Юридическая безопасность государства как особого субъекта российского права

(Фомин А. А.) («Право и политика», 2005, N 3) («Право и политика», 2005, N 6)

ЮРИДИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ ГОСУДАРСТВА КАК ОСОБОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОГО ПРАВА <*>

А. А. ФОМИН

——————————— <*> Статья выполнена по гранту Президента РФ для поддержки молодых российских ученых и ведущих научных школ (грант N МК-1688.2004.6).

Фомин Алексей Александрович — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета.

Российское государство, проводя последовательный курс по обеспечению выполняемости на универсальной основе норм и принципов международного права, тем самым заявляет о своей приверженности делу построения миропорядка на основе господства права. Для обозначения вклада России в процесс формирования справедливого правопорядка реализуется комплекс внешнеполитических мероприятий по обеспечению юридической безопасности всех участников международных правоотношений. Под юридической безопасностью здесь понимается положение, при котором субъективные права и законные интересы государства защищены на должном уровне <*>. ——————————— <*> См. подробнее: Российская Федерация: 21-й век. Юридическая безопасность страны и ее граждан в правовом государстве (По материалам научно-практической конференции) // Государство и право. 2003. N 10. С. 94 — 101.

Выступая с принципиальной позицией обеспечения юридической безопасности всех членов мирового сообщества, Россия осуществляет политику по поддержанию юридической безопасности собственного государства во всех ее аспектах. Сюда входят меры по охране государственной независимости и территориальной целостности страны, недопущению любых видов вмешательства во внутренние дела, а также упорядоченные на основе права действия по реализации собственных национальных интересов. По мнению Президента РФ В. В. Путина, «мы перестали уделять должное внимание вопросам обороны и безопасности… А слабых бьют. Одни хотят оторвать от нас кусок «пожирнее», другие им помогают. Помогают, полагая, что Россия, как одна из крупнейших ядерных держав мира, еще представляет для кого-то угрозу» <*>. Все это требует серьезного теоретического осмысления средств и методов обеспечения национальной безопасности России. ——————————— <*> См.: Обращение Президента России В. В. Путина в связи с террористической акцией в г. Беслане Республики Северная Осетия — Алания // Российская газета. 2004. 7 сентября.

В правовой регламентации обеспечения безопасности противоборствуют две модели: «полицейского государства», стремящегося установить полный контроль над личностью и всеми формами общественной жизни, и модель «правового государства», которая в идеале предполагает полную и безусловную свободу личности от контроля со стороны государства. Причем следует согласиться с тем, что «правовое государство не есть венец истории, не есть последний идеал нравственной жизни; это не более как последнее средство, входящее как частный элемент в более общий состав нравственных сил» <*>. ——————————— <*> Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. М., 1998. С. 339.

Там, где отсутствует эффективная система права, государство («полицейского» типа) стремится подчинить своему влиянию и регламентации как можно больше сторон жизни своих граждан, личность становится незащищенной от произвола чиновников и притеснений других лиц, происходит деградация общественного правового сознания. В Конституции РФ (ст. 1) наша страна провозглашена демократическим, правовым государством. В таком государстве, по определению М. И. Байтина, «пределы власти, формирование, полномочия, функционирование органов регламентированы правом, а его высшее назначение состоит в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина» <*>. ——————————— <*> Байтин М. И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 334.

Поэтому обеспечение безопасности в известной мере представляет собой синтез противоположных начал. Тем не менее истинный путь жизни России лежит через «правовое одухотворение». В. С. Соловьев предупреждал: «Если Россия не откажется от права силы и не поверит в силу права, если она не возжелает искренне и крепко духовной свободы и истины, — она никогда не будет иметь никакого успеха ни в каких делах своих, ни внешних, ни внутренних» <*>. Не менее замечательные слова сказал и русский юрист В. М. Гессен: «… под солнечным светом Справедливого Закона, на чистом воздухе гражданских свобод воскреснет для новой жизни Россия» <**>. Когда нравственные императивы станут началами правообразования, когда нормы права и прогрессирующее правосознание будут питаться ими, только тогда возможна подлинная безопасность общества. ——————————— <*> Соловьев В. С. Оправдание добра. Нравственная философия // Собр. соч. В 2 т. М., 1988. Т. 2. С. 24. <**> Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. VIII.

