МЕТОДЫ И МОДЕЛИ МЕНЕДЖМЕНТА КАЧЕСТВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Д. В. МАСЛОВ
Маслов Д. В., кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента и маркетинга Ивановского энергетического университета.
Российское общество ожидает от государственной службы эффективного и ответственного управления, направленного на удовлетворение его потребностей в целом и каждого гражданина в отдельности. Эффективная государственная служба должна обеспечивать руководству государства профессиональную подготовку и выполнение политических решений. Достижение перечисленных целей во многом зависит от существующего состояния государственного аппарата, его компетентности и готовности к решению текущих и стратегических задач, а наличие механизма для оценки уровня зрелости системы государственного управления и диагностики деятельности органов государственной власти является необходимым условием для эффективной организации государства. В статье представлена система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС), разработанная с целью содействия проведению административной реформы в Российской Федерации, повышению эффективности публичной службы на всех уровнях и улучшению качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления.
1. Обзор методов оценки качества государственного управления
Показатели качества и эффективности государственного управления <1> являются предметом многочисленных дискуссий в Европе и мире на протяжении последнего десятилетия. С 1996 г. по настоящее время общепринятым является интегральный показатель государственного управления GRICS, который разработан Институтом Всемирного банка (Д. Кауфман и др. <2>) и включает шесть индексов, отражающих ключевые параметры государственного управления: ——————————— <1> В обзоре использованы материалы Всемирного банка: взаимосвязь между административной реформой и темпами экономического роста. Обзор методов и результатов исследований / Департамент по управлению экономикой и борьбе с бедностью. Всемирный банк, февраль 2005 г.; Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления: Справочные материалы для Минэкономразвития России / Секретариат доноров по реформе государственной службы в России, Департамент международного развития Великобритании. Всемирный банк, июль 2004 г. <2> Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996 — 2004. The World Bank, May 2005.
1. Право голоса и подотчетность обществу (готовность правительства к внешней подотчетности через механизмы обратной связи с гражданами, демократические институты и конкурентную прессу). 2. Политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма. 3. Эффективность государственного управления (включая качество процесса выработки политики, уровень бюрократии и предоставление государственных услуг). 4. Бремя административного давления. 5. Верховенство закона (защита прав собственности, независимость судебной власти и т. п.). 6. Противодействие коррупции. По каждому из шести показателей проводится балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых обследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, агентствами по изучению общественного мнения, например «Гэллоп Интернэшнл». Очевидно, что для конкретной задачи оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления ключевыми показателями будут такие показатели, как «эффективность работы правительства», «борьба с коррупцией» и «качество нормативной базы» (измеряющие результаты реализации политической стратегии государства). Недостатками этого способа оценки государственного управления являются, во-первых, невозможность отследить динамику изменений в какой-либо одной стране (предполагается только межгосударственная оценка); во-вторых, то, что оценка опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смешения рейтинговых оценок (как правило, страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления). Схожие проблемы присущи подходу С. Нака, М. Каглера и Н. Мэннинга, которые предлагают показатели так называемого «второго поколения» <3>, более подходящие для измерения способности государств достигать своих целей. Показатели основаны на оценке ограничений и возможностей исполнительной власти. ——————————— <3> Knack S., Kugler M., Manning N. Second-Generation Governance Indicators // International Review of Administrative Sciences. 2003. Vol. 69. P. 345 — 364.
Ограничения: формальные горизонтальные (время представления внешнего аудита исполнения бюджета в Парламент; время рассмотрения в суде исков, возбужденных против действий органов исполнительной власти); неформальные горизонтальные (количество «политических назначенцев» на руководящих должностях государственной службы); внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентах к ВВП); внешние вертикальные (уровень грамотности населения). Возможности: показатели процесса (фонд оплаты труда центрального правительства в процентах к ВВП; средняя зарплата государственных служащих к ВВП на душу населения); показатели результативности (время ожидания ответа при обращении в государственные органы; качество государственных услуг). Приведенные показатели являются простыми для сбора и измерения данных. К ним могут быть добавлены дополнительные показатели, например длительность законодательного процесса. Основной недостаток показателей «второго поколения» состоит в том, что дискуссии по ним еще продолжаются, поэтому пока не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность деятельности. Рассмотренные выше показатели качества государственного управления относятся к управлению в широком смысле, однако существуют и специальные инструменты для анализа эффективности государственной службы. Проведение опросов государственных чиновников с применением методологии Н. Мэннинга, Р. Мухерджи и О. Гокекуса <4> позволяет проследить связь между качеством институциональной среды (которое измеряется такими критериями, как доверие к правилам, доверие к проводимой властью политике и адекватность ресурсов) и эффективностью государственного управления (которая измеряется такими показателями, как ориентация на результат, подконтрольность, моральное состояние служащих). Результаты применения этого подхода почти в 20 странах мира позволили выявить значительную взаимозависимость между качеством институциональной среды и эффективностью органов государственной власти. ——————————— <4> Manning N., Mukherjee R., Gokcekus O. Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance. The World Bank. 2001.
