Понятие и проблемы противодействия коррупции

(Хишева Е. Н.)

(«Таможенное дело», 2008, N 1)

ПОНЯТИЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Е. Н. ХИШЕВА

Хишева Е. Н., ассистент кафедры уголовного права Пензенского государственного университета.

Существует узкая трактовка понятия коррупции как социального явления, заключающегося в подкупаемости и продажности государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Другие ученые предпочитают трактовать коррупцию более широко и ее ядром считают должностное злоупотребление. В документах международного права также содержится определение коррупции и расширенный круг субъектов правонарушений, связанных с коррупцией. Например, по определению междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других [1].

До настоящего времени законодательного определения понятия «коррупция» в Российской Федерации не существует в связи с отсутствием Закона «О борьбе с коррупцией».

В проекте Закона дано следующее понятие коррупции: «не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ».

В Уголовном кодексе РФ нет состава преступления, называемого коррупцией. Имеется ряд составов, прежде всего должностных, которые предусматривают ответственность за действия, охватываемые понятием «коррупция». В их числе: получение и дача взятки, злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности.

Не приняты ни закон о коррупции, ни целевая программа борьбы с коррупцией. В этом мы отстаем от своих славянских соседей по бывшему СССР — Украины, Беларуси. Закон «О борьбе с коррупцией» в Государственной Думе РФ находится уже с 1994 года. В 1996 году был принят в первом чтении, в 1997 году — во втором чтении. Закон находился на подписании у Президента РФ, который вернул его на доработку.

Хочу отметить, что коррупция приводит к снижению общественного доверия к действиям и решениям властных структур. В таких условиях уже трудно уповать на силу закона, так как между существующим законодательством и сложившейся реальностью возникает колоссальный разрыв. Такое положение свидетельствует об агрессивном воздействии коррупции [2]. Особенно серьезными являются показатели, характеризующие отношение общества к органам государства в сфере борьбы с преступностью, поскольку посредством формирования общественного сознания можно существенно влиять на криминогенную ситуацию.

Для правильного понимания коррупции имеет значение правильное определение ее субъекта. Известно, что лица, поддерживающие коррупционные связи, имеют по характеру исполняемой работы материально ответственное либо должностное положение. В связи с этим они обладают довольно широкими полномочиями, предоставленными для осуществления своих функций. На взгляд В. С. Комиссарова, субъектами данных преступлений могут быть только лица, наделенные властными полномочиями в сфере государственного управления, не могут быть субъектом должностного преступления управляющие лица негосударственных образований [3].

На мой взгляд, данная точка зрения является спорной, ведь развитие частного предпринимательства, возникновение собственных предприятий, акционерных обществ приводит к тому, что появляются категории лиц, которые не могут считаться работниками аппарата государственного управления, но вполне могут быть подвержены коррупции.

Конечно, большинство коррупционных преступлений совершаются должностными лицами. Развернутое понятие этих субъектов дано в части 1 примечания к статье 285 УК. Должностными признаются лица, которые постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функции представителя власти либо выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в соответствующих государственных и местных органах власти и учреждениях. Исходя из данного определения, должностное лицо должно обладать хотя бы одним из следующих признаков:

1) представитель — то есть лицо, наделенное властными полномочиями, имеющее право в пределах своей компетенции давать обязательные указания и при необходимости применять меры принуждения не только внутри своего ведомства, но и к широкому неопределенному кругу граждан, не подчиненных ему по службе;

2) организационно-распорядительные функции заключаются в руководстве деятельностью учреждений государственных органов и людей, подчиненных по службе;

3) административно-хозяйственные функции сводятся к управлению и распоряжению государственным и муниципальным имуществом.

Один и тот же субъект может иметь как один признак, так и несколько.

Постоянное или временное осуществление должностных функций возможно, если лицо занимает соответствующую должность в государственных или муниципальных органах или учреждениях.

Специальные полномочия — это осуществление разовых либо срочных поручений должностного характера без занятия должности. Основанием для таких полномочий должны быть правовые акты.

