Влияние категории «интерес» на конституционно-правовые отношения в сфере обеспечения безопасности

(Мальцев В. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2005, N 6)

ВЛИЯНИЕ КАТЕГОРИИ «ИНТЕРЕС» НА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ

В. А. МАЛЬЦЕВ

Мальцев В. А., докторант кафедры конституционного и международного права юридического факультета Воронежского госуниверситета.

Безопасность (национальная, конституционная, государственная, общественная, личная и другие ее разновидности) — неоднозначное и многостороннее явление, которое предполагает различные подходы и уровни его исследования. Оно обычно рассматривается в двух аспектах: как явление, проявляющееся в совокупности условий существования личности, общества, государства, а также защите интересов требований к жизнедеятельности и жизнеобеспечению того или иного объекта <*>, и в качестве института конституционного права как совокупности норм конституции страны и законов, направленных на обеспечение безопасности <**>. Существует еще один (третий) аспект данного понятия, недостаточно отраженный в современной юридической литературе, характеризующий безопасность как конституционно-правовое отношение. До недавнего времени в науке конституционного права эта проблема в контексте общей теории правоотношений не рассматривалась. ——————————— <*> См.: Мамонов В. В. Конституционные основы национальной безопасности России / Научн. ред. В. Т. Кабышев. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2002. С. 18. <**> См.: Шуберт Т. Э. Национальная безопасность России: Конституционно-правовые аспекты. Сравнительно-правовое исследование. М.: Право и закон, 2001. С. 14 — 46.

В теории права сформировался ряд различных подходов к понятию правоотношения и составляющим его структуру элементам: объектам, субъектам и содержанию <*>. Но эти подходы общеизвестны и в подробном анализе не нуждаются <**>. ——————————— <*> В теории права к элементам правоотношений традиционно принято относить их субъекты, содержание и объект. См., напр.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 265; Основин В. С. Советские государственно-правовые отношения. М.: Юрид. лит., 1965; Костюков А. Н., Копысова С. Г. Муниципально-правовые отношения. Омск: Издание ОмГУ. С. 42 — 146; Карасева М. В. Финансовые правоотношения. М.: Издательство «НОРМА», 2001. С. 95 — 254; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974. С. 114 — 242. <**> Не все авторы признают возможность включения в состав правоотношения его объект. Обоснование этой позиции проводила Р. О. Халфина (см.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношениях. М.: Юрид. лит., 1974. С. 212 — 217). Такой же подход представляется правильным и другим ученым. См.: Скабелкин В. Н. Обеспечение трудовых прав рабочих и служащих (Нормы и правоотношения). М.: Юрид. лит., 1982. С. 34 — 37.

В настоящее время есть все основания для выделения в качестве необходимого элемента структуры правоотношений в сфере обеспечения безопасности категории «интерес». Это предопределяется целым рядом факторов. Во-первых, уже само понятие «безопасность» предполагает наличие определенных интересов. Такие разновидности этого понятия, как «государственная безопасность», «экологическая безопасность», «военная безопасность», «информационная безопасность» и другие ее виды, предполагают выявление национальных интересов в соответствующих сферах. Национальной и другим видам безопасности принадлежит особая роль в защите интересов личности, общества и государства. Понятия «экологическая безопасность», «военная безопасность», «информационная безопасность» и др. означают определение национальных интересов в соответствующих сферах. Как отмечается в литературе: «экономическая безопасность — это не только защищенность национальных интересов, но и готовность и способность институтов власти создавать механизмы реализации и защиты национальных интересов развития отечественной экономики, поддержания социально-политической стабильности общества» <*>. ——————————— <*> Экономическая и национальная безопасность: Учебник / Под ред. Е. А. Олейникова. М.: Издательство «Экзамен», 2004. С. 132.

