Правовой мониторинг угроз национальным интересам

(Ашурбеков Т.) («Законность», 2007, N 5)

ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ УГРОЗ НАЦИОНАЛЬНЫМ ИНТЕРЕСАМ

Т. АШУРБЕКОВ

Ашурбеков Т., докторант МГЮА, член Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ.

С учетом общих тенденций и закономерности развития общества в последние годы в органах прокуратуры идет активный процесс по разработке и внедрению современных информационно-аналитических систем и технологий. Особое значение информационно-аналитической работы в органах прокуратуры обусловлено тем, что она непосредственно связана с надзорными и иными видами деятельности прокуратуры. Прежде всего информационно-аналитическая работа связана с определением состояния законности и правопорядка, дает знание реальной обстановки в этих сферах. На ее основе определяются приоритетные направления надзорных и координационных усилий, объекты надзора, прогнозируются неблагоприятные тенденции и процессы, вырабатываются предупредительные меры. Информационно-аналитическая деятельность лежит в основе внутриорганизационных мероприятий, направленных на совершенствование системы управления в органах прокуратуры, достижение эффективности их организации и деятельности. Свидетельство значимости этого направления — недавнее решение Генерального прокурора РФ о создании в центральном аппарате прокуратуры в качестве самостоятельного подразделения отдела анализа и прогноза; признано необходимым создание центров анализа и прогноза и в прокуратурах субъектов Федерации. Состояние информационно-аналитической работы в органах прокуратуры на некоторых важных направлениях отстает от уровня и характера задач прокуратуры по защите интересов личности, общества и государства. К числу таких направлений относится информационно-аналитическое обеспечение деятельности органов прокуратуры по правовой защите национальных интересов России, являющейся актуальной задачей государства. Динамизм и неоднозначность развития ситуации в стране требуют от прокуратуры гибкости при сосредоточении надзорных и иных усилий на тех направлениях, которые наиболее тесно связаны с целенаправленным противодействием угрозам национальной безопасности. Существенное основание для внесения корректив в информационно-аналитическую деятельность прокуратуры России — необходимость регулярно вносить систематизированные предложения о противодействии угрозам национальной безопасности в сфере обеспечения законности и правопорядка при представлении ежегодных докладов Генерального прокурора РФ палатам Федерального Собрания и Президенту РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации; Президентской комиссии по противодействию коррупции; Государственной Думе (о соблюдении законности в бюджетной сфере); Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией; Совету при Президенте РФ по приоритетным национальным проектам. Важный шаг в этом направлении — формирование в прокуратуре системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в качестве ее обязательной функции <1>. В связи с этим в составе правового управления Генеральной прокуратуры РФ созданы два отдела — мониторинга законодательства и правоприменительной практики. ——————————— <1> Необходимость придания мониторингу права значения обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции, отмечали многие ученые. См., напр.: Тихомиров Ю. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. N 3. С. 3 — 5.

В процессе анализа состояния законности и правопорядка прокурорам неизбежно приходится изучать, в каких правовых сферах нарушения законов выливаются в реальные угрозы национальным интересам страны, ее социальному и экономическому развитию. В этих условиях, полагаем, важной функцией прокуратуры становится организация правового мониторинга опасностей и угроз национальным интересам России в ключевых сферах. Мониторинг угроз национальным интересам, как представляется, состоит в постоянном наблюдении, анализе и правовой оценке ситуации в стране с позиций национальной безопасности и угроз национальным интересам в соответствии с предметами ведения прокуратуры. Успешность деятельности ее органов на базе мониторинга состояния законности в обеспечении национальной безопасности может быть достигнута, когда не только post factum фиксируются уже проявившиеся, но прогнозируются наиболее вероятные угрозы. Правовой мониторинг угроз национальным интересам, думается, может стать основой всей работы органов прокуратуры по выработке мер для их преодоления. Его нужно сделать постоянной, обязательной и неотъемлемой составной частью информационно-аналитической деятельности, а результаты учитывать при разработке планов, координационных мероприятий. Промежуточные результаты мониторинга можно будет использовать при подготовке аналитических материалов и документов о состоянии законности и правопорядка для решения стратегических и локальных задач. Мониторинг угроз национальным интересам предполагает необходимость иметь четкое представление о задачах и реальных возможностях прокуратуры. Это своевременное выявление нарушений закона, условий и факторов, представляющих угрозу жизненно важным интересам личности, общества, государства, раскрытие их причинных взаимосвязей, принятие мер к их устранению либо нейтрализации. Осуществление правового мониторинга угроз национальным интересам как обязательной функции прокуратуры, разумеется, требует методического и организационного обеспечения, поскольку имеет некоторые особенности по сравнению с методиками, используемыми при обычном анализе состояния законности и правопорядка. Следует отметить, что в правовой науке и практике пока недостаточно разработаны методические рекомендации по использованию при мониторинге угроз национальным интересам данных о состоянии законности и правопорядка. Особое внимание следует уделить мониторингу на стадии реализации права, законов и иных правовых актов. Пока это слабейшее звено всей правовой сферы <2>. ——————————— <2> См.: Тихомиров Ю. Указ. раб. С. 3.