Некоторые категории работников (например, педагоги и медицинские работники), не являясь должностными лицами, при осуществлении профессиональных обязанностей (лечении, проведении занятий, приеме зачетов и экзаменов и т. п.) совершают юридически значимые действия, т. е. такие, которые порождают права и обязанности у других лиц (например, выписывают листок временной нетрудоспособности, назначают группу инвалидности, выставляют оценки на вступительных и выпускных экзаменах). В этих случаях они также относятся к категории должностных лиц [4].

Должностные лица являются основными субъектами коррупционных преступлений. Большинство составов преступлений, предусматривающих ответственность за коррупционные преступления, имеют субъектами должностных лиц.

Но не только должностные лица могут являться субъектами коррупционных правонарушений.

Согласно проекту ФЗ «О борьбе с коррупцией» к числу субъектов коррупционных правонарушений относятся физические и юридические лица, противоправно предоставляющие имущественные и неимущественные блага и преимущества лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненным к ним. Ответственность этих субъектов также предусматривается УК РФ — статьей 204 (коммерческий подкуп).

Конечно, чтобы эффективно бороться с коррупцией, необходимо знать, кого привлекать к уголовной ответственности. Круг этих субъектов перечислен в проекте Закона «О борьбе с коррупцией», в нем указаны и государственные служащие категории «А», но, поскольку данный законопроект так и не был принят, приходится считать субъектами коррупционных преступлений лиц, указанных в Уголовном кодексе РФ [5].

Международная организация «Transparency International» 15 ноября 2005 г. опубликовала свое исследование, касающееся, в частности, масштабов коррупции в России (всего исследование проведено для 159 стран). Согласно выводам организации ситуация в нашей стране ухудшилась по сравнению с предыдущим годом: Российская Федерация заняла 126-е место по уровню коррумпированности по сравнению с 90-м местом в 2004 г. Менее коррумпированными по сравнению с Россией признаны, например, Уганда, Буркина-Фасо, Афганистан. Возглавляют рейтинг Исландия, Финляндия и Новая Зеландия с наиболее низким уровнем коррупции. США находятся на 17-м месте. Самыми коррумпированными признаны Бангладеш и Чад (158-е место).

В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть причислена к числу коррумпированных государств. Самыми коррумпированными социальными и государственными системами были названы: образование — 90%, медицина — 90%, правоохранительные органы — 85%, органы государственного управления — 70%, судебные органы — 65%. На вопрос о том, как избавиться от коррупции, 80% ответили, что необходимо повысить уровень культуры всех граждан, 20% — что необходимо повысить зарплату чиновникам, 80% — что необходимо сократить количество чиновников, 100% считают, что необходимо повысить материальный уровень жизни всего общества [6].

Коррупционные преступления характеризуются высоким уровнем латентности. Дело в том, что «сделки», заключаемые с должностным лицом, обоюдовыгодны, свидетелей их совершения, как правило, нет. Как пишет В. В. Лунеев: «Даже вымогательство взятки не всегда бывает обжаловано, поскольку люди в различных странах не питают доверия к процессу борьбы с коррупцией» [7]. Следует отметить и приспособительную характеристику коррупции, которая постоянно «мимикрирует, видоизменяется, совершенствуется» [7].

Каким же образом общество может противостоять росту этого негативного явления — коррупции? Очевидно, что любые шаги по ограничению коррупции не должны носить символический либо фрагментарный характер. На современном этапе в нашей стране происходит сложный процесс формирования законодательства, направленный на предупреждение и пресечение коррупции в государственном аппарате. Особенно ярким примером этого является принятый Указ Президента РФ «О Совете при Президенте РФ по борьбе с коррупцией» от 24.11.2003 [8].

Впервые за многие годы реальный законодательный шаг, направленный на решение коррупционных вопросов. Данный Совет является совещательным органом. При Совете создаются Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов. Также существуют и другие законодательные акты, а также проекты актов, находящиеся на рассмотрении. Однако, проанализировав действующее законодательство РФ и законопроекты, направленные на предупреждение и пресечение коррупции, можно сказать, что действующее законодательство недостаточно эффективно. Поэтому я считаю, что необходимо начинать разрабатывать меры по борьбе с коррупцией.