Во-вторых, обосновывая выделение категории «интерес» в структуре правоотношений в сфере безопасности, нельзя не отметить и того, что эта категория уже довольно прочно закрепилась в законодательстве о безопасности. Так, например, в статье 1 Закона РФ «О безопасности» 1992 г. под безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». В этом же Законе говорится о необходимости установления баланса интересов государства, общества и личности в сфере безопасности. Согласно ст. 26 Закона РФ «О государственной тайне» «защита прав и законных интересов граждан, органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций в сфере действия настоящего Закона осуществляется в судебном или ином порядке, предусмотренном настоящим Законом». Не вызывает сомнения, что и для обеспечения защиты жизненно важных интересов, и для предотвращения грозящей им опасности, и для достижения баланса указанных интересов, и для выявления приоритетного положения интересов того или иного субъекта правоотношения надо знать содержание этих интересов, иметь четкое представление о том, что реализовывать и что защищать. А для этого содержание интересов должно быть закреплено в законодательстве. Анализируя смысловой ряд понятий, обозначаемых словом «интерес», по толковому словарю русского языка и юридической литературе, можно сделать вывод, что это понятие отождествляется с понятиями «нужды» и «потребности» <*>. «Социальное назначение субъективного права, — отмечает Н. С. Бондарь, — состоит в том, чтобы обеспечивать интересы общества, народа, личности (т. е., иными словами, каждому обладателю субъективного права предоставляются равные реальные возможности для соответствующих действий, притязаний, для удовлетворения потребностей, интересов, пользования различными социальными благами» <**>. ——————————— <*> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1996. С. 252. <**> Бондарь Н. С. Указ. работа. С. 85.

В Законе РФ «О безопасности» определение указанных интересов также дается как «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства» (другими словами — безопасности). Если проанализировать тексты конституций зарубежных стран, то и здесь можно увидеть, что содержание, вкладываемое законодателем в понятие «интерес», различно. В одной лишь Конституции Хорватии встречаются выражения типа «удовлетворение потребностей населения в здравоохранении», «удовлетворение общих интересов населения», «удовлетворение общих интересов граждан в области культуры». Все это обусловливает необходимость дать более четкое определение понятия «интерес в сфере обеспечения безопасности» и охарактеризовать его виды. Но для достижения определенности правовой нормы законодателю необходимо соблюдать законы логики, избегать расплывчатых, нечетко употребленных терминов и т. д. Нельзя оспорить то, что проявлением интереса является совокупность потребностей. Они есть у каждого. Но многие из этих потребностей лежат вне сферы интересов, ибо у субъектов правоотношений нет особого внимания к их реализации. Другими словами, без «подпитки» вниманием потребности остаются лишь благим пожеланием. Приведем такой пример. В качестве объекта правоотношений в сфере обеспечения личной безопасности в законодательстве закреплена защита достоинства личности: «…ничто не может быть основанием для его умаления» <*>. Любой гражданин имеет потребность в защите своего достоинства и в случае его попрания может направить свое внимание на его восстановление, т. е. проявлять законный интерес к защите своего достоинства. ——————————— <*> Пункт 1 ст. 21 Конституции РФ.