Наряду с рассмотренными количественными методами оценки эффективности государственного управления существуют системы качественной оценки. Например, базовая оценка современного состояния SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) — это совместная программа Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD) и Евросоюза по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы. С помощью базового обследования по ряду показателей возможно регулярно отслеживать динамику в развитии системы государственного управления, проводя повторные оценки. В этом отношении может быть полезным опыт Украины, которая в 2002 г. провела экспериментальные базовые исследования по двум из шести аспектов (государственная гражданская служба и управление разработкой и реализацией политики). Под эгидой OECD SIGMA оказывает поддержку административной реформе в России. В 2002 г. SIGMA участвовала в разработке основных положений программ реформирования государственной службы и административной реформы. В 2003 г. SIGMA предоставила для России доступ к опыту стран с переходной экономикой по реформированию государственного управления, в том числе по таким темам, как управление государственными расходами, внешний аудит и финансовый контроль. Примером смешанной оценки эффективности государственного управления может послужить подход Э. Кампоса <5>, который использует для анализа эффективности государственных систем количественную оценку показателей качества госуправления (с акцентом на показателях качества администрирования и характера экономического роста) в сочетании с качественной оценкой эффективности государственной службы, включающей анализ реального применения меритократических и карьерных принципов. ——————————— <5> Campos E., Edgardo J. Corruption: The Boom and Bust of East Asia. Quezon City, Philippines: Ateneode Manila University Press, 2001.
Одной из современных тенденций при оценке и подтверждении соответствия качества в органах публичной власти является построение систем управления качеством в соответствии с требованиями международного стандарта ISO 9001:2001. Подобный опыт имеют Польша, Латвия, Великобритания, Турция, другие страны. Главное управление государственной службы Украины в 2004 г. разработало и внедрило систему управления качеством, соответствующую требованиям ДСТУ ISO 9001:2001. За 2005 г. в Главном управлении государственной службы Украины осуществлены все основные шаги по построению системы управления качеством <6>: ——————————— <6> Мотренко Т. Проблемы реформирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления: Материалы доклада «Проблемы реформирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления». 2005 // http://www. center. gov. ua.
определены услуги Главгосслужбы, основные категории потребителей, установлены критерии качества услуг и признаки их несоответствия; разработаны и внедрены документы системы управления качеством; подготовлен персонал и внедрена системная внутренняя учеба; положено начало системному изучению ожиданий и удовлетворенности потребителей услуг Главгосслужбы Украины; проведен сертификационный аудит. По результатам сертификационного аудита, проведенного в 2005 г., система управления качеством Главгосслужбы Украины отвечает требованиям ДСТУ ISO 9001:2001. В России в последние годы также наблюдается интерес со стороны государственных органов к стандартам ISO серии 9000. Есть примеры внедрения и сертификации системы менеджмента качества (СМК) федеральных органов исполнительной власти, например Минэкономразвития России, на региональном уровне — в администрации г. Шахты Ростовской области, в различных государственных и муниципальных органах Ярославской области <7>. Рост интереса к стандартам ISO 9001:2000 в сфере государственного управления с большой долей вероятности прогнозируем, так как документирование СМК по ISO 9000 удачно вписывается в программы по разработке стандартов и регламентов государственных услуг в рамках административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. ——————————— <7> Непряев Н. И. Управление в государственных структурах // Методы менеджмента качества. 2006. N 10.
Институт проблем государственного и муниципального управления Высшей школы экономики по заказу Минэкономразвития России реализует проект «Методические подходы к оценке качества государственного управления». Предлагаемая методика предназначена для оценки качества государственного управления субъектов РФ и основана на следующих предпосылках: настоящая методика рассчитана на оценку качества не всей системы государственного управления, а ее важной составляющей — органов исполнительной власти; система оценки должна основываться на официальных документах, объективной информации; главным в оценке было установление наличия и степени развитости основных элементов системы государственного управления субъектов РФ, акцентированных в разделах концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. В предлагаемом подходе под качеством государственного управления органа исполнительной власти предлагается понимать эффективность осуществления его административных процессов, а также выделяется три базовые характеристики качества государственного управления: ориентированность на результат — качество процесса целеполагания, бюджетирования; внутренняя организация деятельности — насколько организовано выполнение функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъекта РФ; взаимодействие с потребителями государственных услуг — насколько комфортно гражданам взаимодействовать с органами исполнительной власти субъектов РФ, насколько существенны транзакционные издержки данного взаимодействия. Каждая характеристика качества государственного управления состоит из ряда процессов государственного управления, которые непосредственно с ней связаны. Так, о степени ориентированности на результат можно судить по тому, как организован процесс планирования деятельности отдельных органов исполнительной власти, планирования деятельности региона в целом, реализации областных целевых программ и так далее. На основе обработки результатов анкетирования регионов определяется интегральный индекс качества государственного управления для субъекта Федерации («C» — низкое качество; «B» — среднее; «A» — хорошее и «A+» — высокое качество госуправления). Существуют также отдельные индексы для трех вышеперечисленных характеристик. С 2000 г. в странах — членах Евросоюза, а также в странах — кандидатах на вступление в ЕС находит широкое применение общая схема оценки (Common Assessment Framework, далее — модель CAF). Модель CAF является адаптацией известной бизнес-модели для самооценки Европейского фонда управления качеством — модели совершенства EFQM. Общая схема оценки CAF разрабатывается для общественного сектора и сферы государственного и муниципального управления Европы под эгидой Еврокомиссии. Модель CAF зарекомендовала себя как простой и эффективный инструмент оценки, анализа и повышения эффективности государственной службы, что подтверждается опытом более 900 организаций сферы государственного и муниципального управления. В период с 2003 по 2006 гг. около 30 европейских стран включили CAF в свои национальные стратегические программы повышения качества и эффективности государственного управления. В 15 государствах применение CAF носит рекомендательный характер для органов государственной власти, а в трех странах — Чехии, Словакии и Румынии — обязательный. Общая схема оценки CAF рекомендована Департаментом по управлению экономикой и борьбе с бедностью Всемирного банка для оценки относительного прогресса в проведении административной реформы России. Появляются пилотные проекты по внедрению модели CAF в нашей стране <8>. С февраля 2008 г. официальным национальным представителем CAF в Российской Федерации является Всероссийская организация качества. ——————————— <8> Например, результаты проекта TACIS «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии»; подпроект 2 «Рекомендации по повышению эффективности работы региональной администрации и думы через усиление профессиональной подготовки персонала в области делового администрирования» (см.: Васильев С. В., Жуковский А. И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. Великий Новгород, 2002. 70 с.).
