ. соч. С. 146. <12> См.: Макаров А. А. Указ. соч.

Таким образом, реформа органов внутренних дел с принятием Закона о полиции создала основы предотвращения коррупции в их рядах: повышение доверия населения к этим органам, обеспечение прозрачности их деятельности, установление более жестких критериев подбора кадров, усиление государственного и общественного контроля. Способствовать противодействию коррупции в полиции можно путем использования ротации. "Обзор практики борьбы с коррупцией в ведущих государствах Европы и Америки показывает, что одно из решений усматривается в принципе ротации чиновников, чтобы те успели установить друг с другом тесные доверительные отношения, необходимые для снижения риска быть уличенными во взяточничестве. Это же распространяется на полицию" <13>. Нормативные акты ряда зарубежных стран предусматривают систематическую ротацию кадров полиции почти на всех уровнях за счет привлечения в ее состав граждан извне. -------------------------------- <13> Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003. С. 112 - 113.

При обсуждении Закона о полиции высказывались предложения об избрании участковых инспекторов населением обслуживаемой ими территории, что представляется вполне обоснованным. При избрании участкового между ним и жителями участка устанавливаются более тесные контакты, повышается доверие к полиции. Тем более что участковый отчитывается перед своими избирателями. Подобная практика существует, например, при избрании шерифа в США. Не менее важно обеспечение авторитета судебной власти, который неуклонно снижается. Одна из основных причин этого - коррупция в судах. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. в Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (далее - Закон о статусе судей) были внесены существенные изменения. На судей распространены запреты и ограничения, определенные Законом о государственной гражданской службе, при этом в Законе о статусе судей требования, направленные на противодействие коррупции, конкретизированы. Согласно принципу независимости судей в своей деятельности судья должен руководствоваться только законом, однако на практике судья порой руководствуется личными интересами. Такая ситуация определена в Законе о статусе судей как конфликт интересов. Статья 3 названного Закона раскрывает понятия "конфликт интересов" и "личная заинтересованность" при осуществлении правосудия. В подобных случаях судья обязан заявить самоотвод или поставить в известность участников процесса о сложившейся ситуации. Один из наиболее острых вопросов коррупции в судах связан с независимостью судей. "Независимость судебной системы оказалась мифом, за которым часто скрыта "независимость" распространения коррупции, - отмечает Ф. Г. Шахкелов. - Теперь судьи зависят больше не от законов, а от местной администрации, влиятельных сотрудников правоохранительных органов, бизнесменов с большим капиталом". И далее он делает вывод: "Независимость судей в том смысле, как она сейчас есть, перешла в полную безнаказанность" <14>. -------------------------------- <14> Шахкелов Ф. Г. Без реформирования судебной системы нельзя решить проблему коррупции // Российский судья. 2008. N 12.

Но в обществе превалирует иное отношение к судейской независимости: она служит основой коррупции только в том случае, если судьи не чувствуют себя действительно независимыми. В 2009 г. фондом "Центр политических технологий" проведено социологическое исследование проблем российской судебной системы. Был сделан вывод о том, что: "Независимость судей невозможна без того, чтобы судья выносил свое решение, не опасаясь каких-то последствий, не действуя в рамках системы негласных компромиссов. Судья должен выносить решение и бояться при этом только закона, а иначе авторитет судебной системы в обществе не будет высоким" <15>. -------------------------------- <15> Макаркин А. В. Судебная эволюция // ЭЖ-Юрист. 2009. N 45.

При обеспечении независимости судей в то же время требуется контроль со стороны общества за судейской деятельностью. Это две стороны одной проблемы, и в указанных направлениях должно развиваться законодательство. Фактором, ограничивающим независимость судей, является чрезмерная их зависимость от председателя суда, который имеет значительные властные полномочия в отношении судей, особенно в вопросах назначения на должность, повышения в должности или отстранения от нее. Именно председатель суда составляет на судей характеристики и дает рекомендацию для назначения их на должность. Кроме того, от него во многом зависит качество социальных гарантий судьи <16>. И эта зависимость заложена в действующем законодательстве. -------------------------------- <16> См.: Макарова О. В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 106.

Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" (далее - Закон о судах общей юрисдикции) определил срок полномочий руководства Верховного Суда РФ: Председатель Верховного Суда РФ и его заместители могли быть назначены на должность неоднократно, но не более двух раз подряд (ст. 21 и 22). Учитывая, что срок полномочий составлял 6 лет, они могли занимать эти должности в течение 12 лет. Этот же принцип распространялся на сроки наделения полномочиями председателей судов общей юрисдикции среднего звена (председателя и заместителя председателя Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа) (ст. 29). Изменения, внесенные Федеральным конституционным законом от 1 декабря 2012 г. N 3-ФКЗ, сняли эти ограничения. Теперь Председатель Верховного Суда РФ, его заместители, председатели судов среднего звена могут быть назначены на должность неоднократно, т. е. без ограничения срока полномочий. В настоящее время высказываются предложения о снятии ограничений в сроках полномочий заместителей председателей этих судов и председателей районных судов. Мотивируется это тем, что таким образом будет соблюден принцип единства статуса судей. Против этого трудно возразить, но реализация таких предложений еще больше усиливает зависимость судей от руководителей судов. Существенно ограничивает независимость судей действующий порядок привлечения их к дисциплинарной ответственности. Анализ практики обращения судей в Конституционный Суд РФ показывает, что судья может быть досрочно лишен полномочий даже за критику вышестоящего судьи. Правильность таких решений в ряде случаев сомнительна. Предоставление квалификационным коллегиям судей субъектов РФ права привлекать судей к дисциплинарной ответственности не исключает субъективного подхода, что вызывает критику <17>. -------------------------------- <17> См.: Абросимова Е. Б. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. М., 2009. С. 271; Гравина А. А., Кашепов В. П., Макарова О. В. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации. М., 2010. С. 186.

В ряде зарубежных стран привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляют дисциплинарные суды. Отечественный законодатель избрал путь установления дополнительного контроля объективности принимаемых коллегиями решений. Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2009 г. N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии" учрежден новый судебный орган - Дисциплинарное судебное присутствие, к юрисдикции которого отнесено рассмотрение дел по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков. Дисциплинарное присутствие рассматривает обращения на решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов РФ об отказе в досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков. Однако образование Дисциплинарного судебного присутствия не решает всех проблем, связанных с дисциплинарной ответственностью судей. Открытым остается вопрос о том, насколько государственно-властные полномочия соответствуют природе органов судейского сообщества. Следует согласиться с мнением о том, что решение такого важного вопроса, как досрочное прекращение полномочий судьи в качестве меры дисциплинарной ответственности не государственным, не судебным органом, снижает уровень независимости судьи. Это также не соответствует международным стандартам независимости судей <18>. Дисциплинарная ответственность призвана выполнять функцию предупреждения проступков и "очищения" судейского корпуса от недостойных лиц и должна быть направлена на борьбу с коррупцией, поэтому ее необходимо тщательно урегулировать <19>. -------------------------------- <18> См.: Кудашев Ш. А. Ответственность судей: эффективно ли будет Дисциплинарное присутствие? // Администратор суда. 2009. N 3. С. 32. <19> См.: Скутин А. Ф. Судебная реформа и проблемы коррупции в судах // Российское правосудие. 2008. N 10. С. 79 - 85; Нешатаева Т. Н. Оценка профессиональной деятельности судьи: проблемы правового регулирования // Российское правосудие. 2008. N 11. С. 67 - 77.

Вполне логичным представляется предложение изменить порядок досрочного прекращения полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности. Такое решение должен принимать высший судебный орган страны - Верховный Суд РФ. Отсутствие доверия населения к системе правосудия объясняется также сложностью и закрытостью судебной деятельности. Требование закона об обязанности рассмотрения дел о тяжких и особо тяжких преступлениях коллегией из трех профессиональных судей, если об этом ходатайствует обвиняемый (ст. 30 УПК РФ), привело к ликвидации и реорганизации малосоставных районных судов, что еще более осложнило доступ населения к правосудию. Эта проблема существовала на протяжении десятилетий. Не потеряла она актуальности и в настоящее время. Российское законодательство в 30 - 50 гг. XX в. предусматривало создание судебных структур, обеспечивающих приближение правосудия к месту нахождения лиц, участвующих в деле. Практиковалось создание выездных сессий краевых, областных судов. В 2003 г. были образованы постоянные судебные присутствия в составе арбитражных апелляционных судов и арбитражных судов субъектов Федерации <20>. -------------------------------- <20> См.: Федеральный конституционный закон от 4 июля 2003 г. N 4-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации".