Принципиально важным моментом обеспечения безопасности общества является его правовая организация. Однако, чтобы обеспечивать национальные интересы от внешних и внутренних угроз, правовая система должна быть интенсивно действующей, гарантирующей обеспечение безопасности в любой сфере. К сожалению, современная правовая жизнь Российского государства содержит в себе немало противоречий, стихийных и латентных элементов и других негативных сторон, зачастую замаскированных, потенциально вредных и опасных для общества <*>. Юриспруденция призвана более глубоко изучать происходящие в стране подобные процессы, делать необходимые обобщения и выводы, которые позволили бы давать практические рекомендации, направленные на стабилизацию общественных отношений, минимизацию негативной составляющей правовой жизни, стимулирование проводимых реформ, выявление и преодоление квазиправовых решений. ——————————— <*> См. подробнее: Баранов В. М. Теневое право. Н. Новгород, 2002; Михайлов А. Е. Правовая жизнь современной России: Теневые стороны // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева Сер. «Юриспруденция»: Вып. 36. Тольятти, 2003. С. 75 — 88.

Наиболее опасной негативная правовая жизнь становится в тех условиях, где вся государственная машина разрешает себе использование любых средств ради достижения своих политических целей, где законодательная, исполнительная и судебная власть позволяют себе произвол <*>. Другими словами, власть как жизненный феномен постоянно выходит за ею же самой установленные пределы, или, по словам М. Фуко, «опирается на противозаконности» <**>, то есть функции правового механизма становятся дисфункциями, законы перестают отвечать универсальным естественно-правовым критериям, а понятия законности, гуманности, справедливости превращаются в юридические фикции, в мнимые социально-этические величины. Поэтому законность как социальную ценность необходимо охранять, обеспечивая соблюдение таких, например, условий, как полнота конституционного и законодательного урегулирования общественных отношений, стабильность основных правовых норм и институтов, действенность правовых гарантий, ответственность за нарушения требований закона. ——————————— <*> См. подробнее: Бачинин В. А. Неправо (негативное право) как категория и социальная реалия // Государство и право. 2001. N 5. С. 14 — 20; Сорокин В. В. О проблеме «неправа» в переходный период // Новая правовая мысль. Научно-аналитический журнал. Волгоград, 2003. N 1. С. 14 — 18. <**> Фуко М. Надзирать и наказывать. Рождение тюрьмы. М., 1999. С. 408.

В системе угроз юридической безопасности в Российской Федерации особое значение приобрели угрозы криминального характера, точнее, криминального происхождения <*>. Организованная преступность сегодня стала весьма влиятельной социальной силой, наблюдается ее сращивание с отдельными общественно-политическими движениями. Отечественная профессиональная преступность не только вышла на «мировой рынок товаров и услуг» (работорговля, контрабанда, проституция, совершение «заказных убийств» в странах как ближнего, так и дальнего зарубежья), но и установила тесное сотрудничество с зарубежными мафиозными кланами. Кроме того, наблюдается криминализация части предпринимательского корпуса; политизация организованной преступности и рост коррумпированности властных структур; рост политического насилия и экстремизма. Иногда мафия вступает в открытую борьбу с официальными властями, бросая вызов политической стабильности и законности. Очень серьезно беспокоят и другие формы организованной преступности (контрабанда оружия и наркотических средств, фальшивомонетничество, похищение коммерческой информации, незаконные операции с недвижимостью, ценными бумагами и т. п.). Игнорировать все это с позиций обеспечения юридической безопасности Российского государства ни в коем случае нельзя. ——————————— <*> См. подробнее: Криминальная безопасность человека в России: угрозы и пути их преодоления (По материалам научно-практической конференции) // Государство и право. 2004. N 4. С. 98 — 107; N 5. С. 109 — 119.

Опасности глобального значения безопасности государства несет проблема терроризма. Размах террористических акций повсюду в мире дал основание исследователям называть последние два десятилетия фазой «века терроризма» <*>. Всплеск массовых проявлений терроризма охватил и Россию. Захват заложников-детей в сентябре 2004 года в одной из школ г. Беслана (Северная Осетия), свыше 330 человек погибших, стал самой страшной трагедией прошедшего года для российских граждан и потребовал от государства незамедлительных действий, мобилизации всех средств для пресечения террористических актов. ——————————— <*> См.: Ермаков В. Г., Зубова О. В. Ограничение конституционных прав граждан при государственно-правовом регулировании борьбы с терроризмом. Елец, 2004. С. 3.

Однако, к сожалению, сегодняшняя обстановка в Российской Федерации предполагает только возможное увеличение числа террористических актов. «Отсутствие эффективной системы социальной профилактики правонарушений, недостаточная правовая и материально-техническая обеспеченность деятельности по предупреждению терроризма, правовой нигилизм, отток из органов обеспечения правопорядка квалифицированных кадров увеличивают степень этой угрозы для личности, общества, государства» <*>. ——————————— <*> Стукалов А. Борьба с преступлениями террористической направленности // Закон. 2001. N 6. С. 78.