В 2006 г. автором предложена концепция системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС), основанная на модели CAF и разработанная с учетом национальной специфики государственного устройства и законодательства Российской Федерации.
2. От качества власти к качеству жизни: инициативы государства и точки роста
14 марта 2006 г. Председатель Совета Федерации Сергей Миронов на совещании в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации свое выступление начал следующими словами: «Сегодня перед страной стоят масштабные задачи, которые требуют качественного прорыва в повышении эффективности государственного управления на всех уровнях — от центра и до отдельного муниципального образования, то есть, по сути, нового качества власти». Через два месяца, 10 мая 2006 г., Владимир Путин начинает свое Послание Федеральному собранию Российской Федерации словами о качестве жизни, и неизменно с 2003 г. Президент Российской Федерации говорит о необходимости повышать эффективность государственного управления. От качества власти к качеству жизни — такой вектор для развития современной России задают первые лица государства. Последние несколько лет ознаменованы рядом реформ, призванных повысить качество и эффективность государственного управления, и в первую очередь это административная реформа. В рамках первого этапа административной реформы в 2003 — 2005 гг. приоритетными задачами назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. Следует признать, что первый этап не принес прорыва в качестве государственных услуг: 72% чиновников считают, что они работают хорошо, удовлетворены своей работой, а 71% их клиентов, граждан, наоборот, этой работой не удовлетворены <9>. Для коренного изменения этой ситуации (а именно повышения удовлетворенности граждан к 2008 г. до 50% и к 2010 г. — по крайней мере до 70%) <10> принята Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., которая установила новые ориентиры: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. ——————————— <9> Без привлечения граждан и общественных организаций административная реформа не состоится // Независимая газета. 2006. 2 июня. <10> Из Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг.
Минэкономразвития России, на которое возложены полномочия по развертыванию административной реформы, делает ставку на административные регламенты, призванные помочь оптимизировать процесс исполнения государственных функций и ввести четкие стандарты обслуживания населения органами исполнительной власти. Насколько верным окажется выбранный курс, можно будет судить, когда эти регламенты заработают. Еще одной значимой чертой второго витка административной реформы является активное вовлечение субъектов РФ в пилотные проекты по развертыванию программ административной реформы на региональном уровне. Ниже приведено несколько цифр из выступления директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России А. В. Шарова на совещании с представителями федеральных органов исполнительной власти «Об итогах и перспективах реализации административной реформы на федеральном и региональном уровнях» 2 февраля 2007 г. В 2006 г. на конкурс программ, планов и проектов федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ по реализации мероприятий административной реформы было подано 68 заявок: 22 заявки федеральных органов исполнительной власти (25%) и 46 заявок субъектов РФ (более 50%). Общее количество заявленных проектов по реализации административной реформы в 2006 г. — 253, в том числе: в федеральных органах исполнительной власти — 81 проект, в субъектах РФ — 172 проекта. Победителями признаны: 19 федеральных органов исполнительной власти и 29 субъектов РФ. Объем финансирования по итогам года: в федеральных органах исполнительной власти — 39 проектов на общую сумму 186 млн. руб., в субъектах Федерации — 63 проекта на общую сумму 215 млн. руб. Распределение проектов по основным темам выглядит следующим образом (данные из доклада начальника отдела административной реформы Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России М. В. Паршина на том же совещании): Разработка и внедрение административных регламентов (50%); Внедрение механизмов управления по результатам (20%); Внедрение механизмов досудебного обжалования (7%); Внедрение механизмов аутсорсинга административных процессов (7%); Разработка антикоррупционных программ (5%). Типичные примеры некоторых одобренных проектов и объемы выделяемого на них финансирования приведены в табл. 1 <11>. ——————————— <11> Протокол заседания комиссии по проведению в Минэкономразвития России конкурсного отбора федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2006 г. от 18 июля 2006 г. N 2 (приложения 2, 4).
