Теоретические и исторические предпосылки программно-целевого планирования как основы предупреждения преступности на региональном уровне (на материалах Российской Федерации и Республики Казахстан)

(Бабенко А. В.) («Российский следователь», 2005, N 6)

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КАК ОСНОВЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПНОСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА МАТЕРИАЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН)

А. В. БАБЕНКО

Бабенко А. В., соискатель ВНИИ МВД России.

Проблемы комплексного планирования мер борьбы с преступностью в отечественной и зарубежной криминологии традиционно увязываются с системой криминологии, в частности с ее структурным составом или основными учениями криминологии и местом предупреждения преступности (составной частью которого является планирование) в системе криминологических знаний, криминологических учений и криминологической профилактики в общей системе криминологии. В системе криминологических знаний следует обозначить четыре основных учения: о преступности, о детерминантах преступности, о личности правонарушителя и о предупреждении преступности <*>. Однако, как справедливо отмечается, этим характеристика системы криминологических знаний не исчерпывается. В ней по различным основаниям выделяются и другие структурные элементы: частные теории, проблемы, концепции и т. д. К ним, в частности, относятся: науковедческие проблемы криминологии, история ее развития, криминологическая характеристика отдельных видов (групп) преступлений, организация и методика изучения преступности, криминологическое прогнозирование и планирование и т. п. <**>. ——————————— <*> Криминология и профилактика преступлений: Учебник / Под ред. А. И. Алексеева. М.: МВШМ МВД СССР, 1989. С. 12. <**> Там же. С. 12; Криминология: Учебник / Под ред. В. А. Кудрявцева и В. Е. Эминова. М.: Юрист, 1995. С. 39.

Предупреждение преступности как составная структурная часть системы криминологии имеет не столь длинную историю, как учения о преступности, ее детерминантах, личности преступника, поскольку, как известно, прежде чем научиться управлять любым социальным процессом, необходимо его познать, то есть изучить его генезис, механизм формирования, общие и частные закономерности существования и развития, основные формы проявления и т. д. <*>. ——————————— <*> Миндагулов А. Х. Научные основы управления в сфере профилактики преступлений: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1990.

Не вдаваясь в подробности рассмотрения места планирования в общей системе предупреждения преступности (чему будет посвящен отдельный параграф), сделаем экскурс в историю становления практики комплексного планирования мер борьбы с преступностью в Российской Федерации и Республике Казахстан на федеральном и региональном уровнях. О роли планирования в управлении преступностью криминологи по-настоящему всерьез заговорили еще в начале семидесятых годов прошлого столетия. Отмечалось, что проблема оптимизации функционирования системы органов, ведущих борьбу с преступностью, может решаться различными способами в зависимости от исходных посылок — результатов качественного и количественного анализа целей и условий рассматриваемого вида управления. В любой форме эта проблема является, по существу, проблемой управления, то есть целенаправленного регулирования, неизбежно связанного с изменением сложившихся в прошлом и настоящем закономерностей процесса возможного развития преступности в будущем. Поэтому такие методы управления, как прогнозирование и планирование, являются важнейшими инструментами исследования закономерностей предстоящего изменения системы органов, ведущих борьбу с преступностью, и их преобразование в целесообразном направлении <*>. ——————————— <*> Аванесов Г. А. Криминология. Прогностика. Управление: Учебное пособие. Горький, 1975. С. 361.

Пожалуй, одним из первых исследователей-криминологов дал общее понятие плана и планирования борьбы с преступностью Г. А. Аванесов, который затронул проблему перспективного планирования, соотношения криминологического прогнозирования и планирования, сформулировал цели, задачи и практическую значимость планирования борьбы с преступностью, его значение, очертил круг субъектов и объектов криминологического планирования, осветил такие вопросы, как методы и виды планирования, организационные вопросы планирования борьбы с преступностью и др. <*>. ——————————— <*> Там же. С. 362 — 398; Аванесов Г. А. Криминология. М., 1984. С. 480.