Успешная борьба с терроризмом во многом зависит не только от политической воли и способности лидеров государств к эффективному противодействию, но и от состояния международного сотрудничества в данной области <*>. Терроризм — одна из наиболее опасных форм преступности и борьба с ним должна стать приоритетным направлением деятельности мирового сообщества. ——————————— <*> См., например: Игнатенко В. И. Международные договоры по правам человека в контексте вопросов борьбы с терроризмом // Право и политика. 2004. N 7. С. 77 — 84.

Фактор юридической безопасности государства — контроль за деятельностью спецслужб. Как известно, одним из основополагающих принципов деятельности спецслужб любого государства, независимо от его общественно-политической ориентации, является, по преимуществу, использование тайных (негласных) методов и средств, что самым серьезным образом затрагивает проблемы прав и свобод человека. В то же время общество в целом и любой отдельный гражданин должны быть уверены, что подобное вторжение в «личную» сферу возможно только на совершенно законных основаниях и в условиях эффективного контроля со стороны соответствующих государственных и общественных структур. История нашего государства дает множество примеров того, к чему приводит отсутствие механизмов контроля за деятельностью спецслужб. В настоящее время реальные полномочия в России в отношении спецслужб осуществляет непосредственно Президент РФ. Представляется, что это без действенного парламентского, правительственного и судебного контроля может создать предпосылки для правонарушений. По мнению Т. Я. Хабриевой, ограничение власти является сдерживающим фактором перехода деятельности государственного органа из нормального правового поля в беспредел <*>. Поэтому эффективный контроль за деятельностью спецслужб России должен обеспечить законность и допустимость их функционирования в интересах обеспечения безопасности личности, общества и государства, а также создать гарантии против их перерождения в силу, представляющую угрозу для собственного народа. ——————————— <*> См.: Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория и практика. М., 1998. С. 214.

Важным фактором, влияющим на понятие юридической безопасности государства является ответственность высших структур власти. Можем ли мы привести примеры публичного привлечения высших должностных лиц государства к ответственности? Да, таких случаев сегодня не так мало. Это и снятие с должности министров, это и отставка председателей правительства, генерального прокурора и иные факты. Следует признать, что сама по себе ответственность отдельных лиц не может свидетельствовать о режиме юридической безопасности в России, так как отсутствует главное. Только тогда оправданно говорить о реальности юридической безопасности и законности в стране, когда ответственность высших структур власти из средства политической борьбы превратится в способ законности. Другими словами, публичные разоблачения тех или иных лиц будут начинаться не в связи с предвыборной кампанией или иными событиями, а независимо от них. В системе юридической безопасности Российского государства особая роль принадлежит обеспечению федеральной конституционной безопасности <*>. Ее следует рассматривать как комплекс мер федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления по выявлению, предупреждению и противодействию всему тому, что угрожает основам конституционного строя страны. ——————————— <*> См.: Гончаров И. В. К вопросу о понятии конституционной безопасности федеративного государства // Государство и право. 2003. N 12. С. 104 — 108; Сарычева И. Федеральная конституционная безопасность: проблемы и перспективы // Российская Федерация. 1997. N 15. С. 32 — 35.

Развитие российской государственности и ее правового характера оказалось осложненным своеобразной формой государственного устройства. Пороки и аномалии нашей национально-государственной политики породили целый спектр негативных последствий, и одно из них — сильные сепаратистские устремления со стороны некоторых государственных образований. Межнациональные распри и проявления национальной нетерпимости повлекли массовые беспорядки, что явилось в ряде регионов одним из факторов дестабилизации, составило угрозу безопасности. Все это отражается на юридической безопасности в стране, на правопорядке, на состоянии международной безопасности и международном авторитете страны, мешает экономической реформе, демократизации общества, его выходу из кризисного состояния. В этих условиях наряду с иными мерами демократического и гуманитарного характера необходимо соединить идею правового государства с идеей федерализма и национального суверенитета на базе обеспечения национальной безопасности. Этнические различия в государстве стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого целого, которым является Россия. Все эти кризисы и разногласия обострились в условиях демократического общества, что поставило наше государство перед очень нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить местный и центральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону <*>. ——————————— <*> См.: Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. N 11. С. 85.