Содержание понятия «интересы в сфере обеспечения безопасности» неразрывно связано и с понятиями «цели» и «задачи», ибо удовлетворение тех или иных потребностей невозможно без четкой постановки целей и эффективного решения задач по их обеспечению. Значение закрепления в законодательстве цели обеспечения безопасности состоит и в том, что она позволяет объединить интересы отдельных субъектов правоотношений в единую общность. С учетом этого под интересом в сфере обеспечения безопасности мы понимаем основанное на сознательной или подсознательной потребности субъектов правоотношений особое направление их внимания на какой-либо объект. По существу, интересы — это то явление, с которым «работают» указанные субъекты в целях достижения, на основе определенных задач, того блага, которое составляет объект правоотношения. Вводя в сферу обеспечения безопасности РФ понятие «интересы», необходимо на законодательном уровне закрепить их виды и содержание с целью дифференцирования и уточнения (разграничения одного от другого). Эти действия необходимы и для определения приоритетного интереса, позволяющего ликвидировать коллизии в праве. Необходимость закрепления на законодательном уровне различных видов интересов в сфере обеспечения безопасности обусловливается и тем, что в российской Конституции на сегодняшний день закреплены в основном лишь государственные интересы. В частности, до сих пор все еще сохраняются патерналистические установки массового сознания (надежда на отеческую заботу государства). В отличие от России в зарубежных конституциях закреплены многочисленные и многообразные интересы субъектов правоотношений. Например, только лишь в Конституции Португалии насчитывается 8 видов интересов. Это «интересы португальского народа» (ст. 1), «интересы свободы» (ст. 7), «исторический и художественный интерес» (ст. 66), «интересы матери» (ст. 68), «интересы престарелых» (ст. 72), «интересы потребителя» (ст. 82), «интересы населения» (ст. 95). Критерием, определяющим родовое деление интересов в сфере обеспечения безопасности в зарубежных странах, является наличие в праве крупных субъектов правоотношений: государства («государственные интересы» <1>, «охраняемые законом интересы физических и юридических лиц и государства» <2>); народа, нации и национальных меньшинств («интересы народа» <3>, «интересы населения» <4>, «национальные интересы» <5>, «интересы этнических и национальных сообществ или меньшинств» <6>, «интересы хорватов» <7>); общества («общественные интересы» <8>, «общие интересы общества» <9>, «публичные интересы» <10>, «общие интересы» <11>); гражданина и личности («интересы гражданина» <12>, «интересы граждан» <13>, «законные интересы граждан» <14>, «интерес лица, организации или органа» <15>, «частные интересы» <16>, «интересы лиц наемного труда, членов кооперативов и предпринимателей» <17>, «охраняемые законом интересы физических и юридических лиц и государства» <18>). ——————————— <1> Статья 267 Конституции Португалии. <2> Статья 149 Конституции Словацкой Республики. <3> Статья 1 Конституции Португалии. <4> Статьи 95, 237 Конституции Португалии. <5> Статьи 9, 66 Конституции Албании; ст. 134 Конституции Румынии. <6> Статья 8 Конституции Республики Хорватия. <7> Там же. Ст. 23. <8> Статьи 49, 206 Конституции Португалии. <9> Статья 130 Конституции Румынии. <10> Статьи 31, 135 Конституции Румынии; ст. 74 Конституции Республики Словения; ст. 18 Конституции Чешской Республики. <11> Статья 32 Конституции Эстонии; ст. 41 Конституции Румынии. <12> Статья 20 Конституции Португалии. <13> Статьи 206, 267 Конституции Португалии. <14> Параграф 50 Конституции Венгерской Республики. <15> Статья 40 Конституции Республики Словения. <16> Статья 206 Конституции Португалии. <17> Параграф 4 Конституции Венгерской Республики. <18> Статья 149 Конституции Словацкой Республики.

В отличие от России в зарубежных странах особое внимание обращается на закрепление «общественных интересов». Их закрепляет, в частности, Конституция Португалии, где в ст. 49 говорится о праве граждан подавать в органы государственной власти петиции, заявления и требования с просьбой о защите своих общественных интересов. В Конституции Турецкой Республики выделен специальный раздел, посвященный общественным интересам. Среди них закреплены интересы, связанные с использованием зоны побережья; земельной собственностью; защитой земельной собственности, сельского хозяйства и животноводства, а также лиц, занятых в этих сферах; с конфискацией и национализацией <*>. ——————————— <*> Статьи 43 — 47 Конституции Турецкой Республики.