Вместе с тем следует отметить, что решение вопросов планирования борьбы с преступностью в указанных работах рассматривалось еще как процесс внутриведомственный, в лучшем случае замкнутый на правоохранительные органы, не встроенный в общую систему социального развития общества, хотя отдельные исследователи указывали на взаимосвязь планирования преступности и социального планирования <*>. ——————————— <*> Сахаров А. Б. Социальное планирование и предупреждение преступности // Социалистическая законность. 1978. N 10. С. 27.

Между тем, как пишет В. В. Орехов, одним из перспективных направлений существенного повышения эффективности, рациональности и гуманистичности предупредительной деятельности является совершенствование процесса предупреждения преступности в рамках и на основе планирования экономического и социального развития. Органически сочетая в себе общие и специальные мероприятия различного характера, планы экономического и социального развития комплексно решают задачу устранения и нейтрализации негативных явлений, обусловливающих преступность <*>. ——————————— <*> Орехов В. В. О понятии социального планирования предупреждения преступности // Вестник ЛГУ. 1983. Вып. 1. N 5. С. 65.

Исследователями подчеркивается при этом, что решение задач борьбы с правонарушениями на основе комплексного подхода «должно осуществляться применительно к специфическим условиям развития отдельных коллективов, регионов» <*>. ——————————— <*> Статкус В. Ф. Социальное планирование и профилактика правонарушений // Социологические исследования. 1989. N 2. С. 134.

К сожалению, как отмечает В. И. Гладких, всеми признаваемая необходимость именно такого подхода к организации комплексного планирования мер предупреждения правонарушений на практике до сих пор не нашла повсеместного и полного осуществления и реализации <*>. ——————————— <*> Гладких В. И. Преступность в сверхкрупном городе и ее предупреждение органами внутренних дел (на материалах города Москвы). М.: ВНИИ МВД России, 1996. С. 164.

Еще четверть века назад А. Ф. Токаревым, специально изучавшим проблемы комплексного планирования профилактики правонарушений в крупном городе, было отмечено противоречие между теоретическим осмыслением планирования профилактики правонарушений как составной части планирования и экономического и социального развития и во многом ведомственной направленностью реального планирования. Это противоречие прослеживается в методике планирования, в подходах к формированию структуры и содержания планов, в организационно-правовом обеспечении планирования <*>. ——————————— <*> Токарев А. Ф. Комплексное планирование профилактики правонарушений в крупном городе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1979. С. 156 — 157.

Через шесть лет А. Ф. Токарев констатирует следующее: большинство общегосударственных планов не имеет показателей по предупреждению антиобщественных явлений. Эта деятельность в основном реализуется вне системы государственного планирования, и, следовательно, на нее не распространяется режим законности, соответствующий государственным планам. Такая ситуация приводит к тому, что криминологическое планирование рассматривается как нечто необязательное, относящееся к деятельности общественности, а это, в свою очередь, порождает формальное отношение к составлению и осуществлению криминологических планов <*>. ——————————— <*> Токарев А. Ф. Правовые аспекты планирования профилактики правонарушений // Правовые проблемы профилактики правонарушений. М., 1985. С. 53.

В целях устранения подобного подхода в начале 80-х гг. предпринимались попытки методического обеспечения разработки планов профилактики правонарушений как составной части комплексного плана экономического и социального развития. По утверждению С. И. Голика, «планирование комплексных профилактических мероприятий необходимо рассматривать как часть социального планирования, поскольку профилактика правонарушений неотделима от общей программы социальных преобразований в республике, области (крае), городе, районе» <*>. ——————————— <*> Голик С. И. Методика подготовки плана профилактики правонарушений как составной части комплексного плана экономического и социального развития. М.: Академия МВД СССР. С. 4.

