Некоторые вопросы организации взаимодействия юридических лиц с особыми уставными задачами и органов внутренних дел в процессе обеспечения авиационной безопасности

(Назаркин М. В., Самарин А. Е.) («Административное право и процесс», 2006, N 4)

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ С ОСОБЫМИ УСТАВНЫМИ ЗАДАЧАМИ И ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ПРОЦЕССЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АВИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

М. В. НАЗАРКИН, А. Е. САМАРИН

Назаркин М. В., кандидат юридических наук, доцент (ВНИИ МВД России).

Самарин А. Е., соискатель ВНИИ МВД России.

Проблема обеспечения авиационной безопасности в последние годы, особенно после событий 11 сентября 2001 г. в США, стала приоритетной в спектре проблем обеспечения безопасности в целом. В Российской Федерации и зарубежных странах в настоящее время ведется поиск новых форм организации работы по противодействию актам незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. Наиболее опасными проявлениями подобных актов, безусловно, выступают посягательства террористического характера, и в этой связи антитеррористический аспект авиационной безопасности становится доминирующим. В соответствии со ст. 83 Воздушного кодекса Российской Федерации авиационная безопасность представляет собой «состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации». Она обеспечивается комплексом мер, предусматривающих создание и функционирование служб авиационной безопасности, охрану аэропортов, воздушных судов и объектов гражданской авиации, досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов, предотвращение и пресечение попыток захвата и угона воздушных судов. Таким образом, авиационная безопасность реализуется посредством совокупности мер правоохранительного характера. Особенность авиационной безопасности в сравнении с иными видами безопасности заключается в том, что она обеспечивается в сложной технологической среде, неразрывно связана с процессом перевозок и имеет в связи с этим выраженные технические аспекты. Как следствие, в ее обеспечении одновременно участвует несколько субъектов, имеющих разный правовой статус, и эффективность их совместной работы напрямую зависит от того, насколько скоординированными и слаженными будут их действия, насколько четким будет их взаимодействие. Таким образом, обеспечение авиационной безопасности представляет собой сложный организационный процесс. Пунктом 2 ст. 83 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее — ВК РФ) определено, что «авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами» (в ред. Федеральных законов от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ). Это положение также закреплено в п. 4 Авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам» <1>. ——————————— <1> Утверждены Приказом Минтранса России от 28 ноября 2005 г. N 142.

Хотя термин «взаимодействие» законодателем в дефиниции данной нормы не использован, из ее формулировки явствует, что речь идет о совместной деятельности равноправных участников процесса обеспечения авиационной безопасности. Особенность взаимодействия в процессе обеспечения авиационной безопасности заключается в том, что юридически оно осуществляется одновременно между пятью субъектами, три из которых (службы авиационной безопасности аэропортов, подразделения ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации и службы авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий)) являются юридическими лицами с особыми уставными задачами. Кроме того, в обеспечении авиационной безопасности участвуют и частные охранные предприятия (ЧОПы). Координация их деятельности с деятельностью ОВД, учитывая то, что, по существу, на всю эту группу субъектов возложено решение общей задачи, представляется весьма непростой процедурой, поскольку в данном случае взаимодействуют равноправные участники процесса, но не равные по своему юридическому статусу. Уточним в контексте данной статьи категорию «юридические лица с особыми уставными задачами». Статья 4 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ «Об оружии» устанавливает, что юридическими лицами с особыми уставными задачами являются «предприятия и организации, на которые законодательством Российской Федерации возложены функции, связанные с использованием и применением служебного оружия» <2>. Законодатель определяет, что к целям применения служебного оружия относятся: ——————————— <2> В соответствии с действующим законодательством к категории служебного относится огнестрельное гладкоствольное и нарезное оружие отечественного производства с дульной энергией не более 300 Дж, а также огнестрельное гладкоствольное длинноствольное оружие.

самооборона; исполнение возложенных федеральным законом обязанностей: по защите жизни и здоровья граждан, собственности; по охране природы и природных ресурсов, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции. Нетрудно заметить, что все эти цели по сути своей имеют правоохранительную направленность, поскольку связаны с защитой различных благ (материальных и нематериальных), находящихся под защитой закона <3>. В связи с этим юридические лица с особыми уставными задачами могут быть определены как предприятия и организации вне зависимости от их правовых и организационных форм, на которые законодательством Российской Федерации возложены функции, связанные с использованием и применением служебного оружия в правоохранительных целях, т. е. для защиты охраняемых законом благ, и участием в обеспечении различных видов безопасности. ——————————— <3> При этом нужно помнить, что применение оружия, в том числе служебного, может и не быть напрямую связанным с обеспечением правовых норм, т. е. иметь правоохранительную направленность (например, испытание новых образцов оружия).