Классификация интересов в сфере обеспечения безопасности в конституциях зарубежных стран осуществляется не только по наличию в праве крупных субъектов правоотношений. Видовое деление интересов в этих конституциях осуществляется по сферам деятельности этих субъектов правоотношений. Только в Конституции Португалии насчитывается свыше 10 видов подобных интересов. Это «государственные интересы» (ст. 267), «интересы португальского народа» (ст. 1), «общественные интересы» (ст. 49, ст. 206), «национальные интересы» (ст. 66), «интересы населения» (ст. 95), «интересы местного населения» (ст. 237), «интересы граждан» (ст. 206, 267), «интересы матери в деле воспитания детей» (ст. 68), «интересы престарелых» (ст. 72), «интересы потребителя» (ст. 81), «частные интересы» (ст. 206). В конституциях других стран выделяются также: «законные интересы» <1>; «интересы постоянного мирного сотрудничества с другими демократическими государствами» <2>; «интересы швейцарского народного хозяйства» <3>; «основанный на законе правовой интерес» <4>; «экономические и социальные интересы» <5>; «интересы швейцарской экономики за границей» <6>; «интересы обеспечения безопасности государства или общественного правопорядка <7>; «интересы обороны государства» <8>; «интересы правосудия» <9>; «интересы государственной безопасности и общественного порядка» <10>; «правовой интерес» <11>; «интересы морали, публичного порядка или государственной безопасности» <12> и т. п. ——————————— <1> Статья 117 Конституции Болгарии. <2> Преамбула Конституции Словацкой Республики 1992 г. <3> Статья 94 Конституции Швейцарской Конфедерации. <4> Статья 39 Конституции Республики Словения. <5> Статья 36 Конституции Словацкой Республики; ст. 27 Конституции Чешкой Республики. <6> Статья 101 Конституции Швейцарской Конфедерации. <7> Статья 42 Конституции Республики Словения. <8> Статья 34 Конституции Эстонии. <9> Там же. Ст. 45. <10> Статья 130 Конституции Эстонии. <11> Статья 39 Конституции Словении. <12> Статья 56 Конституции Республики Хорватия.