Данное заявление подтверждается проведенными в тот период исследованиями. С. И. Голиком и В. П. Ревиным были изучены комплексные планы профилактики правонарушений в Алтайском крае, Новосибирской, Тюменской и Читинской областях. Как оказалось, наряду с другими недостатками (разработка планов без анализа оперативной обстановки, несоответствие городских и районных планов структуре областных и краевых планов и т. д.) в 63,9% мероприятия комплексных планов оказались не увязанными с позициями планов экономического и социального развития городов и районов, а в 88,9% случаев мероприятия не носили комплексного характера <*>. ——————————— <*> Голик С. И., Ревин В. П. Практика организации комплексного планирования профилактики правонарушений в регионах Сибири (некоторые предварительные итоги исследования) // Проблемы совершенствования борьбы с преступностью. Иркутск, 1985. С. 145.

В других исследованиях среди причин снижения качества планов и их эффективности одной из главных также называется их «невключенность» в общую систему государственных плановых документов, замкнутость, как правило, на узкий круг исполнителей, в основном на правоохранительные органы <*>. ——————————— <*> Миньковский Г. М., Петров В. А., Ревин В. П. Реализация программно-целевого подхода к планированию мер борьбы с преступностью в городе и области. М.: Академия МВД СССР, 1989. С. 8.

По мнению А. Ф. Токарева, основной причиной подобной изолированности разрабатываемых планов является законодательная неурегулированность компетенции органов планирования, порядка разработки и утверждения планов, показателей профилактики правонарушений в системе общегосударственного экономического и социального планирования <*>. ——————————— <*> Токарев А. Ф. Правовые основы планирования профилактики правонарушений. М.: Академия МВД СССР, 1985. С. 55.

Как считает Г. А. Романов, ответ на этот вопрос следует искать в отсутствии достаточно правомочного субъекта управления профилактикой правонарушений, который бы на своем уровне осуществлял планирование, организацию, регулирование, учет и контроль. Этот субъект должен объединять профилактические функции всех органов и организаций, интегрировать их усилия в сфере профилактики. В настоящее время назвать с достаточной определенностью такой орган мы не можем <*>. ——————————— <*> Романов Г. А. Организационно-правовые вопросы управления в сфере профилактики правонарушений // Правовые проблемы профилактики правонарушений. М., 1989. С. 83.

Признавая указанные обстоятельства, следует отметить, что более близки, на наш взгляд, в объяснении основных причин повсеместного снижения начиная с 80-х гг. прошлого столетия качества планов, превращения их в формальный перечень мероприятий исследователи, связывающие такое положение в планировании комплексных мер борьбы с правонарушениями с концептуальными ошибками, заключающимися в переоценке специальных мер борьбы с преступностью в ущерб профилактике, мер краткосрочного эффекта в ущерб длящимся <*>. ——————————— <*> Прогнозная оценка ситуации как элемент реализации программно-целевого подхода в планировании / Мельник П. З., Ивануса В. В., Миньковский Г. М. и др. (на примере целевой комплексной программы «Правопорядок») // Методология и методика прогнозирования в сфере борьбы с преступностью. М., 1989. С. 78.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что декларированное еще в 70-е гг. прошлого века положение о необходимости интеграции мер борьбы с преступностью в общую систему экономического и социального планирования практического воплощения в последующие годы не нашло, хотя отдельные попытки такого подхода к разработке комплексных планов профилактики правонарушений в ряде регионов страны предпринимались и даже находили свое теоретическое обоснование, например в Ленинграде, Эстонской ССР <*>. ——————————— <*> Раска Э. Э. Криминологическая профилактика преступности (теоретические и методические основы): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1987.

Определенный поворот в сторону комплексного подхода к организации борьбы с преступностью в стране произошел в конце 80-х гг., явившихся рубежом и точкой отсчета начавшихся в СССР перестроечных процессов, затронувших все сферы общественно-политической и социально-экономической жизни. С учетом требований перестройки в сфере правоохранительной деятельности в стране начался процесс поиска эффективных направлений и форм планирования в сфере борьбы с правонарушениями. Концептуальной основой организации этой работы стало принятое I Съездом народных депутатов СССР решение о подготовке общегосударственной программы борьбы с преступностью <*>. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. N 9. С. 222.