1. Главным направлением предупреждения коррупции и борьбы с ней является формирование бескомпромиссной политической воли государства в деле практической реализации антикоррупционной программы «Чистые руки».

Многочисленные декларации высших должностных лиц в течение последних лет реформирования общества о необходимости решительной борьбы с коррупцией во всех ветвях и эшелонах власти не находят адекватного практического воплощения и используются главным образом для межгрупповой и межпартийной борьбы [9].

Формирование бескомпромиссной политической воли для борьбы с коррупцией требует от правящей политической и экономической элиты начать решительную борьбу с ней прежде всего с самих себя. Только такой подход может вернуть власти доверие народа, его веру в возможность построения правового демократического государства и сотрудничества с ней.

2. Рост коррупции в России обусловлен многими причинами, одной из них является разрушение прежнего социально-правового контроля за деятельностью государственных служащих и принимаемыми ими решениями без создания его новых демократических форм. Надежда на всеобщую саморегуляцию рыночных механизмов не оправдалась. Рыночная экономика не предполагает разрушение социально-правового контроля, наоборот, она развивается в условиях четких правовых установок.

Социально-правовой контроль нельзя рассматривать как репрессивную меру. Это контроль криминологический, предупредительный, хотя в него входит уголовно-правовая составляющая, когда предупреждение не сработало, он предполагает организацию жизни и деятельности на основе четко разработанных законов, принятых демократическим путем. Интенсификация деятельности по установлению жесткого социально-правового контроля за принятием решений государственными служащими является важным направлением предупреждения коррупционной деятельности.

3. Теневая экономика, экономическая и коррупционная преступность, будучи тесно связанными, могут быть относительно легализированы путем углубления различных форм гражданско-правового контроля за социально-экономическими процессами, за финансовыми и товарными потоками [10].

4. Следует воздействовать на экономико-коррупционную преступность путем местного внедрения открытости принятия экономически значимых решений (о приватизации, аннулировании) государственными должностными лицами. Нарушение порядка открытости должно рассматриваться в качестве коррупционного деяния, причем санкции за это могут быть предложены не меньше, чем за другие виды коррупции, чтобы нарушение было невыгодным.

5. Необходимо пересмотреть вопрос о представительстве государственных служащих в акционерных обществах с долей государственного капитала. По действующему законодательству государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, в некоторых странах, например в США, запрещена или ограничена даже научная и преподавательская оплачиваемая деятельность государственных служащих.

6. Необходимо поставить под контроль переход государственных служащих на должность руководителей коммерческих предприятий после их увольнения со службы. Во многих странах общепризнано, что государственное должностное лицо после увольнения в течение установленного периода должно получить разрешение правительства, прежде чем принять приглашение на работу в частном секторе или начать заниматься коммерческой деятельностью, имеющей отношение к его прежней должности.

7. Необходимо закрепить реально действующие формы коррупции в уголовном законодательстве. Коррупционный лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, проведение выборов, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета и другие изощренные коррупционные технологии представляют собой опасные и завуалированные формы коррупции, которые имеют широкое распространение в нашей стране, но не находят соответствующего отражения в действующем законодательстве.

8. Следует добиться законодательного решения вопроса о предоставлении государственными должностными лицами всех ветвей власти сведений об имущественном положении членов семей.

9. В сложившейся ситуации в России для бескомпромиссной борьбы с коррупцией государственных должностных лиц категории «А» необходимо создать специальные учреждения с особой процедурой назначения и снятия их руководителей. Руководство независимой структуры должно быть надежно защищено в течение всего срока пребывания в должности. Увольнение его должно происходить не по решению органов власти, а в соответствии с установленной законом процедурой (в 1999 году в России была создана организация — Национальный антикоррупционный комитет, который возглавил Сергей Степашин. Жаль, что это учреждение было создано как общественная организация, а не как государственное силовое ведомство).

10. Необходимо ускорить принятие проектов комплексных Законов прямого действия «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с организованной преступностью».