Попытаемся сформулировать основные методические условия правового мониторинга угроз национальным интересам страны. Прежде всего, для целей мониторинга данные о состоянии законности и правопорядка должны быть структурированы в группы по такому критерию, как виды угроз. Сейчас это: угрозы посягательств на конституционный строй; терроризм; коррупция; распространение наркотиков; теневая экономика; организованная преступность; незаконный оборот оружия и взрывчатых веществ; политический, национальный и религиозный экстремизм; угрозы, связанные с издержками социальных процессов, связанные с незаконной миграцией и другими издержками миграционных процессов; угрозы экологического и демографического характера; здоровью населения; продовольственной безопасности; биоресурсам и животному миру; стратегическим объектам особой государственной и хозяйственной важности; угрозы эпидемиологического характера; информационной безопасности и ряд других. Следующее правило мониторинга — необходимость сопоставления данных о состоянии законности и правопорядка в области национальной безопасности путем сравнения их на начало и конец интересующих периодов. При научно обоснованном проведении мониторинга также важно учитывать корреляционные зависимости и взаимообусловленность социальных явлений и их параметров, характеризующих состояние законности в соответствующей сфере правовых отношений. Здесь целесообразно учитывать данные о результатах рассмотрения поступивших в органы прокуратуры обращений граждан, общественных организаций, учреждений. Принципиальное значение при проведении такой работы имеет определение негативных последствий развития угроз национальным интересам. Они могут проявляться в различных формах, иметь количественную или качественную оценку, что весьма важно при выработке и принятии решений о мобилизации сил и средств, а также для принятия мер организационного, нормативного и иного характера. Негативные последствия осуществления ряда угроз национальным интересам в экономической сфере можно оценить в денежном выражении (во внешнеэкономической деятельности, в бюджетной, налоговой, банковской сферах и др.). Угрозы национальным интересам во внутриполитической, социальной сферах имеют преимущественно иной характер негативных последствий — рост сепаратистских тенденций в субъектах Федерации, ведущих к распаду государства, безработица, бедность, социальные конфликты, криминализация общества, наркомания, детская беспризорность, депопуляция населения и др. Требования полноты информационного обеспечения правового мониторинга угроз национальным интересам, на наш взгляд, потребуют использования прокуратурой информационных ресурсов многих органов — Совета Безопасности, МВД, ФСБ, Счетной палаты РФ, Центробанка, Министерства экономического развития и торговли, Министерства здравоохранения и социального развития, Минприроды, Росфиннадзора, Федеральной налоговой службы и т. д. Правовое обеспечение национальных интересов как многоаспектная проблема имеет множество показателей, характеризующих состояние их защищенности. Однако универсальным показателем благополучия в любой жизненно важной сфере является уровень исполнения законов. Какие же нарушения законов можно назвать индикаторами, по которым прокуратуре следует проводить мониторинг? Мониторинг предполагает, что нарушения законов должны быть структурированы в подгруппы (система индикаторов), отражающие состояние законности в отдельных отраслях права, а затем, используя традиционные аналитические схемы, следует группировать их по сферам жизнедеятельности — внутриполитическая, социальная, экономическая, экологическая, оборонная и др., выстроить их по степени опасности национальным интересам, показать прямые и опосредованные их взаимосвязи, определить «критические массы» таких показателей. В качестве системы индикаторов для мониторинга угроз национальным государственным интересам во внутриполитической сфере можно определить нарушения Конституции РФ, федеральных законов, представляющие угрозы основам конституционного