Не останавливаясь на характеристике указанных видов интересов, закрепленных на конституционном уровне в зарубежных странах, отметим лишь то, что слишком большой спектр закрепленных интересов, их широкая трактовка, уравнивание с потребностями ни к чему хорошему не приводит, ибо «сваливание в кучу» всех интересов не только снижает статус и значение многих из них, но и вуалирует социальную ценность потребностей субъектов правоотношений, затрудняет их реализацию. Получив закрепление на конституционном и законодательном уровнях, интересы становятся первичным средством ее обеспечения. Они напрямую отражают юридические возможности отдельных граждан по удовлетворению своих потребностей в защищенности от внешних и внутренних угроз. Такое мнение обосновывается тем, что правовые средства обеспечения безопасности могут принадлежать самой личности и зависят от ее воли. Анализ действующего конституционного законодательства зарубежных стран позволяет выделить три важнейшие разновидности гарантий обеспечения интересов субъектов правоотношений в сфере обеспечения безопасности. Не будет ошибкой сказать, что широкое конституционное закрепление понятия «интерес» в зарубежных конституциях уже само по себе является гарантией его реализации. Дело в том, что практика законодательного закрепления «интересов» в сфере обеспечения безопасности создает условия для претворения их в жизнь. Так, например, закрепление в Конституции Румынии публичного (общественного) интереса обусловливает не только допуск лица к любой информации, но и служит гарантией запрета на ограничения этого права. В ст. 31 говорится: «Право лица иметь доступ к любой информации, представляющей публичный интерес, не может ограничиваться». В соответствии со ст. 134 этой Конституции: «Государство должно обеспечить… защиту национальных интересов в экономической, финансовой и валютной деятельности». В Конституции Турецкой Республики закрепляется положение о том, что «право на забастовку и локаут не должно осуществляться способом, нарушающим принцип доброй воли, наносящим ущерб общественным интересам и национальному богатству. В целях обеспечения социальной безопасности в ст. 49 закреплено положение о том, что «государство принимает необходимые меры для повышения жизненного уровня трудящихся, защиты их интересов, улучшения условий труда и создания благоприятных экономических условий для предотвращения безработицы». Необходимость закрепления интересов в сфере обеспечения безопасности обусловливают и законодательные требования совершения определенных действий. В этом смысле второй гарантией обеспечения интересов субъектов правоотношений в сфере обеспечения безопасности является закрепление в конституционном законодательстве конкретных обязанностей государства по отношению к реализации этих интересов, а также компетентность его органов, которые «запускают» в действие весь механизм конституционного регулирования обеспечения безопасности. Так, например, в целях обеспечения экономической безопасности в ст. 101 Конституции Швейцарской Конфедерации закрепляется положение о том, что «Союз соблюдает интересы швейцарской экономики за границей». В Конституции Португалии в разделе, посвященном окружающей среде и качеству жизни, закреплена обязанность государства использовать природные ресурсы в национальных интересах. В соответствии с этой Конституцией определенные обязанности в сфере обеспечения национальной безопасности возложены на государственную администрацию. Отмечается, что «администрация следит за соблюдением государственных интересов, а также за соблюдением законных прав и интересов граждан». Важная обязанность возлагается в соответствии с Конституцией Португалии на судебные органы: «При отправлении правосудия суды должны защищать охраняемые законом права и интересы граждан, не допускать нарушений демократической законности, устранять конфликты между общественными и частными интересами». Обязанность защищать интересы местного населения этой же Конституцией возлагается на местные органы: «Местные самоуправляющиеся единицы, — говорится в ней, — это территориальные юридические лица, имеющие представительные органы власти, которые ставят своей целью защиту интересов местного населения». Еще одной (третьей) гарантией интересов в сфере обеспечения безопасности выступают результаты деятельности государственных и общественных органов. В качестве одной из таких гарантий Конституция Румынии (ст. 9) закрепляет результаты профсоюзной деятельности. «Профессиональные союзы, — отмечается в ней, — способствуют защите прав и удовлетворению профессиональных, экономических и социальных интересов работников». В соответствии со ст. 51 Конституции Турецкой Республики работники и работодатели в процессе трудовых отношений также имеют право создавать профсоюзы и ассоциации и формировать их руководящие органы «в целях защиты и развития экономических и социальных прав и интересов их членов». Гарантией обеспечения интересов субъектов правоотношений в сфере обеспечения безопасности могут выступать не только результаты деятельности государственных и общественных органов, но и определенный законом порядок осуществления этой деятельности. Так, например, выделение в Конституции Румынии категории «личный интерес» обязывает публичные власти в соответствии со своей компетенцией обеспечивать граждан правильной информацией о публичных делах и о проблемах, представляющих такой интерес (ст. 31). В Законе РФ «О безопасности» интересы России (здесь, по-видимому, имеются в виду «национальные интересы») закрепляются практически лишь в сфере обеспечения государственной безопасности, это: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и в чрезвычайных ситуациях; осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайных ситуации; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией (ст. 9). В перечне сведений, составляющих государственную тайну, содержащемся в Законе РФ «О государственной тайне», показаны лишь области государственных интересов (ст. 5) в соответствии с важнейшими направлениями деятельности государства, но ни сами эти интересы, ни их содержание не раскрываются. Хотя в Законе «О государственной тайне» интересы государства в сфере обеспечения безопасности и защиты государственной тайны прямо и не выделены, тем не менее они отчетливо прослеживаются в его статьях, связанных с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах безопасности страны. В то же время интересы личности и общества в этом Законе также не получили отражения. Они прослеживаются лишь в ст. 15, которая закрепила положение о том, что «граждане, предприятия, учреждения, организации и органы государственной власти Российской Федерации вправе обратиться в органы государственной власти… с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне». В результате отсутствия законодательного закрепления интересов граждан и общественных организаций, связанных с обеспечением различных видов их безопасности (социальной, экологической, экономической и др.), эти интересы государством, как правило, не рассматриваются и не учитываются при принятии решений по важнейшим вопросам государственной жизни. Это не дает гражданам уверенности в реализации их интересов, что, естественно, вызывает справедливое недовольство в обществе. В какой-то мере положение может исправить создание Общественной палаты. Но без знания конкретных интересов общества сделать это ей будет весьма затруднительно. В настоящее время содержание некоторых интересов государства, общества и личности в сфере безопасности закреплено лишь в Концепции национальной безопасности, которая утверждена Указом Президента РФ <*>. Помимо указанных интересов в Концепции получили закрепление национальные интересы в различных сферах: внутриполитической, в социальной, в духовной, в международной сфере, в информационной сфере, в военной, в пограничной, экологической <**>. Но Концепция — это не законодательный акт. Определяющая роль в закреплении указанных интересов в сфере обеспечения безопасности все же должна принадлежать закону. ——————————— <*> Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации // Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24). В кн.: Шуберт Т. Э. Национальная безопасность в России: Конституционно-правовые аспекты. Сравнительно-правовое исследование. М.: Право и закон, 2001. С. 160. <**> См.: раздел II Концепции национальной безопасности Российской Федерации.

——————————————————————