Таблица 1
Некоторые предложения по распределению средств на реализацию проектов по проведению административной реформы в федеральных органах исполнительной власти и субъектах Российской Федерации в 2006 г. (первый этап)
Федеральный орган исполнительной власти / Сумма, субъект РФ и финансируемые проекты руб. (первый этап)
Роструд 7472640 Пилотное внедрение административных регламентов предоставления государственных услуг по содействию гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям — в подборе необходимых работников и по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными
Росрегистрация 2820720 Построение организационно-функциональной модели и системы межведомственного взаимодействия при исполнении функций по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Тульская область 3000000 Разработка и утверждение приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг
Самарская область 3600000 Внедрение механизмов управления по результатам в системе взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований (с апробацией в Министерстве здравоохранения Самарской области), территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и органов местного самоуправления г. Новокуйбышевска
Саратовская область 1500000 Внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в Министерстве сельского хозяйства
Далее рассмотрены примеры успешной практики регионов в области улучшения качества государственного и муниципального управления, некоторые из которых осуществляются в рамках административной реформы, другие являются самостоятельными инициативами. Вместе с тем рассматриваемые точки роста отражают наметившиеся ориентиры для дальнейшего развертывания подходов к управлению на основе качества в государственных органах исполнительной власти и муниципалитетах.
Ростовская область, г. Шахты: «Зеленый коридор» <12>
——————————— <12> Обзор подготовлен на основе материалов О. Космыниной «Донская формула. Поможет ли она противостоять коррупции?» (Молот. 2006. 19 дек.) и «Евростандарт общения» (Молот. 2006. 6 июня), а также доклада С. Понамаренко «Система управления качеством в Шахтинском муниципалитете» на конференции «Качество в сфере государственного и муниципального управления» в рамках международного форума «Лучший опыт — для лучшей жизни». М., 8 — 9 ноября 2006 г.
В октябре 2005 г. в администрации г. Шахты Ростовской области стартовал проект по разработке, внедрению и сертификации системы менеджмента качества и уже в апреле 2006 г. шахтинский муниципалитет получил сертификат на соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9001:2000. В рекордно короткие сроки мэру г. Шахты Сергею Понамаренко удалось не просто получить сертификат, но и заставить систему управления работать на благо потребителей, т. е. граждан. Оптимизация процессов предоставления услуг населению была начата с наиболее актуального (более 1000 обращений граждан в год) — «предоставление земельных участков». Руководством городской администрации был разработан и внедрен в ежедневную практику чиновников порядок ускоренного прохождения документов по принципу «зеленого» коридора, который позволил сократить сроки с 12 месяцев до 21 дня, а количество контактов заявителя с чиновником с 23 посещений различных кабинетов до 3 контактов с одним и тем же специалистом (т. е. реализован принцип «одного окна»). Усовершенствование схемы процесса включало: 1) устранение: лишних перемещений заявителя между ведомствами; некоторых этапов из-за отсутствия необходимости их осуществления; повторных обращений на согласование различных документов в одной и той же службе; 2) сокращение: сроков прохождения документов на каждом этапе; 3) объединение: процедуры выдачи двух распоряжений в одно; повторяющихся этапов согласования различных документов. Реорганизация процесса происходила следующим образом. Сделали фотографию рабочего дня специалистов. Разместили работников служб в одном кабинете, предварительно проведя тестирование на предмет психологической совместимости. Организовали комиссионный выезд специалистов различных ведомств на объекты, для чего был куплен автомобиль «Газель». Создали сектор контроля прохождения правовых актов в структуре администрации. И, наконец, сделали главное, на что дала право реформа органов самоуправления: вместо двух распоряжений, которые издавались до сих пор (распоряжение об утверждении проекта границ участка и распоряжение о предоставлении земельного участка), стали издавать одно со всеми вытекающими согласительными процедурами. В результате сведения к минимуму контактов заявителя с чиновником и сокращения сроков прохождения документов стоимость услуги в «зеленом» коридоре сократилась на 40%. Принцип «одного окна» и жесткие сроки оформления документации при новом подходе практически исключили возможность коррупции со стороны чиновников. По сути, взятку давать некому, некогда и не за что. В планах Шахтинской администрации, несмотря на отрицательный психологический настрой на нововведения некоторой части чиновников, — открыть «зеленый» коридор на все услуги, предоставляемые населению городской властью.
Ярославская область: в фарватере административной реформы <13>
——————————— <13> По материалам сайта административной реформы в Ярославской области: http://www. adm. yar. ru.
В 2006 г. Ярославская область активно включилась в реализацию программ административной реформы. Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын в интервью «Интерфаксу» заявил, что целями административной реформы на региональном уровне станут оптимизация работы органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности работы администрации области, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Приведем выборочные факты из отчета «О ходе осуществления административной реформы в Ярославской области», представленного в Минэкономразвития России <14> областной администрацией, которые подтверждают серьезность намерений губернатора. Информация дана в разрезе ключевых направлений административной реформы и отражает общую характерную картину мероприятий, проводимых субъектами РФ в рамках административной реформы. ——————————— <14> Материал находится в свободном доступе на интернет-портале Ярославской области: http://www. adm. yar. ru.