строя; политический, национальный, социальный и религиозный экстремизм, международный и региональный терроризм, угрозы жизненно важным правам и свободам человека и гражданина; интересам общества и государства; целостности и неприкосновенности территории РФ; единству экономического пространства и т. д. Для правового мониторинга угроз национальным государственным интересам в социальной сфере в качестве системы индикаторов можно назвать нарушения законов, вызванные разрушением традиционной системы социальной защиты населения, рост преступности и иные посягательства на конституционные права и свободы граждан, низкий уровень доходов населения, негативные процессы, происходящие в сфере ЖКХ, здравоохранения, образования. Состояние защищенности национальных интересов в экономической сфере можно оценивать на базе анализа данных о нарушениях законов в кредитно-банковской, внешнеэкономической, топливно-энергетической, агропромышленной, транспортной, предпринимательской, научно-технической сферах; в сфере защиты государственной собственности, учитывая высокий уровень латентности совершаемых преступлений и иных правонарушений. При мониторинге угроз в экологической сфере в качестве системы индикаторов целесообразно применять данные о нарушениях законов, связанных с добычей и использованием природных ресурсов, захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов, ввозом в Россию для захоронения радиоактивных отходов, хранением и утилизацией выведенного из боевого состава вооружения, нарушениями правил лесопользования, загрязнением водных объектов и питьевой воды, обращением с медицинскими отходами, использованием ядохимикатов, сокращением и истреблением животного мира и биоресурсов. Названная система индикаторов для мониторинга угроз национальным интересам представлена в самом общем виде, нуждается в детализации для использования в работе в различных правовых сферах. Очевидно, с изменением социально-экономической ситуации в стране меняются состав, локализация и уровень опасностей и угроз. Соответственно, необходимо периодически вносить коррективы, чтобы определить, какие нарушения законов, признанные в качестве индикаторов, утратили свое значение для целей мониторинга, а какие следует добавить. Основные угрозы национальной безопасности распространены без исключения по всей стране, но степень их интенсивности в разных регионах разная. Мониторинг позволит определить и территориальную локализацию, и характер угроз. На основе данных о локализации угроз национальным интересам, выявленных тенденций в состоянии законности и правопорядка прокуратура надзорные и иные мероприятия может конкретизировать в масштабе всей страны, в федеральных округах, в субъектах Федерации, для конкретной территории. Было бы целесообразно создать в Генеральной прокуратуре РФ высокотехнологичный центр оперативного правового мониторинга с экраном коллективного пользования для отображения различных данных — видеоизображений, графиков и диаграмм, текстовой документации в электронном виде и т. д. Опыт работы подобных центров, а также анализ зарубежных и отечественных достижений в этой сфере свидетельствуют, что их создание существенно повышает качество и оперативность обработки правовой информации, облегчает принятие организационно-управленческих решений, доведение их до исполнителей и контроль. Современные информационные технологии позволяют подключить к этой системе информационные центры подразделений Генеральной прокуратуры в федеральных округах, прокуратур субъектов РФ, а в перспективе все прокуратуры на территории страны. Важны своевременность и, главное, адресность доведения результатов мониторинга. Его результаты с позиции обеспечения национальной безопасности необходимо использовать также для информирования различных региональных и федеральных структур о состоянии угроз и степени защищенности национальных интересов, возможном обострении и появлении новых угроз национальным интересам России, подготовки предложений по совершенствованию системы мер обеспечения национальной безопасности.

