(Ухов В. Ю.) («Российский следователь», 2007, N 3)
ИНСТИТУТ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ В РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ
В. Ю. УХОВ
Ухов В. Ю., соискатель ВНИИ МВД России.
Институт чрезвычайного положения имеет свою историю. Изначально он проявил себя как форма борьбы с политической оппозицией, использовался для подавления политической активности народа. Режим чрезвычайного положения — мера исключительная, крайняя и временная. Исключительность режима заключается в том, что вводится он только при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации. Крайность режима чрезвычайного положения проявляется в невозможности предотвратить такую угрозу без применения чрезвычайных мер. Временность режима заключается в том, что он вводится только на строго определенное время. В бывшем Советском Союзе, в современной России под воздействием общественно политического мнения, социально-политических конфликтов отношение к институту чрезвычайного положения менялось. Практика его применения всегда оставалась противоречивой. Так, в августе 1991 г. чрезвычайное положение, введенное в Москве и «отдельных местностях» СССР, привело к взрывоопасной ситуации в стране и было расценено Верховным Советом РСФСР как «антиконституционный заговор» и «государственный переворот». В свою очередь, Указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике» <1>, объявлявший в ноябре 1991 г. чрезвычайное положение на территории республики, парламент Чеченской Республики квалифицировал как незаконный и не имеющий юридической силы, а в качестве контрмеры в целях «защиты суверенитета, свободы и достоинства граждан Чеченской Республики» на территории республики было введено военное положение. ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1546.
Неоднозначны оценки Указа Президента России от 4 октября 1993 г. «О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в Москве», особенно в отношении средств его реализации. В Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. институт чрезвычайного положения не нашел своего законодательного закрепления. Однако в это время в стране возникали ситуации, требовавшие особых, чрезвычайных способов восстановления правопорядка и обеспечения безопасности, например, события в Новочеркасске (1962 г.), Грозном (1966 г.), Орджоникидзе (1981 г.), Алма-Ате (1986 г.), Сумгаите (1988 г.). По сути, данный правовой режим вводился в указанных местностях, но ввиду отсутствия правового регулирования данного вопроса меры носили половинчатый характер, во многом противоречили положениям Конституции СССР. Первым, наиболее важным шагом на пути создания правовой базы института чрезвычайного положения явилось принятие 3 апреля 1990 г. Закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» <2>. ——————————— <2> См.: Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и ВС СССР. 1990. N 15. Ст. 250.
Закон стал, несомненно, прогрессивным шагом на пути построения правового государства, но он имел и значительное число принципиальных недостатков. Так, ст. 1, в которой говорилось об обстоятельствах введения чрезвычайного положения, значительно сужала основания его введения: указывались лишь чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, а из ситуаций криминального характера выделены были только массовые беспорядки. Закон предоставлял право введения чрезвычайного положения Верховному Совету союзной или автономной республики с уведомлением Президента СССР. Режим мог ввести и Президент СССР с незамедлительным внесением принятого решения на рассмотрение Верховным Советом СССР. Закон, говоря о том, что чрезвычайное положение является временной мерой, срок его действия не устанавливал. Не были определены и силы, обеспечивающие соблюдение режима чрезвычайного положения, не оговорен правовой статус органов внутренних дел. В ст. 11 Закона говорилось, что в исключительных случаях для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан возможно привлечение внутренних войск, воинских частей Вооруженных Сил СССР и Комитета государственной безопасности. Для координации действий ОВД и воинскими частями по поручению Верховного Совета СССР или Президента СССР мог создаваться совместный оперативный штаб и назначаться комендант соответствующей местности (ст. 12 Закона). Последующий богатый практический опыт (далеко не всегда положительный) выявил и другие недостатки данного союзного Закона. К этому же времени появились некоторые научные исследования, стал доступнее зарубежный опыт. Все это в конечном итоге стимулировало принятие нового, более совершенного российского Закона «О чрезвычайном положении» <3>. ——————————— <3> См.: Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773.