Принятие такого решения было вызвано наметившейся тенденцией роста преступности в стране и осознанием необходимости сосредоточения усилий всех государственных ведомств, общественных формирований, социальных институтов, всего населения по ее сокращению. В это же время наметился поворот от использования понятия планирования к комплексному программно-целевому планированию мер борьбы с преступностью, хотя и раньше, и сейчас (пусть и в меньшей мере) эти два понятия нередко уравниваются и используются как синонимы. Например, авторы, исследующие меры противодействия социальным отклонениям, утверждали, что «существующая практика социалистических стран идет по пути широкого социального планирования мер борьбы с негативными явлениями. Речь прежде всего идет о такой распространенной ныне форме, как комплексные планы профилактики правонарушений. Они являются составной частью планов социального развития городов, районов, областей и республик, а также предприятий и организаций. Для этих планов характерно то, что предупреждение правонарушений рассматривается в тесной связи с общими задачами социального развития» <*>. ——————————— <*> Социальные отклонения / Под ред. В. Н. Кудрявцева и др. 2-е изд. М.: Юридическая литература, 1989. С. 231.

И здесь же отмечается, что реализацией перспективного планирования борьбы с социальными отклонениями могла бы служить общегосударственная ПРОГРАММА БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ (выделено мной. — Авт.), рассчитанная на 10 — 15 лет. Такая программа должна была бы содержать: всесторонний анализ преступности и других социальных отклонений на базе статистики, криминологических и социологических исследований; анализ причин социальных отклонений; анализ мер общего социального предупреждения, намеченных планами экономического и социального развития; прогноз динамики и качественного содержания преступности <*>. ——————————— <*> Там же. С. 233 — 234; Криминология и профилактика преступлений: Учебник / Под ред. А. И. Алексеева. М., 1989. С. 213.

Другие авторы также утверждают, что в последние годы широкое распространение получили комплексные планы профилактики преступности и иных правонарушений в отдельных трудовых коллективах, отраслях и целых регионах. Они содержат мероприятия, направленные главным образом на устранение причин и условий антиобщественного поведения, и тесно связаны с планами экономического и социального развития. Комплексные планы профилактики преступности и иных правонарушений выступают в них в качестве своеобразной подсистемы, иногда даже включаемой в соответствующие более обширные по значению документы <*>. ——————————— <*> Криминология и профилактика преступлений: Учебник / Под ред. А. И. Алексеева. М., 1989. С. 213.

Несколько нелогично дальше звучит утверждение о том, что наряду с текущим и перспективным планированием в практике органов внутренних дел используются также целевые комплексные программы совершенствования определенной, наиболее актуальной в данное время области или направления их деятельности — усиления борьбы с рецидивной преступностью, преступностью несовершеннолетних и др. <*>. ——————————— <*> Там же. С. 214 — 215.

Получается, что авторы относят комплексный подход к профилактике преступлений и правонарушений к области исключительно планирования и в основном — на уровне максимум региона, а разработку комплексных программ — к борьбе с отдельными группами (видами) преступлений. Это противоречит принятому представлению о том, что комплексная программа на то и носит название комплексной, что она охватывает максимально большее число направлений предупреждения преступлений (в противном случае это всего лишь целевая программа). Еще более нелогичным представляется дальнейшее утверждение авторов учебника о том, что комплексная программа, утверждаемая отдельным приказом МВД СССР, представляет собой дальнейшую детализацию (?) принятого ранее плана (?) мер борьбы с преступностью применительно к соответствующему направлению работы <*>. ——————————— <*> Там же. С. 215.

Думается, что все должно происходить с точностью до наоборот. Комплексная программа борьбы с преступностью должна охватывать все необходимые направления правоохранительной деятельности в масштабе страны или отдельного региона, а ее детализация должна находить отражение в региональных, городских и районных программах. Комплексный же характер подобных программ должен подтверждаться также и тем, что в их разработке и реализации должны участвовать не только, как это нередко бывает, сотрудники органов внутренних дел, а все заинтересованные ведомства. В более поздний период также некоторыми авторами не делалось (или не виделось?) различий между криминологическим планированием и программированием. Так, авторы учебного пособия «Криминология» в одних случаях говорят об особенностях криминологического планирования в районе и на отдельном объекте, в других — о видах программ, а также использовании программно-целевого подхода <*>. ——————————— <*> Криминология: Учебное пособие / Под ред. Н. Ф. Кузнецовой. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 16, 64.