——————————————————————

Вопрос: Необходимо ли организации, имеющей лицензию на эксплуатацию взрывоопасного производственного объекта, одновременно получать лицензию на эксплуатацию пожароопасного производственного объекта? («Адвокат», 2007, N 4)

Вопрос: Необходимо ли организации, имеющей лицензию на эксплуатацию взрывоопасного производственного объекта, одновременно получать лицензию на эксплуатацию пожароопасного производственного объекта?

Ответ: В силу норм Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в действующей редакции) деятельность, связанная с эксплуатацией взрывоопасных производственных объектов и деятельность, связанная с эксплуатацией пожароопасных производственных объектов, являются лицензируемыми видами деятельности (п. п. 28, 29 ст. 17). Со дня вступления в силу технических регламентов лицензирование указанных видов деятельности прекращается (ч. 7 ст. 18). Анализ действующего законодательства в области эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов показал, что он не содержит четкого нормативного разграничения понятий «взрывоопасный» и «пожароопасный» объект, равно как и четких критериев однозначного их отнесения к тому или иному объекту, что способствует развитию свободы усмотрения правоприменительных органов и вынуждает предпринимателей получать одновременно две лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасного производственного объекта. Устойчиво сформировавшаяся судебная практика по аналогичным делам подтверждает подобную позицию и исходит из того, что при эксплуатации производственных объектов, одновременно являющихся как пожароопасными, так и взрывоопасными, необходимо получение отдельной лицензии на каждый из видов такой деятельности. Представляется, что указанная позиция неоднозначна и согласиться с ней невозможно хотя бы из-за того, что проблема одновременного двойного лицензирования одного вида деятельности, являющейся одной из наиболее актуальных, противоречит проводимой в стране административной реформе, одно из направлений которой сосредоточено на сокращении избыточного административного регулирования. Согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности» (в действующей редакции) промышленная безопасность опасных производственных объектов представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Опасными производственными объектами являются предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты (ст. 2 названного Закона). К категории опасных производственных объектов относятся в том числе объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества. К последним относятся горючие жидкости, находящиеся на товарно-сырьевых складах и базах (см. приложения N 1, 2 к Закону N 116-ФЗ). Иными словами, взрывоопасными объектами являются такие объекты, в которых по условиям технологического процесса могут быть использованы или образованы смеси легковоспламеняющихся горючих веществ, паров с воздухом (спирт, спиртосодержащие вещества, бензин и т. п.), способные вызвать взрыв. Так, организация, осуществляющая деятельность по производству, хранению и поставке парфюмерно-косметической продукции, являясь опасным производственным объектом, осуществляет деятельность по эксплуатации взрывоопасного производственного объекта, на котором хранятся и производятся спирт и спиртосодержащие жидкости, что подтверждается наличием лицензии на осуществление данного вида деятельности, выданной согласно нормативно установленным требованиям Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в силу нормативных положений Постановления Правительства РФ от 4 июня 2002 г. N 382 «О лицензировании деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и производства маркшейдерских работ» <1> и соответствующей ныне нормам Постановления Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 18 «О лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов». ——————————— <1> Постановление утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 17 января 2007 г. «О лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов».

Положением о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 18, предусматривается детально регламентированный, исчерпывающий перечень лицензионных требований и условий при эксплуатации взрывоопасных объектов. Деятельность по промышленному производству, хранению и поставке спиртосодержащей непищевой продукции, а также иные виды производственной деятельности, при осуществлении которых используется этиловый спирт, подлежат лицензированию в силу норм Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Действие указанного Закона распространяется в том числе на производство, хранение и поставки парфюмерно-косметической продукции. Проведенный правовой анализ действующего законодательства в сфере лицензирования эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных объектов позволяет прийти к следующим выводам. Подпункт «а» п. 3 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 18, нормативно раскрывает понятие «взрывоопасный производственный объект», включая в него опасные производственные объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, способные образовывать взрывоопасные смеси с кислородом воздуха или друг с другом (горючие газы, легковоспламеняющиеся и горючие жидкости, пылеобразующие вещества), а также способные к самопроизвольному разложению со взрывом. Нормативное определение понятия «пожароопасный объект» раскрыто в подп. «а» п. 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595 (в действующей редакции), как объект, на котором используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздухом и друг с другом. На основании буквального, телеологического и систематического анализа формулировок обоих Положений представляется возможным заключить, что, несмотря на их незначительное отличие друг от друга, вытекающие из их содержания правовые положения показывают, что они идентичны, т. е. по смысловой и целевой нагрузке совпадают, за исключением того, что Положение о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов в понятийном аппарате «взрывоопасный объект» предусматривает наличие более широкого перечня стадий жизненного цикла взрывоопасных соответствующих веществ и жидкостей — образование, транспортирование и уничтожение. Касательно оперирования законодателем в Положении о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов термином «получаются», а в Положении о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов — термином «производятся» следует отметить, что они равнозначны, синонимичны и обозначают собой одну и ту же стадию жизненного цикла вещества или жидкости. Этиловый спирт (этанол — C2H5OH) представляет собой бесцветную горючую жидкость с характерным запахом, чьи пары образуют огнеопасные и взрывчатые смеси с воздухом при комнатной температуре. Причиной образования огнеопасной смеси паров спирта и воздуха при 29 град. C может быть также водная смесь, содержащая 30% этилового спирта. Тот же раствор, содержащий всего 5% спирта, также может образовать огнеопасную смесь при температуре 62 град. C. Вышеизложенное позволяет отнести этиловый спирт к легковоспламеняющейся жидкости <2>, способной образовывать взрывоопасные смеси с кислородом воздуха. Предельное количество легковоспламеняющихся горючих жидкостей, находящихся на товарно-сырьевых складах и базах, является основанием для обязательной разработки декларации промышленной безопасности (приложения N 1, 2 к Закону N 116-ФЗ). Указанное подтверждает, что этиловый спирт и спиртосодержащие жидкости являются взрывоопасными. ——————————— <2> По температуре вспышки жидкости делятся на легковоспламеняющиеся — при температуре менее 61 град. C (спирт, ацетон, бензин и т. п.) и горючие — при температуре более 61 град. C (масла, мазуты, глицерин, формалин).