11. Необходимо предусмотреть разработку Федерального кодекса поведения и этических правил государственных служащих, их прав и обязанностей, распространяющегося на все категории государственных должностных лиц и государственных служащих.

12. Необходимо более четко отрегулировать и ужесточить контроль взносов на выборы и другие политические цели со стороны отдельных предпринимателей, коммерческих и криминальных структур, которые предоставляют огромные средства в целях получения от избранного лица доступа к власти, финансовых и иных преимуществ. Бесконтрольное использование кандидатами огромных и неучтенных ресурсов со стороны и сверх предусмотренных лимитов разрушает демократический процесс и превращает избирательную кампанию в соревнование денежных мешков с применением дорогостоящих и грязных избирательных технологий, в покупку выборных должностных лиц «на корню» [11].

13. Необходима полная практическая реализация конституционного принципа: все равны перед законом и судом. Это потребует принятия ряда законов, в частности об уточнении или устранении депутатского иммунитета, об ответственности должностных лиц категории «А» (в том числе и руководителей субъектов Федерации) за нарушения уголовного закона и о ликвидации необоснованных уголовно-процессуальных привилегий государственных должностных лиц всех ветвей власти. В демократических странах выборные лица, включая членов парламента (конгресса), не обладают никаким иммунитетом в случае совершения ими любого уголовного преступления.

14. Социально-правовой контроль над коррупционной деятельностью не может быть осуществлен в полной мере без активного сотрудничества государственных антикоррупционных структур с гражданским обществом. Поэтому необходимо разработать способы и средства, ориентированные на население, с тем чтобы поощрять общественность и отдельных граждан и представление объективной информации о коррупции чиновников.

Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью в целом и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах. В статье 22 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию Совета Европы говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей и предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защитой тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследования и разбирательства.

15. Создание адекватного механизма изъятия доходов, полученных в результате коррупционных актов.

Вышеуказанный перечень мер борьбы с коррупцией является примерным и, естественно, не носит исчерпывающего характера. Очевидно, что ограничение коррупции должно проводиться комплексно, всесторонне, и поскольку антикоррупционная политика встречает сопротивление на разных уровнях властной иерархии, то потребуется постоянный пересмотр мер борьбы с коррупцией на предмет выявления и отказа от неэффективных мер и замены их на более действенные. Как показывает практика, коррупция разрушает всю систему государственного управления, порождает негативное отношение к государственной службе и государственным служащим, способствует падению авторитета государственной власти, престижа государственной службы [12].

К сожалению, в сфере борьбы с этим негативным явлением больше неудач, чем успехов, но нельзя утешать себя тем, что коррупция является как бы «весовой категорией», что она родилась вместе с государством и может погибнуть вместе с ним, так как представляется возможным сдерживать ее в определенных рамках, и примером тому служит позитивный опыт зарубежных стран.

Литература

1. См.: Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 39.

2. См.: Камынин И. Антикоррупционное законодательство // Законность. 2003. N 6. С. 49.

3. См.: Научно-практические проблемы борьбы с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. С. 47.

4. См.: Яни П. Кто несет ответственность за должностные преступления // Законность. 1995. N 2. С. 39.

5. См.: ФЗ «Об основах государственной службы РФ» от 1995 года.

6. См.: Мелешко Н. Коррупция как системообразующий фактор государственной власти в современной России и криминологические проблемы совершенствования системы государственной власти и права // Уголовное право. 2004. N 4. С. 86.

7. См.: Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. N 8. С. 78.

8. См.: Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией // Российская газета. N 240(3354). 2003.

9. См.: Шабалин В. А. Политика и преступность // Государство и право. 1994. N 4. С. 43.

10. См.: Кваша В. Г. Экономическая преступность и коррупция в РФ // Юридический мир. 1997. N 10. С. 46.

11. См.: Туманов П. Организованная преступность и власть // Народный депутат. 1992. N 16. С. 29.

12. См.: Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы (Тезисы доклада) // Государство и право. 2000. N 4. С. 99.

——————————————————————