Как видим, даже на уровне общетеоретических подходов существовала и еще существует разноголосица в понимании простого планирования и программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью. Помимо нежелания дифференцированного подхода к данным близким, но неоднозначным понятиям подспудно чувствовалось понимание теоретиками и практиками того, что планирование — это более широкое понятие, нежели программно-целевой подход к предупреждению преступности, при котором последний является лишь одной из организационных форм планирования мер борьбы с преступностью. Между тем, по мнению автора, между этими понятиями существуют более принципиальные различия, касающиеся не столько технической, сколько содержательной их части, о чем более подробно будет сказано ниже. Одним из первых опытов создания региональной комплексной программы борьбы с преступностью была разработка на базе г. Москвы программы под условным названием «Прогресс-95». Она разрабатывалась в рамках комплексной территориально-отраслевой программы интенсификации социально-экономического развития Москвы «Прогресс-95», то есть как подпрограмма более глобальной программы социального развития столичного региона <*>. ——————————— <*> Это был, пожалуй, единственный и не очень успешный проект в СССР в смысле попытки создать программу борьбы с преступностью не как самостоятельный документ, а как подраздел программы социального развития региона, что в какой-то мере не подтверждает высказанные ранее утверждения о необходимости буквального встраивания подобного документа в ткань более широкого концептуального акта. В дальнейшем укрепилась практика разработки программ борьбы с преступностью как отдельного самодостаточного документа, учитывающего, однако, региональную социальную, экономическую, демографическую, криминологическую специфику.

Составлению программы предшествовало создание Концепции комплексного социально-экономического развития г. Москвы на период до 2000 года. Концепция разработана на основе многовариантных перспектив развития Москвы, оптимального сочетания отраслевых и территориальных интересов. Ею предусматривалось усиление специализации народного хозяйства Москвы на осуществление столичных функций: управление, развитие науки и техники, прогрессивных наукоемких отраслей производства; подготовка кадров высшей квалификации; повышение роли культуры и искусства в идейно-политическом и нравственном воспитании населения (в терминологии того времени). Членами рабочей группы по составлению программы были разработаны основные организационно-методические положения по ее подготовке, которые направлены руководителям отраслевых ведомств и районов столицы <*>. В частности, была определена структура программы, состоящая из: ——————————— <*> Гладких В. И., Заблоцкис Н. Я., Сидоров В. В. Методика разработки региональной комплексной программы укрепления правопорядка и усиления борьбы с преступностью. М.: Академия МВД СССР, 1989.