Новый Закон в определенной мере учел и устранил недостатки предыдущего. Однако в связи с интенсивным развитием общества, принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации, большого количества законов, так или иначе касающихся исследуемой проблемы, вновь возникли многочисленные правовые противоречия, обнажились существенные недостатки. В соответствии со ст. 56 Конституции РФ требовалось принятие нового федерального конституционного закона об условиях, основаниях и порядке введения чрезвычайного положения. Указание Конституции на необходимость принятия именно федерального конституционного закона подчеркивало его особую значимость. Такой Закон и был принят в 2001 г. <4>. Можно утверждать, что он в значительной степени учел недостатки предыдущего Закона и современные российские реалии. На наиболее важных особенностях нового Закона остановимся более подробно. ——————————— <4> См.: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (ред. от 07.03.2005) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
Если говорить об определении чрезвычайного положения, то оно практически осталось в прежнем виде. Но совершенно иначе сформулированы цели введения чрезвычайного положения. Если ранее называлась только лишь одна цель, а именно скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи, цели введения чрезвычайного положения в новом Законе сформулированы в более обобщенном виде: устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Иначе сформулированы обстоятельства введения чрезвычайного положения. Структура статьи осталась прежней: первая ее часть перечисляет обстоятельства криминального характера, вторая — природного и техногенного. Однако в Законе 2001 г. они принципиально отличаются. Так, к попыткам насильственного изменения конституционного строя, массовым беспорядкам, межнациональным конфликтам, блокаде отдельных местностей, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, в новом Законе добавлены захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Более точно и корректно сформулирована ч. «б» ст. 3 нового Закона. К обстоятельствам введения чрезвычайного положения природного и техногенного характера отнесены чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Если критично отнестись к содержанию данной статьи, то следует заметить, что она не лишена недостатков. В первой части статьи законодатель перечислил некоторые составы преступления (причем не всегда полно и точно). Так, в полном объеме из УК РФ взяты ст. 205 «Террористический акт», ст. 208 «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем», ст. 212 «Массовые беспорядки», ст. 279 «Вооруженный мятеж». Из диспозиции ст. 278 (насильственный захват власти или насильственное удержание власти) выбраны только действия, которые направлены на насильственный захват власти, а также попытки, направленные на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации. Достаточно сложно связать с нормами УК РФ межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями; блокаду отдельных местностей и т. д. Возникает вопрос: на основании какого критерия законодатель конструировал эту часть статьи Закона? Если на основании наиболее общественно опасных деяний, то почему тогда он не включил в ее состав ст. 209 «Бандитизм», ст. 357 «Геноцид» и др. На наш взгляд, ущербность данной части статьи в том, что такого критерия у законодателя не было. Говоря о второй части ст. 3 Закона, следует заметить, что она сформулирована почти безукоризненно. Единственно, о чем можно негативно сказать, так это только о том, что в нее включены как обстоятельства, при которых вводится чрезвычайное положение, так и последствия их наступления. На наш взгляд, этого делать не стоило. Мы предлагаем достаточно логичный выход из сложившегося положения. Достаточно обратиться к классификации чрезвычайных ситуаций, данных некоторыми учеными (Н. И. Архипова, В. В. Кульба, Б. Н Порфирьев, С. А. Старостин и др.), для того чтобы обобщить их, выделив при этом некие критерии «чрезвычайности» событий. Это могли бы быть общественно опасные последствия и способы их устранения (многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью; ущерб (угроза) окружающей природной среде; значительные материальные потери; нарушение условий жизнедеятельности людей <5>). ——————————— <5> См.: Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты). Дис. … докт. юрид. наук. С. 34 — 37.
В таком случае достаточно легко сформулировать ст. 3 Закона. «Статья 3. Обстоятельства введения чрезвычайного положения Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: а) чрезвычайные ситуации социального характера, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ». Что касается процедуры введения чрезвычайного положения, то, на наш взгляд, в новый Закон не было включено прогрессивное положение, которое позволяло вводить чрезвычайное положение на своей территории органами власти субъекта России. По действующему Закону право вводить чрезвычайное положение на всей территории России и на ее части имеет исключительно Президент России. Нам представляется, что следовало бы предоставить такое право по обстоятельствам природного и техногенного характера на территории субъекта России органам власти этого субъекта.