1. Управление по результатам. Восемь сотрудников администрации области прошли курс обучения в Северо-Западной академии государственной службы по программе ТАСИС «Управление по результатам». 2. Стандартизация и регламентация. В первом полугодии проведен комплекс мероприятий по участию администрации Ярославской области в конкурсе Минэкономразвития России по административной реформе. В том числе разработаны и представлены на конкурс пять проектов и пять административных регламентов государственных услуг. 3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. В рамках реализации данного направления разработана и запущена в эксплуатацию автоматизированная база данных «Паспорт функции», целью создания которой является автоматизация процесса экспертизы функций на избыточность, дублирование и нелегитимность. В аналитический центр приняты и занесены в базу данных более 1000 паспортов функций и более 500 полномочий органов государственной власти области. Первым результатом начатой инвентаризации функций стало принятие решения рядом структурных подразделений администрации области о существенной переработке собственных положений, подготовке предложений по передаче ряда функций органам местного самоуправления, совершенствования механизма реализации функций. 4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Открыта интернет-страница на сайте аналитического центра администрации области, посвященная проведению административной реформы <15>. Страница постоянно обновляется актуальными аналитическими, методическими и информационными материалами. ——————————— <15> http://www. adm. yar. ru/a_center/admref/admref. htm
5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Разработан и реализуется проект «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Ярославской области». Проведены социологические исследования, в частности, с целью изучения отношения жителей области к реформам ЖКХ, местного самоуправления и административной реформе <16>. ——————————— <16> Результаты опросов размещены на сайте администрации области по вопросам административной реформы: http://www. adm. yar. ru/a_center/admref/04.htm.
6. Обеспечение административной реформы. Спланирован и находится в стадии внедрения проект организации на сервере администрации области системы дистанционного обучения. В настоящее время сформирована база информационно-обучающих и методических материалов, производится отработка технического взаимодействия программно-аппаратного комплекса Главного управления «Центр телекоммуникаций и информационных систем в образовании» и управления информатизации и технических средств администрации области.
Ивановская область: самооценка по-европейски
В декабре 2006 г. в аппарате избирательной комиссии Ивановской области была апробирована методика самооценки по модели ЭПУС, критерии которой гармонизированы с европейской моделью CAF и критериями модели EFQM. Система оценки основана на подходах, применяемых в конкурсе на соискание Премии Правительства РФ в области качества. «Самодиагностика по методике ЭПУС, — говорит председатель избирательной комиссии Ивановской области Виктор Смирнов, — позволила измерить уровень эффективности и увидеть потенциал нашей деятельности. На выходе мы получили интегрированную оценку, объединяющую качественные и количественные показатели эффективности деятельности, и это очень важно». В самооценке приняли участие около 90% служащих аппарата комиссии. Так как территориально сотрудники находятся в разных районах области, то для опроса была использована система ГАС «Выборы», что позволило оперативно получить и обработать результаты. Около 100 вопросов анкеты были приведены в соответствие девяти показателям эффективности модели ЭПУС, которые, по сути, представляют снимок всей системы управления: лидирующая роль руководства; планирование; сотрудничество и ресурсы; кадры; результаты для граждан; для служащих; для общества; отчетные результаты деятельности. На основе балльной оценки по каждому из девяти показателей и 28 оценочных составляющих модели ЭПУС, а также пожеланий, замечаний и предложений, высказанных работниками, был проведен анализ сильных и слабых сторон, определены возможности для улучшений. В частности, по некоторым показателям групп «Кадры» и «Результаты для служащих» была выявлена потребность в дополнительном обучении персонала. Работники осознают важность повышения своего профессионального уровня и напрямую связывают свою компетентность с удовлетворенностью от работы. А повышение удовлетворенности сотрудников, с точки зрения управления, — это повышение эффективности их работы. Поэтому в 2007 г. руководство комиссии сделало дополнительный акцент на обучении сотрудников в различных вариантах: тренинги, семинары, возможности межрегионального обмена опытом. Помимо анкетирования работников, в комиссии была сформирована группа по самооценке, которая проводила детальную самодиагностику деятельности по 28 составляющим модели ЭПУС. В состав группы вошли руководители отделов, которые в течение трех недель определяли наработанную лучшую практику в деятельности комиссии, а также области, требующие первоочередных улучшений. Отчет по самооценке, сформированный по результатам анкетирования служащих и SWOT-анализа со стороны руководителей, позволяет системно посмотреть на деятельность государственного органа, увидеть несоответствия, направления для улучшений и объективно оценить не только отчетные результаты, но и резервы эффективности, скрытые непосредственно в системе управления. «К сожалению, — отмечает Виктор Смирнов, — такая локальная апробация на уровне одного государственного органа не дает возможности прочувствовать основных преимуществ системы ЭПУС, которая предполагает вовлечение всех государственных и муниципальных органов Российской Федерации. При реализации концепции «Эффективная публичная служба» в федеральном масштабе появляется возможность сравнивать результативность органов государственной власти, в частности, я мог бы сравнить свои результаты с избирательными комиссиями других областей. Кроме того, система предполагает определение лучшего опыта государственного (муниципального) управления по 28 составляющим модели ЭПУС и объединение этого опыта в федеральную базу данных лучшей практики, доступную для всех органов власти. Если мы, например, будем отставать по показателю «Планирование деятельности», то я как руководитель легко могу найти успешный опыт, например, в Липецке или Твери. В то же время у нас, как и у любой другой организации, есть свои элементы лучшей практики. Например, в ивановском облизбиркоме успешно функционирует совет системных администраторов, и мы с удовольствием бы поделились своим опытом с теми, у кого возникают проблемы по показателю «Кадры». Сейчас нет системного обмена опытом в сфере госуправления — ЭПУС предлагает такую систему, которую, кстати, вполне возможно реализовать на платформе ГАС «Выборы».