— целевого раздела, в котором сформулированы цели и задачи программы, требуемые результаты, сроки их достижения, ресурсные ограничения; — отраслевого раздела, в котором излагаются основные мероприятия организациям и учреждениям, министерствам и ведомствам, главным управлениям и управлениям администрации Москвы, направленные на достижение целей программы; — межотраслевого раздела, в котором приводятся мероприятия по организациям, ведомствам и районам, направленные на достижение программных целей за счет расширения кооперации производства и развития различных форм внутригородского обмена деятельностью и информацией; — территориального (районного) раздела, в котором приводятся мероприятия по предприятиям и организациям и районам в целом, направленные на достижение программных целей с выделением мероприятий по научно-техническому прогрессу, техническому перевооружению и реконструкции, повышению эффективности использования ресурсов, решения социальных проблем, комплексного развития каждого предприятия, объединения и организации; — сводного раздела, результирующего показатели, отражающие степень достижения поставленных целей. В целях осуществления работ, предусмотренных комплексной программой «Прогрес-95», для всех предприятий, организаций, министерств, ведомств и районов было предусмотрено создание паспортов, характеризующих их деятельность в базовом периоде и на 1995 г. Управление разработкой программы было возложено на специально созданные комплексы и секции (в количестве двенадцати), среди которых образована секция законности и правопорядка. На данную секцию была возложена обязанность разработать программу укрепления социалистической законности и правопорядка в г. Москве на период до 1995 г. Академия МВД СССР как головная научная организация в секции по укреплению законности сформулировала концепцию программы. Согласно концепции основными целями разработки программы явилось следующее: — определение содержания и основных направлений интенсификации деятельности по укреплению законности и правопорядка в условиях сверхкрупного города; — выделение проблемных ситуаций, т. е. нерешенных вопросов, трудностей и недостатков в деятельности по укреплению законности и правопорядка, осуществляемой на территории Москвы и в трудовых коллективах; — указание возможных средств разрешения выделенных проблемных ситуаций посредством интенсификации деятельности, осуществляемой на территории города, включая в эти средства как способы рационализации и повышения действенности вошедших в практику мер, так и рекомендации об осуществлении дополнительных мер. При формировании направлений деятельности программы и их приоритетов были сформулированы основные проблемные ситуации в деятельности по укреплению законности и правопорядка. Общей проблемой явился разрыв между наличными организационными, ресурсными, кадровыми, интеллектуальными возможностями борьбы с нарушением законности и реальным ее состоянием — наличными социальными потребностями. Частные проблемные ситуации можно разделить на пять групп. Первая группа связана с ростом, стабильностью или неоправданно слабым снижением количества правонарушений. Вторая группа возникает в связи со слабой правовой защищенностью граждан. Третья группа связана с низкой социальной активностью граждан и должностных лиц, представителей общественности. Четвертая группа обусловлена неразвитостью и неэффективностью форм правового обучения. Пятая группа зависит от общей неэффективности сложившейся деятельности по укреплению законности и правопорядка. Выработанная концепция комплексной целевой программы «Прогресс-95», включающая в себя определение целей и подцелей, исходных положений и проблем, позволила определить ее оптимальную структуру и наполнение реальным содержанием. Программа состоит из двух разделов. В первом разделе на основе анализа состояния законности и правопорядка, тенденций, отмечаемых в этих сферах, сформулированы приоритетные направления правоохранительной деятельности <*>. ——————————— <*> Мы сознательно не акцентируем внимание на использованной при подготовке программы методике анализа криминальной ситуации и деятельности правоохранительных органов: она достаточно оригинальна и будет нами описана в дальнейших разделах данного исследования (автор).

Второй раздел содержит мероприятия, предусматривающие интенсификацию деятельности по укреплению законности и правопорядка. Здесь определены сроки, исполнители и ресурсы, требуемые для реализации намеченного. Мероприятия сформулированы на основе большого массива предложений, поступивших в рабочую группу из всех правоохранительных органов столицы, центральных правоохранительных ведомств, других государственных и общественных организаций. Перечень включенных в программу мероприятий очень обширен, поэтому нет возможности привести здесь даже часть из них. Отметим только, что отличительной особенностью данной комплексной программы явилось то, что ее мероприятия были намечены с учетом реальных кадровых, финансовых и материально-технических возможностей конкретных ведомств и организаций. Программой из массы представленных заинтересованных службами и ведомствами предложений были учтены лишь те, реализацию которых МВД и другие правоохранительные органы могли бы обеспечить финансовыми ресурсами. Для выполнения других мероприятий, направленных, в частности, на укрепление материально-технической базы ГУВД г. Москвы, источники финансирования определены по согласованию с правительством страны и Москвы <*>. ——————————— <*> Более подробно о разработке программы «Прогресс-95» см.: Гладких В. И. Преступность в сверхкрупном городе и ее предупреждение органами внутренних дел. М.: ВНИИ МВД РФ, 1996.