В зависимости от организационно-правовой формы и характера выполняемых задач юридические лица с особыми уставными задачами могут быть разделены на следующие группы: 1) государственные предприятия, осуществляющие защиту охраняемых законом интересов от противоправных посягательств в качестве основного вида деятельности (прежде всего это подразделения ведомственной охраны, создаваемые органами государственной власти); 2) государственные организации и их должностные лица, для которых защита от противоправных посягательств и их пресечение являются одним из условий успешного выполнения профильных задач <4>; ——————————— <4> Например, инспекции, осуществляющие охрану природы и природных ресурсов; Государственная лесная охрана Российской Федерации; территориальные органы и организации специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, имеющие право получать в установленном порядке и использовать служебное оружие; подразделения почтовой безопасности и др.

3) негосударственные структуры, предназначенные для защиты охраняемых законом интересов от противоправных посягательств (частные детективные и частные охранные предприятия); 4) негосударственные структуры, чья уставная деятельность предполагает возможность применения оружия и специальных средств (службы авиационной безопасности аэропортов и авиакомпаний). Правовой статус данных субъектов правоотношений существенно отличается. Так, ведомственная охрана наделена правом составления протоколов об административных правонарушениях по отдельным составам, предусмотренным КоАП РФ. Например, в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 28.3 и ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ Приказом Минтранса РФ утвержден Перечень должностных лиц федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и осуществлять административное задержание <5>. Кроме того, подразделения ведомственной охраны могут получать в органах внутренних дел и использовать в своей деятельности помимо служебного отдельные виды боевого оружия. Эти различия в статусе порождают организационные проблемы в процессе взаимодействия, кроме того, сама процедура взаимодействия регламентирована в законодательстве недостаточно полно. ——————————— <5> Приказ Минтранса РФ от 26 мая 2005 г. N 53.

Так, Федеральный закон «О ведомственной охране» не содержит в себе отдельного раздела по организации взаимодействия ведомственной охраны с органами внутренних дел, и соответствующие нормы рассредоточены в разных частях Закона. При этом прямых норм подобного содержания, где речь идет о совместных мероприятиях ведомственной охраны и органов внутренних дел, в Законе насчитывается немного. К ним мы можем отнести следующие положения: — ст. 3 в качестве одного из принципов деятельности ведомственной охраны определено взаимодействие с государственными органами обеспечения безопасности (при этом непонятно, почему законодатель не говорит о взаимодействии с негосударственными субъектами правоохранительной деятельности); — ст. 9 закрепляет норму о том, что федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны, могут получать во временное пользование на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в органах внутренних дел отдельные типы и модели боевого ручного стрелкового оружия для исполнения возложенных на них обязанностей по защите охраняемых объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации об оружии; — ст. 11 определяет, что работники ведомственной охраны имеют право производить административное задержание и доставление в служебное помещение ведомственной охраны или орган внутренних дел лиц, совершивших преступления или административные правонарушения на охраняемых объектах, а также использовать транспортные средства собственников охраняемых объектов для преследования лиц, совершивших преступления или административные правонарушения на охраняемых объектах, и доставления их в орган внутренних дел; — ст. 12 содержит норму об обязанности сотрудников ведомственной охраны оказывать в пределах своей компетенции содействие правоохранительным органам в решении возложенных на них задач; — ст. 13 возлагает на соответствующие должностные лица органов ведомственной охраны обязанность незамедлительно уведомить орган внутренних дел и прокурора о каждом случае ранения или смерти в результате применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия; — ст. 22 определяет, что контроль за деятельностью ведомственной охраны осуществляют федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны, а также органы внутренних дел в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации. Остальные нормы Закона позволяют нам по смыслу логически вывести формы взаимодействия ведомственной охраны и органов внутренних дел. Так, например, в ст. 11 и 12 регламентируются права и обязанности сотрудников ведомственной охраны. Практически каждая из содержащихся в данных статьях норм допускает возможность их совместных действий с представителями органов внутренних дел. Поэтому, как свидетельствует практика, взаимодействие подразделений ведомственной охраны и органов внутренних дел осуществляется чаще всего на «низовом» уровне (т. е. уровне конкретных объектов и соответствующих территориальных ОВД) и имеет под собой неформальную основу. Тем не менее, исходя из анализа действующего законодательства, мы можем выделить три основные формы взаимодействия ведомственной охраны и органов внутренних дел. Они сводятся к следующему. 1. Взаимодействие в процессе осуществления лицензионных и контрольных функций органами внутренних дел в отношении ведомственной охраны в пределах своей компетенции. 2. Взаимодействие в процессе пресечения административных правонарушений и преступлений на охраняемом объекте. 3. Оказание содействия сотрудниками ведомственной охраны в рамках своей компетенции органам внутренних дел при исполнении ими служебных обязанностей. Именно в этих случаях мы наблюдаем «пересечение» деятельности ведомственной охраны и органов внутренних дел <6>. Все юридические лица с особыми уставными задачами (пусть и в разном объеме) имеют в качестве одной из главных целей своего функционирования предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений на охраняемых объектах. Однако успешная реализация этой функции во многом зависит от того, насколько отлаженным будет механизм их взаимодействия с органами внутренних дел. Применительно к сфере обеспечения авиационной безопасности имеются в виду вопросы совместного перекрытия путей несанкционированного доступа на охраняемые объекты, совместного оперативного реагирования на совершенные противозаконные акты; процедура доставления задержанных лиц в органы внутренних дел и принятия решения о привлечении их к административной либо уголовной ответственности и др. Эти позиции должны быть отражены в нормативных документах. ——————————— <6> При этом следует отметить, что перечисленные формы взаимодействия ОВД касаются всех категорий юридических лиц с особыми уставными задачами, как государственных, так и частных. Так, например, лицензионные и контрольные функции органов внутренних дел проходят сквозной нитью в их совместной работе со всеми охранными структурами: все юридические лица с особыми уставными задачами используют в своей деятельности служебное, а государственные — и боевое оружие, получаемое в органах внутренних дел.