Соответственно, хранение горючих жидкостей по смыслу подп. «в» п. 1 приложения N 1 к Закону N 116-ФЗ является квалифицирующим для признания организации, осуществляющей деятельность по производству, хранению и поставке парфюмерно-косметической продукции опасным производственным объектом. Анализ подп. «а» п. 3 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных объектов и подп. «а» п. 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов позволяет заключить, что отсутствие внятного нормативного разграничения понятий взрывоопасного и пожароопасного объекта, равно как и определенных критериев однозначного их отнесения к тому или иному объекту, вынуждает предпринимателей получать одновременно две лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасного объекта. На ведомственном уровне, например в «Определении категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности. НПБ 105-03», утвержденном Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 314, также отсутствует терминологическая чистота понятий «взрывоопасность» и «пожароопасность». Целесообразно нормативно отграничить взрывоопасные объекты, использующие в своей деятельности легковоспламеняющиеся вещества и жидкости, от пожароопасных объектов, использующих аналогичные вещества и жидкости. Положением о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов предусмотрен перечень лицензионных требований и условий при эксплуатации взрывоопасных объектов, основанный на нормативных положениях Федерального закона N 116-ФЗ (ст. ст. 7 — 12, 15). Кроме того, согласно п. 2 ст. 3 Закона N 116-ФЗ все требования промышленной безопасности должны соответствовать в том числе нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экологической безопасности, пожарной безопасности, строительства, требованиям государственных стандартов и т. п. В области пожарной безопасности к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Правила пожарной безопасности обязательны для применения и исполнения всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (п. 1 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03, утвержденные Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 313). Согласно п. 16 Правил в зданиях и сооружениях (кроме жилых домов) при единовременном нахождении на этаже более 10 человек должны быть разработаны и на видных местах вывешены планы (схемы) эвакуации людей в случае пожара, а также предусмотрена система (установка) оповещения людей о пожаре. На объектах с массовым пребыванием людей (50 и более человек) в дополнение к схематическому плану эвакуации людей при пожаре должна быть разработана инструкция, определяющая действия персонала по обеспечению безопасной и быстрой эвакуации людей, по которой не реже одного раза в полугодие должны проводиться практические тренировки всех задействованных для эвакуации работников. Руководители организаций, на территории которых применяются, перерабатываются и хранятся опасные (взрывоопасные) сильнодействующие ядовитые вещества, должны сообщать подразделениям пожарной охраны данные о них, необходимые для обеспечения безопасности личного состава, привлекаемого для тушения пожара и проведения первоочередных аварийно-спасательных работ на этих предприятиях (п. 20). Противопожарные системы и установки (противодымная защита, средства пожарной автоматики, системы противопожарного водоснабжения, противопожарные двери, клапаны, другие защитные устройства в противопожарных стенах и перекрытиях и т. п.) помещений, зданий и сооружений должны постоянно содержаться в исправном рабочем состоянии (п. 34). Территории организаций в пределах противопожарных расстояний между зданиями, сооружениями и открытыми складами, а также участки, прилегающие к жилым домам, дачным и иным постройкам, должны своевременно очищаться от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев, сухой травы и т. п. (п. 21). При эксплуатации эвакуационных путей и выходов должно быть обеспечено соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности (в том числе по освещенности, количеству, размерам и объемно-планировочным решениям эвакуационных путей и выходов, а также по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности (п. 51). Помещения, здания и сооружения необходимо обеспечивать первичными средствами пожаротушения в соответствии с приложением N 3 к Правилам (п. 108). Непосредственно требования, предъявляемые к промышленным предприятиям установлены в разделе 9 Правил, требования пожарной безопасности по совместному хранению веществ и материалов — в приложении N 2 Правил. Нормами пожарной безопасности (НПБ) 104-03 «Об утверждении норм пожарной безопасности «Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях», утвержденными Приказом МЧС России от 20 июня 2003 г. N 323, установлены требования пожарной безопасности к системам оповещения и управления эвакуацией (СОУЭ) людей при пожарах в зданиях и сооружениях <3>. ——————————— <3> См. также разъяснение по вопросам применения требований норм пожарной безопасности НПБ 104-03 «Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях», утвержденных ГУГПС МЧС России.