Лучший опыт — для лучшей власти
В 2007 г. в рамках административной реформы предполагалось внедрение образцов лучшей практики в деятельность государственных органов, и приоритет отдавался стандартам государственных услуг и административных регламентов массовых общественно значимых государственных функций и услуг. Однако пока не предложены реально действующие механизмы распространения этого опыта, в том числе IT-решений, не сформирована база данных лучшей практики и не создан ресурсный центр, обеспечивающий систематизацию информации и доступ к ней, в том числе по телекоммуникационным каналам. Следует также отметить, что нерегламентированная лучшая практика по различным аспектам государственного (муниципального) управления (работа с кадрами, мотивация, планирование деятельности, социальная ответственность и т. д.) пока не востребована со стороны государства. Возможно, этот спрос еще просто не сформировался. Надеемся, что это в скором времени произойдет и совершенствование государственного управления не ограничится регламентацией и стандартизацией. Лучшая практика в виде бумажек-регламентов вряд ли заменит «живую» лучшую практику конкретных людей и конкретных ситуаций. Трудно себе представить, что можно эффективно управлять государственной машиной в XXI в. только на основе контроля за выполнением регламентов и стандартов, а борьбой с бюрократией заниматься исключительно методами укрепления механистической бюрократии, признаки которой — жесткая функциональная специализация, четкая иерархия, регламентация и контроль деятельности. Еще труднее представить, что чиновники будут активно стремиться к улучшению качества своих услуг, если у них появится еще один регламент, особенно это касается чиновников передовой линии, которые имеют непосредственный контакт с потребителем (гражданином, организацией). Если мы будем игнорировать все, что было в теории управления после Тейлора и Файоля и в теории структур власти после Вебера, если вековой запас знаний о людях в организациях, человеческих отношениях и теории мотивации для нас не имеет значения, то вполне можно обойтись и регламентами, но тогда не стоит говорить о качестве государственных услуг и тем более об удовлетворении потребителей этих услуг. Поэтому призываем специалистов в области управления качеством обратить внимание на процесс создания государственной СМК, который носит название «административная реформа», а специалистов по государственному реформированию, в свою очередь, — более тесно сотрудничать с профессионалами в области качества при осуществлении столь важных для страны инициатив.
3. Европейский опыт применения Общей схемы оценки (CAF) в практике государственного и муниципального управления
С 2000 г. в европейских странах для улучшения качества публичных услуг и повышения эффективности деятельности в сфере государственного и муниципального управления применяется Общая схема оценки (Common Assessment Framework — модель CAF). Разработка модели CAF ведется Европейским институтом публичного администрирования (EIPA) под эгидой Еврокомиссии на базе двух оценочных схем: а) модель совершенства Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model), которая с 1992 г. успешно зарекомендовала себя в Европе как модель Европейской премии качества, а также как инструмент для измерения мощности управленческого потенциала, оценки эффективности системы управления организаций, в том числе в сфере государственного управления <17>; ——————————— <17> С 1999 г. существует версия модели для общественного сектора и некоммерческих организаций.
б) модель «Speyer», разработанная Немецким университетом административных наук г. Шпейер специально для оценки качества деятельности государственных структур. Модель CAF позиционируется как механизм обследования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе диагностической самооценки, как инструмент для сравнительного анализа институциональных систем европейских государств, включающий определение лучшего опыта, а также как часть программ реформирования сферы государственного и муниципального управления. Общая схема оценки разработана специально для общественного сектора с учетом его специфики и для достижения следующих целей. 1. Внедрить в сферу публичного администрирования принципы управления качеством и оказать содействие в их развертывании посредством метода самооценки. Способствовать переходу от цепочки «планируй — сделай» к циклу «планируй — делай — проверяй — воздействуй» (цикл непрерывного улучшения PDCA). 2. Предоставить механизм для самооценки с целью диагностирования сильных и слабых сторон, определения областей для улучшения. 3. Стать связующим элементом между различными подходами к управлению на основе качества. 4. Обеспечить обмен опытом и изучение лучшей практики управления для общественного сектора. Модель CAF включает в себя две группы оценочных показателей: группа «Возможности» характеризует подходы, используемые организацией для достижения результатов и повышения эффективности деятельности; группа «Результаты» характеризует достижения организации. Девять ключевых показателей CAF, приведенных в соответствие критериям Общей схемы оценки (CAF), объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки.