За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди них можно назвать работы Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, Н. П. Медведева, И. А. Умновой, М. В. Золотаревой и многих других. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Это и эклектизм российской модели федеративного устройства, и ее асимметричность (явное экономическое и политическое неравноправие), и сложность взаимоотношений между центром Федерации и ее субъектами, и чрезмерная численность субъектов РФ, и спорный характер национально-территориального подхода к выделению субъектов, а также множество иных, в большей или меньшей степени изученных и изучаемых аспектов. В контексте вышесказанного неотъемлемой составляющей юридической безопасности страны и непременным условием существования сильной государственной власти выступает проблема сохранения единства конституционно-правового пространства. Многочисленные факты нарушения субъектами Федерации принципа верховенства Конституции и федеральных законов создают серьезную угрозу целостности страны. Среди наиболее существенных нарушений можно отметить: закрепление в конституциях (уставах) субъектов Федерации их государственного суверенитета, фиксация права собственности на недра и природные ресурсы за субъектом Федерации, права на заключение международных договоров и соглашений, издание органами государственной власти субъектов Федерации правовых актов, противоречащих Конституции России, неисполнение решений Конституционного Суда РФ и иных федеральных судов. Термин «единое правовое пространство» недавно вошел в российский политико-правовой лексикон. Под правовым пространством РФ следует понимать всю совокупность норм правовой системы Российской Федерации, действующих на ее территории. Поскольку основа правовой системы России — Конституция, то единство правового пространства Российской Федерации можно определить как обусловленное федеральной Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства) <*>. Несмотря на достаточно четкое юридическое закрепление в Конституции стремления федеральной власти обеспечить единство правового пространства, прошедшие годы не привели к потере актуальности данной проблематики. ——————————— <*> См.: Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества // Законность. 2003. N 3. С. 2 — 5; Сомов С. Единство правового пространства // Законность. 2001. N 2. С. 30 — 33.

Сегодня очевидна необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства с региональными и муниципальными законодательными системами. Механизм обеспечения единства правового пространства должен включать следующие элементы: — завершение оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно-правовым институтам РФ и ее субъектов, в том числе и по вопросу рамок возможного нормотворчества органов государственной власти субъектов Федерации; — совершенствование системы государственных органов, участвующих в совместной деятельности по обеспечению единства правового пространства (Минюста, Генпрокуратуры, Администрации Президента, его полномочных представителей в федеральных округах, судов и др.); — улучшение качества подготовки нормативно-правовых актов законодательными и иными правотворческими органами путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий; — разработка системы мер, направленных на усиление связи правотворческих структур всех уровней с юридической наукой, организация в регионах Российской Федерации и муниципальных образованиях общественных экспертно-аналитических советов, представляющих ведущих ученых и юристов, практиков, оказывающих содействие правотворческим структурам в повышении качества принимаемых нормативных правовых актов; — проведение общей и видовой систематизации действующих нормативных правовых актов, подготовка и издание Свода (Собрания) законодательства Российской Федерации, а также сводов законов субъектов Российской Федерации; — разработка механизмов координации планирования и прогнозирования развития законодательства Федерации и ее субъектов по соответствующим вопросам синхронно и скоординировано; — регламентация на законодательном уровне форм и процедур участия органов власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве по предметам совместного ведения, детализация процедур законодательной инициативы субъектов Федерации; — введение в юридическую практику элементов модельного нормативно-правового регулирования по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также отдельным вопросам местного значения. Будучи составляющим единого правового пространства, каждый уровень нормотворчества имеет свои границы и предмет правового регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью и в то же время все уровни требуют взаимосогласованности и упорядоченности. Как показывает анализ нормотворческой деятельности, одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации. Такое положение дел ставит под вопрос юридическую безопасность государства, саму дееспособность федерального центра, целостность государства. В этой связи автор полностью солидарен с предложениями о принятии Основ законодательства РФ, закрепляющих общие принципы и цели правового регулирования по вопросам совместного ведения, и разработке проектов модельных (типовых) законодательных актов, которые служили бы основой для законотворчества субъектов Федерации по отдельным вопросам совместного ведения <*>. ——————————— <*> См., например: Краснослободцева Н. К. Роль основ российского законодательства в правотворчестве субъектов федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

Переход России к новым политическим и социально-экономическим отношениям, сопровождаемый сложными кризисными процессами, требует создания эффективной системы обеспечения национальной безопасности, способной гарантировать защищенность проводимых преобразований. Юридическая составляющая в общем контексте безопасности — одна из основных критериальных оценок безопасности государства, показатель его способности предотвращать возникновение и своевременно разрешать в рамках «правового поля» появившиеся конфликты между субъектами социальных отношений, создавать надежный правовой механизм реализации и защиты интересов социума.

——————————————————————