Что касается третьей из выделенных форм взаимодействия, то ее весьма абстрактная юридическая формулировка, с одной стороны, по смыслу может предусматривать любые разновидности совместно реализуемых мероприятий, в том числе и обмен информацией. С другой стороны, эта неопределенность явно играет отрицательную роль: неясно, на какой основе и в каких конкретных формах ведомственная охрана оказывает содействие органам внутренних дел (договорной, возмездной, безвозмездной; принимает ли она участие в мероприятиях по охране общественного порядка на прилежащей к охраняемому объекту территории)? в каких пространственных пределах это взаимодействие осуществляется (только территория охраняемого объекта либо прилежащая к нему территория)? в каких формах должен быть налажен контакт между руководством подразделения ОВД и руководством подразделения вневедомственной охраны (встречи, совещания, их периодичность)? как организуется взаимодействие при возникновении чрезвычайной ситуации (техногенная авария, природная катастрофа, террористическая акция — все эти варианты вполне вероятны в аэропортах); проводятся ли при этом совместные мероприятия по оцеплению и локализации очага чрезвычайной ситуации и обеспечению общественного порядка? задействуется ли ведомственная охрана при проведении на охраняемом объекте контртеррористической операции? Ответов на подобные вопросы действующие нормативные правовые и ведомственные акты во многих случаях не дают. Таким образом, как показывает анализ законодательства и практики, реальное взаимодействие органов внутренних дел и государственной охраны осуществляется чаще всего на «низовом» уровне (то есть на уровне конкретных территориальных подразделений ОВД и ведомственной охраны), и связано оно с охраной определенных объектов. Еще одна специфическая особенность связана с тем, что сфера деятельности государственной охраны ограничена объектами, являющимися государственной собственностью и находящимися в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. В числе этих объектов находятся и аэропорты. Наибольшей спецификой, на наш взгляд, обладает взаимодействие служб авиационной безопасности и органов внутренних дел. Это взаимодействие вытекает из уже упоминавшихся выше норм Воздушного кодекса Российской Федерации, Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам», а также требований Типового положения о службе авиационной безопасности авиапредприятия (эксплуатанта) гражданской авиации (далее — Типовое положение о службе авиационной безопасности) <7>. На обеспечение авиационной безопасности направлены нормы иных нормативных правовых и ведомственных актов. ——————————— <7> Утверждены Приказом ФАС России от 15 июля 1998 г. N 222.