Этапы развития CAF
CAF — результат сотрудничества министров, отвечающих за вопросы публичной службы в странах — членах ЕС. Модель создана под эгидой Инновационной группы по вопросам общественного сектора (IPSG) и рабочей группы национальных экспертов на основе сотрудничества, обмена знаниями и опытом для модернизации систем государственного и муниципального управления и улучшения качества публичных услуг в странах ЕС. Первая экспериментальная версия CAF была представлена в мае 2000 г. в г. Лиссабоне на 1-й Конференции по качеству публичного администрирования ЕС. Через два года в г. Копенгагене была проведена презентация обновленной версии модели CAF-2002, в том же году при Европейском институте публичного администрирования (EIPA) г. Маастрихта был создан ресурсный центр CAF. На 4-й Конференции по качеству публичного администрирования ЕС в г. Тампере в сентябре 2006 г. была представлена третья версия CAF, пересмотренная с учетом 5-летнего опыта применения модели более чем в 900 европейских организациях публичной службы, а также в неевропейских странах, таких как Китай, страны Ближнего Востока, Доминиканская Республика, Бразилия и др. Сегодня развитию CAF способствует сотрудничество пользователей модели в рамках Европейской сети публичного администрирования EUPAN, созданной при ресурсном центре CAF.
Государственная поддержка
Разнообразные инициативы в общественном секторе по построению систем управления на основе качества получают неизменную поддержку со стороны государства в странах, имеющих богатый опыт в области TQM, — это Скандинавия, англосаксонские страны, включая Великобританию, где CAF принимается многими руководителями высших государственных органов в качестве управленческого инструмента. В большинстве стран ЕС государственная поддержка CAF нарастает и выражается в конкретных правительственных инициативах. Совет министров Кипра в сентябре 2004 г. принял решение способствовать распространению CAF на всех уровнях государственной службы для повышения ее эффективности. Правительство Чехии в марте 2004 г. одобрило концепцию реформы и модернизации центрального государственного управления, где CAF является одним из рекомендуемых инструментов. В Греции внедрение CAF было включено в программу административной реформы «Politeia 2005 — 2006». Венгерское правительство в своей резолюции 1113/2003 декларирует необходимость применения CAF в общественном секторе. Италия на национальном уровне развивает культуру качества публичных услуг, проводя национальное обследование опыта внедрения систем менеджмента качества в органах государственной власти; в мае 2005 г. была учреждена премия в области качества для учреждений государственной службы; система конкурсной оценки основана на критериях моделей CAF и EFQM. В Люксембурге принята правительственная программа в области качества, где CAF является одним из основных элементов. В Литве годовой план на 2005 — 2006 гг. по реализации Стратегии развития государственной службы до 2010 г. включает CAF и другие инструменты TQM. Польский кабинет государственной службы 29 апреля 2004 г. провел в Варшаве конференцию «CAF как инструмент улучшения качества деятельности государственных учреждений». Модель CAF, наряду с другими современными инструментами TQM, включена Правительством Румынии в Стратегию модернизации государственной службы на федеральном и местном уровнях. В Испании государственная поддержка для CAF и других TQM-инструментов проявляется в большей степени на уровне местных администраций. Следует отметить уменьшение государственной поддержки инициатив в области TQM в Литве, где качество государственного управления не рассматривается как актуальная проблема, хотя в декабре 2001 г. Правительство приняло Требования и рекомендации по внедрению систем менеджмента качества в сфере государственного управления (на основе требований стандарта ISO 9001:2000). Политические изменения в Эстонии обусловили снижение интереса к CAF осенью 2003 г., но в последнее время этот интерес возобновляется. В целом текущий уровень государственной поддержки инициатив в области управления качеством в странах ЕС является достаточно комфортным для внедрения CAF. В 15 государствах применение CAF носит рекомендательный характер, а в трех — обязательный. Как показывает опыт, национальные организации (агентства), отвечающие за распространение и содействие продвижению CAF в европейских странах, являются правительственными и, как правило, относятся к министерствам, в компетенцию которых входят вопросы реформирования и развития государственной службы, а также к финансовым министерствам. В Бельгии, Германии и Испании реализуется подход «снизу — вверх» и распространение CAF ведется на региональном и местном уровнях.
Финансирование
Финансирование CAF не предусмотрено в Эстонии, Ирландии и Латвии. В Испании расходы на CAF включаются в бюджеты различных государственных учреждений по статье «Обучение». В Финляндии финансирование снижается, что обусловлено завершением региональных пилотных проектов внедрения CAF. В Бельгии планируется увеличение финансирования CAF на 200%. Правительство Чехии выделяет дополнительные финансовые ресурсы центральным государственным органам, а также ожидает средства, выделяемые Европейским региональным фондом развития, для внедрения CAF в муниципалитетах. В Венгрии новая онлайн версия CAF будет финансироваться государством. Ресурсы, запланированные в Италии на развитие CAF, значительно превышают финансирование проекта на начальной стадии. Румыния все еще находится в стадии планирования ресурсов на CAF.