К сожалению, в связи с целым рядом известных общественно-политических и экономических событий, произошедших в стране начиная с 1991 г., программа «Прогресс-95» была реализована лишь частично. Однако она явилась прообразом региональных программ борьбы с преступностью, как комплексных, так и целевых. Опыт ее создания учитывался при разработке аналогичных, более поздних программ борьбы с преступностью в г. Москве, Московской, Владимирской, Тверской, Иркутской, Свердловской, Нижегородской и других областях, Республике Саха (Якутия), городах Дзержинске, Магнитогорске и др., а также в Карагандинской, Павлодарской, Кустанайской, Восточно-Казахстанской и других областях Республики Казахстан. Опыт создания комплексных и целевых программ борьбы с преступностью в Москве и других городах был учтен и использован в осуществленных в 1994 г. разработках ВНИИ МВД России совместно со Штабом МВД РФ моделей местной и региональной комплексных программ предупреждения правонарушений, которые после согласования со всеми федеральными правоохранительными ведомствами были в 1995 г. направлены во все регионы России для практического использования. В дальнейшем эти методики были использованы при разработке более поздних программ и предусматривали на основе глубокого анализа криминологической ситуации и ее прогноза на ближайшую и отдаленную перспективу определения приоритетов в борьбе с преступностью (концептуальных предложений) и обеспечение их скоординированными мероприятиями, где исполнителями являются не только органы внутренних дел, но и другие правоохранительные, судебные, заинтересованные государственные органы и общественные организации. Так, в выполнении комплексной программы борьбы с преступностью в Московской области на 1998 — 2000 гг. принимало участие 28 субъектов, имеющих к правовой сфере как прямое, так и косвенное отношение: от областной прокуратуры, ГУВД, УФСБ, управления юстиции до Московского областного союза предприятий безопасности и Комитета по землепользованию Администрации Московской области <*>. ——————————— <*> Гладких В. И., Борбат А. В., Шабанов Г. Х. Преступность в московском регионе. Состояние. Особенности. Тенденции. М.: Юрист, 1998. С. 213.

Накопленный опыт разработки комплексных региональных программ борьбы с преступностью позволил ВНИИ МВД России совместно с Межрегиональным институтом ООН по проблемам преступности и правосудия в рамках совместного исследовательского проекта «Предупреждение преступности в городах» создать в 1993 г. Модель программы предупреждения преступности в г. Москве. Несколько позже — в 2002 году — ВНИИ МВД России совместно с Главным управлением МВД России по Центральному федеральному округу была разработана Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъектах Центрального федерального округа Российской Федерации на 2003 — 2005 годы (о методике ее создания мы скажем дальше) <*>. ——————————— <*> Гладких В. И., Кобец П. Н. Преступность и ее предупреждение в субъектах Центрального федерального округа: Монография. М.: ВНИИ МВД РФ, 2004.

Как известно, начиная с 1991 г. произошел резкий количественный и качественный скачок в состоянии и динамике преступнос ти в Москве и России, впрочем, как и на всей территории постсоветского пространства, в том числе и в Республике Казахстан. Это прежде всего коснулось преступности в сфере экономики. Что касается так называемой общеуголовной преступности, то это в первую очередь проявилось в усилении ее насильственной направленности, а также во все большем приобретении ею характера организованности и профессионализма. Как пишет С. И. Герасимов, в орбиту преступной деятельности втягивалось все большее число людей из тех слоев населения, которые ранее минимально были подвержены криминальным влияниям. Усиливались негативные качественные характеристики преступности. Она становилась все более дерзкой, вооруженной, заметнее расширялась сфера криминального влияния, особенно в экономической деятельности общества. Эти и другие осложнения криминальной ситуации связаны со множеством факторов, среди которых определенную негативную роль сыграли ослабление воспитательно-профилактического потенциала общества и государства, свертывание предупредительной работы, разрушение связей правоохранительных и других государственных органов с населением <*>. ——————————— <*> Герасимов С. И. Организация криминологической профилактики в городе Москве. М.: Щит-М, 2000. С. 33; Сухарев А. Я., Алексеев А. И., Журавлев М. П. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. М., 1997. С. 19; Состояние преступности в Российской Федерации и ее долгосрочный прогноз / Под ред. П. Г. Пономарева. М., 1998. С. 4 — 11.