Особенности взаимодействия органов внутренних дел и служб авиационной безопасности обусловлены сложностью самой сферы деятельности, в которой она осуществляется. Кроме того, на взаимодействие также накладывает свой отпечаток особый статус Служб авиационной безопасности. Они создаются в соответствии с положениями (уставами) авиационных предприятий независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. То есть САБы могут учреждаться как частными, так и государственными предприятиями. Кроме того, в соответствии с п. 5 Федеральных авиационных правил «Требования безопасности к аэропортам» САБ аэропорта, САБ эксплуатантов (авиационных предприятий) помимо служебного оружия и специальных средств, автотранспорта, средств связи и других необходимых материальных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации оснащаются техническими средствами досмотра, охраны и контроля доступа. Данные обстоятельства дают полное основание в рамках предложенной нами классификации выделить САБ в особую категорию юридических лиц с особыми уставными задачами. В то же время в отличие от ведомственной охраны сотрудники САБов не могут выполнять каких-либо административно-процессуальных функций (например, составлять протоколы об административных правонарушениях), а также получать и использовать в своей деятельности боевое оружие. С другой стороны, полномочия службы авиационной безопасности представляются более широкими, чем частных охранных предприятий (ЧОП). САБы, как никакая другая категория юридических лиц с особыми уставными задачами, в своей работе связаны с деятельностью ОВД на транспорте. Эта связь представляет собой своеобразный симбиоз, и в нормативных актах линия на взаимодействие прослеживается довольно четко. Так, п. 1.6 Типового положения о службе авиационной безопасности определяет, что деятельность САБ авиапредприятия (эксплуатанта) осуществляется во взаимодействии с САБ аэропорта, правоохранительными и другими органами исполнительной власти, а также со структурными подразделениями авиапредприятия (эксплуатанта); отмечается, что основными задачами службы авиационной безопасности авиапредприятия (эксплуатанта) являются предотвращение совместно с САБ аэропорта, правоохранительными органами и другими федеральными органами исполнительной власти актов незаконного вмешательства в деятельность авиапредприятия (эксплуатанта) (п. 2.1.1), организация взаимодействия с САБ аэропорта, других авиапредприятий (эксплуатантов), правоохранительными и другими федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в интересах обеспечения авиационной безопасности авиапредприятия (эксплуатанта) (2.1.3). Специфика деятельности САБов заключается в большом объеме проводимых ими досмотровых мероприятий совместно с ОВД, и именно эта деятельность рассматривается как уникальная форма взаимодействия, не прослеживающаяся в структуре функций иных категорий юридических лиц с особыми уставными задачами. В соответствии с совместным распоряжением Министра внутренних дел и Министра транспорта Российской Федерации от 27 августа 2004 г. N ИЛ-32-Р/1/5584 сотрудники органов внутренних дел на транспорте были введены в состав досмотровых групп для производства предполетного и послеполетного досмотра авиапассажиров, их ручной клади и багажа в аэропортах гражданской авиации. Для этих сотрудников были переработаны должностные инструкции, обеспечено их взаимодействие с сотрудниками служб авиационной безопасности. Внесены коррективы в технологию досмотра авиапассажиров и багажа. В настоящее время участие сотрудников в досмотре закреплено ВК РФ. Тем не менее в этой сфере САБы выступают в роли лидеров, поскольку органы внутренних дел в настоящее время не располагают собственной учебной базой по подготовке специалистов по досмотру <8>. ДОПТ МВД России совместно с Правовым департаментом МВД России разработаны Методические рекомендации «Типовое положение об отделе (отделении, группе) органов внутренних дел на воздушном транспорте по досмотру», которые направлены в УВДТ для использования в практической работе. ——————————— <8> В целях повышения уровня профессиональной подготовки персонала служб авиационной безопасности и сотрудников органов внутренних дел, занятых на досмотре авиапассажиров и багажа, МВД России совместно с Минтрансом России и Минздравсоцразвития России был решен вопрос финансирования и порядок их обучения. По данным ДОПТ МВД России, в 2004 г. на базе 15 образовательных учреждений дополнительного профессионального образования гражданской авиации по специально разработанным программам было обучено 800 сотрудников органов внутренних дел на транспорте за счет дополнительных средств, выделенных из резерва госзаказа. Курс обучения составляет 80 часов из расчета 55,6 рубля в час. Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. N 261 «О государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на 2005 год» была проведена работа по заключению государственных контрактов с образовательными учреждениями на подготовку сотрудников, занятых в досмотре. Было обучено 2570 сотрудников транспортной милиции. В соответствии с государственным заказом в 2006 г. предусмотрено обучение еще 500 сотрудников транспортной милиции по заявке Минздравсоцразвития России.