С принятием Закона о судах общей юрисдикции судебные присутствия могут создаваться и в судах среднего звена. Этим достигается цель приближения правосудия к месту нахождения или месту жительства лиц, участвующих в деле, находящихся или проживающих в отдаленных местностях (ст. 24). Следует учитывать огромные расстояния в России, которые должны преодолеть граждане для того, чтобы иметь реальную возможность принять участие в рассмотрении дел. Создание постоянных судебных присутствий позволяет в короткий срок и с наименьшими затратами добраться до суда. Не менее предпочтительным вариантом является создание судебных округов, не совпадающих с административно-территориальным делением. Это имеет непосредственное отношение к реформированию системы судебных инстанций, суть которого заключается в переносе основного бремени пересмотра судебных решений на суды, осуществляющие проверку решений, не вступивших в законную силу, т. е. на суды апелляционной и кассационной инстанций. Преобразование судов кассационной инстанции в апелляционные позволит обеспечить право каждого на пересмотр вынесенного в отношении его судебного решения вышестоящим судом в полном объеме. Полномочиями же кассационной инстанции предполагается наделить созданные для этой цели окружные суды, которые будут проверять правильность применения права после апелляции. Принцип экстерриториальности, положенный в основу окружных судов, позволит освободить их от местного влияния, обеспечит большую независимость и в то же время приблизит суды к населению. Вопрос о целесообразности создания окружных судов остается дискуссионным, принцип организации районных судов уже ориентирован на реальную независимость основного звена судебной системы от местной власти. Закон о судах общей юрисдикции предписывает создание районного суда в судебном районе, территория которого охватывает территорию одного района, города или иной соответствующей им административно-территориальной единицы субъекта РФ. Районный суд может быть создан также в судебном районе, территория которого охватывает имеющие общие (смежные) границы территории нескольких районов или иных соответствующих им административно-территориальных единиц субъекта РФ (ст. 32 Закона о судах общей юрисдикции). Таким образом, реализована одна из основных гарантий обеспечения независимости судей и самостоятельности судов, рассматривающих, как известно, около 90% гражданских и уголовных дел. Более того, районный суд может проводить заседания не только в месте постоянного пребывания, но и в других населенных пунктах в пределах своей территориальной подсудности, если сочтет это необходимым (ч. 8 ст. 42 Закона о судах общей юрисдикции). Свободен в выборе места проведения заседаний и Верховный Суд РФ. Как правило, он проводит судебные заседания в месте его постоянного пребывания, но может проводить их и в других местах, если сочтет это необходимым (ч. 2 ст. 42 Закона о судах общей юрисдикции). В последнее время все больше осознается необходимость общественного контроля за правоохранительной системой, в том числе и правосудием. Конвенция ООН против коррупции 2003 г. предписывает государствам-участникам принятие надлежащих мер для активного участия гражданского общества в предупреждении коррупции (ст. 13). России известна существовавшая многие годы практика непосредственного участия населения в осуществлении правосудия - действие суда в составе председательствующего судьи и двух народных заседателей, привлечение общественных обвинителей и общественных защитников. Несомненно, это была форма общественного контроля за правосудием. Судебная реформа привела к замене всех форм участия представителей народа в осуществлении правосудия одной - формированием суда с участием присяжных заседателей. Но такие суды рассматривают ежегодно крайне небольшое количество уголовных дел. Кроме того, в СССР судьи районных судов избирались населением и должны были периодически отчитываться перед ним. Факты коррупции (взятки), если они имели место, становились достоянием гласности, и при попытке баллотироваться на новый срок судья не получил бы поддержки жителей района. Если Законом о полиции предусмотрена отчетность сотрудников полиции, в том числе и перед населением, то к судьям такие требования не предъявляются. Юридической общественностью неоднократно отмечалась поспешность и необоснованность отказа от принципа коллегиальности и участия народных заседателей в рассмотрении уголовных дел <21>. -------------------------------- <21> См.: Махов В. Н., Карабанова Т. Н. Восстановить институт народных заседателей // Законность. 2010. N 8; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 359 - 361.

Установление общественного контроля является эффективной антикоррупционной мерой. Судебная деятельность становится более открытой, что позволяет вернуть ей доверие населения. Одной из форм общественного контроля является образование Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов Федерации. "С точки зрения применения общественного контроля к деятельности судебных органов это соответствует и международной практике. Так, в ряде государств используются для оценки деятельности судов социальные опросы населения (например, в США), что также является одной из форм общественного контроля за деятельностью публичного сектора государства" <22>. -------------------------------- <22> Слюсарь Н. Б. Некоторые аспекты реализации международных обязательств Российской Федерации против коррупции в части, касающейся судебной системы в России // Российский судья. 2007. N 6.

Конвенция ООН против коррупции, определяя меры, посредством которых возможно противодействие коррупции, относит к ним обеспечение эффективного доступа населения к информации. Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 годы предусматривала решение ряда задач по информационному обеспечению судов общей юрисдикции <23>, но в полной мере возможность информационного доступа население получило с принятием Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". Данный Закон устанавливает обширный перечень соответствующей информации: тексты законопроектов, внесенных судами - субъектами законодательной инициативы, судебная статистика и тексты приговоров после вступления их в силу. Таким образом, указанным Законом достигается всестороннее освещение деятельности суда, обеспечивается ее прозрачность и возможность получить любую интересующую информацию. -------------------------------- <23> Формирование единой политики информационного обеспечения судов общей юрисдикции; создание материально-технической базы для формирования единого информационного пространства судебной системы и др.