В силу НПБ 105-03 «Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной безопасности», утвержденных Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 314, категории помещений и зданий предприятий и учреждений должны определяться на стадии проектирования зданий и сооружений в соответствии с данными НПБ и ведомственными нормами технологического проектирования, утвержденными в установленном порядке. Определение пожароопасных свойств веществ и материалов производится на основании результатов испытаний или расчетов по стандартным методикам с учетом параметров состояния (давления, температуры и т. д. (п. 3)). По взрывопожарной и пожарной опасности помещения подразделяются на категории А, Б, В1 — В4, Г и Д, а здания — на категории А, Б, В, Г и Д (п. 1). Нормами пожарной безопасности 110-03 «Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией», утвержденными Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 315, установлены основные требования пожарной безопасности, регламентирующие защиту зданий, сооружений, помещений и оборудования на всех этапах их создания и эксплуатации автоматическими установками пожаротушения (АУПТ) и автоматическими установками пожарной сигнализации (АУПС). Для всех производственных и складских помещений должна быть определена категория взрывопожарной и пожарной опасности, а также класс зоны по правилам устройства электроустановок (ПУЭ), которые надлежит обозначать на дверях помещений (п. 33). Противопожарные системы и установки (противодымная защита, средства пожарной автоматики, системы противопожарного водоснабжения, противопожарные двери, клапаны, другие защитные устройства в противопожарных стенах и перекрытиях и т. п.) помещений, зданий и сооружений должны постоянно содержаться в исправном рабочем состоянии (п. 34). Устройства для самозакрывания дверей должны находиться в исправном состоянии. Не допускается устанавливать какие-либо приспособления, препятствующие нормальному закрыванию противопожарных или противодымных дверей (устройств). Помещения, здания и сооружения необходимо о беспечивать первичными средствами пожаротушения в соответствии с приложением N 3 (п. 108). Первичные средства пожаротушения должны содержаться в соответствии с паспортными данными на них и с учетом положений, изложенных в приложении N 3. Не допускается использование средств пожаротушения, не имеющих соответствующих сертификатов. Вышеуказанные требования пожарной безопасности пересекаются с лицензионными требованиями и условиями, предусмотренными Положением о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595 (подп. «б», «в», «г», «д» п. 3). Лицензионные требования и условия Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, определяемые подп. «б» п. 5 — соблюдение лицензиатом требований промышленной безопасности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте, установленных ст. 10 Закона N 116-ФЗ, идентичны установленным подп. «ж» п. 3 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов. В рассматриваемой части оба нормативных правовых акта (Закон и Положение) указывают на обязательность лицензиатом заключения с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоров на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — создания собственных профессиональных аварийно-спасательных служб или профессиональных аварийно-спасательных формирований, а также нештатных аварийно-спасательных формирований из числа работников. Подпункт «ж» п. 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов также идентичен подп. «к» п. 3 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Вышеизложенное позволяет заключить следующее: — анализ подп. «а» п. 3 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 18, и подп. «а» п. 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595, позволяет заключить, что отсутствует четкое нормативное разграничение понятий взрывоопасного и пожароопасного объекта, ясные критерии однозначного их отнесения к тому или иному объекту; — соблюдение требований пожарной безопасности в рамках осуществления деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов является необходимым законодательным условием осуществления данного лицензируемого вида деятельности (Федеральный закон «О промышленной безопасности»); — если опасный объект одновременно подпадает под критерии, которые позволяют отнести его как к взрывоопасным, так и к пожароопасным производственным объектам, то приоритетом должно пользоваться Положение о лицензировании взрывоопасного производственного объекта, а как пожароопасный производственный объект он лицензироваться не должен; — двойное лицензирование одного и того же вида деятельности противоречит как проводимой в стране административной реформе, одно из направлений которой сосредоточено на сокращении избыточного административного регулирования, так и концепции Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ч. 1 ст. 7); — в целях устранения неоднозначного толкования понятий «взрывоопасный производственный объект» и «пожароопасный производственный объект» следует внести соответствующие нормативные изменения в понятийный аппарат Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Наличие в настоящее время нормативной неопределенности как терминологии, так и юридического содержания рассматриваемых понятий в области эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов способствует некоторой свободе усмотрения правоприменительных органов.

Е. И.Спектор Кандидат юридических наук

——————————————————————