Приказом МВД России от 29 декабря 2005 г. N 1069 утверждена форма статистической отчетности «Досмотр» о результатах оперативно-служебной деятельности специализированных подразделений по досмотру <9>. ——————————— <9> См.: решение Коллегии МВД России от 30 мая 2006 г. N 3км/2 (Приказ МВД России от 10 июля 2006 г. N 538).

Однако досмотром сфера взаимодействия САБ и ОВДТ не ограничивается. Налажено сотрудничество в использовании служебных собак в процессе обеспечения авиационной безопасности. Это определено совместным Приказом МВД России и Минтранса России от 27 октября 2004 г. N 726/29 «О развитии кинологической службы в органах внутренних дел на транспорте и создании кинологических подразделений в аэропортах и авиационных предприятиях», которым утвержден план организационных мероприятий. Большой объем совместной работы проводится в сфере обеспечения внутриобъектового режима на территории аэровокзальных комплексов, а также по охране периметра. Кандидаты, принимаемые на должности в структуре САБ, связанные с применением оружия и спецсредств, проходят проверку (освидетельствование) в органах внутренних дел на получение соответствующей лицензии <10>. ——————————— <10> Впрочем, эта форма взаимодействия САБ и ОВД свойственна и для других категорий юридических лиц с особыми уставными задачами.

Таким образом, как показывает анализ нормативных правовых актов и практики, между САБ и ОВД сложилась наиболее тесная и многоплановая система взаимодействия в сравнении с иными субъектами правоохранительной деятельности. Этот опыт мог бы быть использован в деятельности иных, не связанных со сферой авиационной безопасности, категорий юридических лиц с особыми уставными задачами. Вместе с тем имеется точка соприкосновения между САБ и органами внутренних дел, которая носит дискуссионный характер. Речь идет о возможности и целесообразности сопровождения пассажирских воздушных судов в полете вооруженными сотрудниками правоохранительных органов либо служб безопасности. Эта практика существовала в нашей стране в 70-х гг. прошлого века. В указанный период сопровождение осуществлялось сотрудниками милиции. В настоящее время принципиально вопрос об организации сопровождения не решен. В случае же введения этого института данная функция, с нашей точки зрения, должна быть закреплена исключительно за сотрудниками милиции, поскольку данную правоохранительную задачу должны решать представители правоохранительного органа <11>. Этот сугубо правовой аргумент в пользу данной позиции представляется не единственным, об этом свидетельствует и зарубежный опыт вооруженного сопровождения воздушных судов. ——————————— <11> Отметим, что ни САБы, ни ведомственная охрана, ни тем более ЧОПы юридически правоохранительными органами не являются.

Что касается собственно роли органов внутренних дел на транспорте в обеспечении авиационной безопасности, то в связи с изменением законодательства в последнее время она существенно повысилась. Так, в связи с принятием Федерального закона от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер авиационной безопасности на воздушном транспорте» в значительной мере решен вопрос, бывший на протяжении последних почти десяти лет камнем преткновения ОВДТ и САБ. Предполетный досмотр с этого момента осуществляется с реальным участием сотрудников милиции. В связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации N 711 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587» в Перечень объектов, подлежащих государственной охране, включены международные аэропорты, охрана которых должна обеспечиваться подразделениями ОВД. (При этом предполагается, что охрану аэропортов иных категорий будет осуществлять ведомственная охрана Минтранса России.) Особая роль органов внутренних дел в обеспечении авиационной безопасности заключается в том, что в отношении ведомственной охраны и САБов они выступают как лицензирующий и контрольный орган. Кроме того, среди субъектов рассматриваемой деятельности только ОВД обладают максимально широким «набором» административно-процессуальных и уголовно-процессуальных мер. Тем самым ОВД предстают связующим звеном между участниками процесса обеспечения авиационной безопасности. И это их качество, на наш взгляд, необходимо закрепить в Воздушном кодексе Российской Федерации. Главным аргументом в пользу этой позиции выступает следующее. В последнее время в связи с внесением изменений в федеральное законодательство и ведомственные акты взаимоотношения между субъектами обеспечения авиационной безопасности напоминают зыбкое поле, на котором полномочия одних переходят к другим, и наоборот, имеет место конкуренция и борьба за «сферу влияния». В этих условиях следовало бы юридически определить один ключевой орган, ответственный за координацию деятельности всех субъектов обеспечения авиационной безопасности.

——————————————————————