Все это происходило на фоне практически полного прекращения деятельности существовавшей при прежнем режиме системы государственных и общественных органов, занимающихся профилактикой правонарушений. В Москве и Алма-Ате этот процесс усугублялся перестройкой административно-территориального деления и ломкой старой системы управления. Фактически прекратили свое существование такие общественные формирования, как советы профилактики трудовых коллективов, добровольные народные дружины, комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии. Принятая Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1994 — 1995 гг., включавшая в себя совокупность мер по предупреждению преступлений, оказалась во многом не реализованной. Из предлагавшихся программой к разработке и принятию 24 кодексов и отдельных законов, непосредственно связанных с борьбой с преступностью, было введено в срок в действие только три. Аналогичная ситуация отмечалась и в Республике Казахстан. По словам В. Н. Курбатова, «переход к рыночной экономике и новым социально-экономическим условиям оставил в прошлом советскую систему профилактики правонарушений, куда были вовлечены все государственные органы и общественные организации, а также гражданское население. Надо признать, что прежняя система профилактики была достаточно эффективной… К сожалению, сегодня приходится констатировать, что в нашем обществе целостная система профилактики как таковая еще не сложилась, а в большинстве своем она ограничивается профилактической деятельностью только правоохранительных органов. В определенной степени профилактика преступности в стране обеспечивается в рамках краткосрочных программ профилактики и борьбы с преступностью, разработанных МВД в последние годы» <*>. ——————————— <*> Курбатов В. Н. О Концепции профилактики преступности в Республике Казахстан // Предупреждение преступности — важнейшая составная часть государственной политики: проблемы, решения, перспективы. Алматы: Академия МВД Республики Казахстан, 2004. С. 84 — 85.

В целях коренного улучшения криминальной ситуации в Республике Казахстан в 2002 г. указом Президента была утверждена Концепция правовой политики Республики Казахстан, а также принята Программа профилактики правонарушений и борьбы с преступностью в Республике Казахстан на 2002 — 2004 годы, утвержденная Постановлением Правительства РК от 29 декабря 2002 г. N 1430/2, в которой указывается на необходимость формирования системы профилактики правонарушений, укрепления общественного порядка и общественной безопасности, вовлечения в эту деятельность всех государственных органов, общественных формирований и населения, повышения роли и ответственности местных исполнительных органов в обеспечении профилактики правонарушений и борьбе с преступностью <*>. ——————————— <*> Джумагалиев Р. М. Система профилактики правонарушений и борьбы с преступностью в Республике Казахстан // Предупреждение преступности — важнейшая составная часть государственной политики: проблемы, решения, перспективы. Алматы: Академия МВД Республики Казахстан, 2004. С. 142.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 мая 2000 г. N 789 были утверждены Правила разработки программ в Республике Казахстан (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РК от 12 апреля 2002 г. N 426). 26 февраля 2004 г. было принято Постановление Правительства РК «О правилах разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан», которые заложили методологическую основу для программно-целевого планирования борьбы с преступностью на региональном уровне. Таким образом, на основе сделанного исторического экскурса можно сделать следующие выводы. 1. Проблема выработки мер противодействия преступности возникла вместе с началом осознания теорией криминологии и практикой правоохранительной деятельности необходимости комплексного системного подхода к планированию мер предупреждения преступлений как составной части социального развития страны (региона). 2. На первых этапах развития основ криминологической профилактики еще не делалось достаточно четких различий между планированием мер борьбы с преступностью и программно-целевым подходом как наиболее эффективной формой реализации задач предупреждения преступности. 3. Практика программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью, нашедшая отражение в конкретных региональных программах предупреждения преступности в целом или отдельных ее видов, а также в разработке методических основ программно-целевого планирования (методических рекомендаций, типовых моделей программ и т. п.), шла по пути интуитивного выбора наиболее эффективных форм ее воплощения. 4. В Республике Казахстан до последнего времени использовался опыт программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью, наработанный в бывшем СССР, а также на постсоветском пространстве. Только в начале нынешнего тысячелетия были предприняты попытки теоретического осмысления теории и практики планирования мер борьбы с преступностью на региональном уровне и реализации их в конкретных нормативных и методических документах.

——————————————————————