Формы общественного контроля разнообразны <24>. На заседании Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (февраль 2011 г.) была выдвинута инициатива проведения независимой экспертизы ряда резонансных дел. Эта инициатива вызвала в судейском сообществе неоднозначную реакцию, но была поддержана Председателем Конституционного Суда РФ и Председателем Верховного Суда РФ. Отвечая на письмо Президиума Совета судей Российской Федерации, полагающего, что проведение подобной экспертизы явилось бы нарушением принципа независимости судей и вторжением в осуществление правосудия, Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин разъяснил, что независимость судей "не предполагает полной закрытости судейского корпуса", а "полномочия судей непосредственно связаны с их ответственностью, которая подразумевает в первую очередь подотчетность судейского корпуса обществу" <25>. В случае проведения общественной экспертизы решения Совета будут иметь рекомендательный характер и не обладать компетенцией для оценки судебных актов. -------------------------------- <24> См., например: Панченко П. Н. Общественный контроль в сфере правопорядка: вопросы формирования его системы // Российская юстиция. 2010. N 4. <25> См.: Российская газета. 2011. 15 февр.

Подобная практика общественного контроля за судебной деятельностью существует в зарубежных странах. Так, в Англии Законом об апелляции по уголовным делам 1995 г. предусмотрено право обращения в Комиссию по пересмотру уголовных дел, которая не является судебной инстанцией. Однако при выявлении судебных ошибок Комиссия вправе обратить на них внимание Апелляционного суда <26>. -------------------------------- <26> См.: Власов И. С., Голованова Н. А., Гольцов А. Т. и др. Система уголовного правосудия зарубежных стран (суды первой и второй инстанции). М., 2009. С. 105 - 106.

Общественная экспертиза по резонансным делам может стать легитимной формой общественного контроля за правосудием только в том случае, если законодательно будет определен правовой регламент ее проведения. Необходимо определить в законе цели экспертизы, кто может привлекаться к ее проведению, каков объем полномочий, порядок проведения экспертизы и ее правовые последствия. Это позволит исключить возможность вторжения в судебную деятельность и не допустить нарушение конституционного принципа независимости судей. Противодействие коррупции в сфере правосудия предполагает дальнейшее обеспечение независимости судей, расширение доступа к правосудию, установление общественного контроля. Эти меры должны привести к возвращению доверия к суду и повышению его авторитета.

Библиографический список

Абросимова Е. Б. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. М., 2009. Административное право зарубежных стран. М., 1996. Булавин С. П. Противодействие коррупции в системе полиции: основные направления деятельности // Коррупция - природа, проявления, противодействие / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012. Власов И. С., Голованова Н. А., Гольцов А. Т. и др. Система уголовного правосудия зарубежных стран (суды первой и второй инстанции). М., 2009. Гравина А. А., Кашепов В. П., Макарова О. В. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации. М., 2010. Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество. М., 2001. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. Крылов Б. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М., 1974. Кудашев Ш. А. Ответственность судей: эффективно ли будет Дисциплинарное присутствие? // Администратор суда. 2009. N 3. Макаркин А. В. Судебная эволюция // ЭЖ-Юрист. 2009. N 45. Макаров А. А. Организационно-экономические меры противодействия коррупции в системе органов внутренних дел РФ // Административное и муниципальное право. 2009. N 2. Макарова О. В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 106. Махов В. Н., Карабанова Т. Н. Восстановить институт народных заседателей // Законность. 2010. N 8. Новокрешенко А. В. Отношение к институтам власти и правовой нигилизм // Социология власти. 2010. N 4. С. 43. Нешатаева Т. Н. Оценка профессиональной деятельности судьи: проблемы правового регулирования // Российское правосудие. 2008. N 11. Панченко П. Н. Общественный контроль в сфере правопорядка: вопросы формирования его системы // Российская юстиция. 2010. N 4. Скутин А. Ф. Судебная реформа и проблемы коррупции в судах // Российское правосудие. 2008. N 10. Слюсарь Н. Б. Некоторые аспекты реализации международных обязательств Российской Федерации против коррупции в части, касающейся судебной системы в России // Российский судья. 2007. N 6. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003. Шалягин Д. Д. Полиция США: Учеб. пособие. М., 2001. Шахкелов Ф. Г. Без реформирования судебной системы нельзя решить проблему коррупции // Российский судья. 2008. N 12.

------------------------------------------------------------------

Название документа