Продвижение и сопровождение CAF
С момента появления CAF в 2000 г. многие европейские страны предпринимали различные действия по развитию и поддержке этого инструмента. Рассмотрим подробнее формы инициатив по продвижению CAF. Информация о модели CAF. В Дании с целью распространения CAF и позиционирования модели в качестве простого и доступного инструмента совершенствования был инициирован проект KVIK, в рамках которого был выпущен DVD, на котором представлен опыт самооценки двух организаций, в доступной форме объяснены основные этапы процесса самооценки. В Финляндии распространено 2000 копий брошюры с описанием модели CAF, в Бельгии 5000 брошюр о CAF выпущено на голландском и французском языках. Дополнительные инструменты CAF. В Дании в рамках проекта KVIK разработано иллюстрированное руководство по самооценке, содержащее визуальные образы и массу инструментов и методов, позволяющих сделать процесс самооценки максимально понятным и эффективным. Специальные руководства изданы по крайней мере в 10 странах, во многих брошюры дополнены кейсами и отчетами об успешном опыте применения CAF. В Португалии разработано подробное руководство, посвященное структуре модели и принципам оценки, а также описанию сопутствующих инструментов и методов. В некоторых странах разработаны адаптированные версии CAF для отдельных направлений государственной службы. Так, в Венгрии разработаны модели для местного управления, полиции, службы охраны, пенсионного страхования; в Германии применяют различные варианты CAF для церковного управления, юридических служб, полиции; в Бельгии разработаны модели для сферы образования и муниципального управления. Обучение. CAF является инструментом TQM начального (базового) уровня, тем не менее обучение является важным фактором результативного применения модели. На сегодняшний день в 18 государствах проводится обучение CAF на регулярной основе. По результатам обследования 14 стран в 2005 г. в различных программах по изучению CAF приняли участие более 1300 организаций. Индивидуальные консультации и наставничество. Около 70% европейских организаций государственного сектора пользуются внешними консультациями при подготовке, внедрении и использовании CAF. Обмен опытом. Не вызывает сомнения значимость конференций для развития CAF и обмена опытом между пользователями модели. Однако важную роль начинают играть и интернациональные партнерства CAF, первое из которых установлено между четырьмя странами: Австрией, Чехией, Венгрией и Словакией. В Бельгии в течение последних трех лет проводится Национальная конференция по качеству, в которой участвуют представители всех уровней государственной службы, включая органы полиции, юстиции и образования. 3-я конференция пользователей CAF прошла в 2005 г. в Германии. Национальные конференции по качеству государственной службы регулярно проходят в Чехии, Словакии, Словении, Испании; ключевой темой этих конференций является опыт применения модели CAF. Информация по применению. Поскольку применение CAF предполагает сравнение своих результатов с другими, поиск лучших решений и обмен опытом, то в повестке дня большинства пользователей модели одним из главных пунктов обозначен сбор информации о применении CAF. EIPA развивает объединенную базу данных практиков CAF. На сегодняшний день восемь стран имеют собственные базы данных CAF и четыре страны (Италия, Латвия, Португалия, Словакия) планируют начать их формирование. В Португалии проект создания банка данных государственной службы финансируется Социальным европейским фондом. Бельгия планирует разработать программное обеспечение для создания собственной базы данных, связанной с базой EIPA, и предлагает объединить в перспективе национальные базы данных в одну сеть. Германия предлагает создавать национальные CAF-агентства, через которые будет возможно получить доступ ко всем ресурсам на базе CAF. Принципы формирования и интеграции банков данных CAF, их функциональное наполнение являются в настоящее время предметом обсуждения между странами, практикующими CAF. Электронные инструменты. Большинство примеров электронного инструментария CAF приведено выше. Еще несколько фактов: в Дании создан онлайн сервис KVIK, позволяющий оценить уровень развития относительно критериев модели CAF, используя Интернет; Венгрия в 2003 г. представила онлайн сервис KINGS, где собрана лучшая практика и методы управления государственными службами.
Планы по развитию CAF в Европе
В некоторых странах планы в отношении дальнейшего применения CAF не сформированы (Эстония, Франция) в силу политических и административных изменений, но велика вероятность, что правительства этих стран будут рекомендовать использование CAF в будущем. В Люксембурге уверены, что включение CAF в национальную программу качества будет хорошим стимулом для развития модели. В Ирландии рассматривают CAF как один из инструментов программ развития государственных служб. Похожая ситуация в Латвии, где CAF — один из инструментов, рекомендованных правительством наравне со стандартами ISO 9001:2000 и моделью Латвийской премии качества. В Великобритании активного развития модели не предусматривается, так как наряду с CAF в общественном секторе широко применяется модель EFQM. В таких странах, как Австрия, Финляндия, Италия, Литва и Испания, планируется поступательная реализация принятых программ в отношении CAF. В некоторых странах развитие CAF является приоритетом. В Бельгии планируется организовать централизованное обучение CAF дважды в год. Кипр намерен подготовить программу обучения CAF на уровне Совета министров. В Греции, Португалии и Словении также планируется уделять особое внимание обучению CAF. В Румынии предусмотрено обучение 4 — 6 членов Центрального отделения реформы государственной службы в Европейском институте EIPA с целью подготовки тренеров для обучения CAF внутри страны. В Чехии планируется продолжать экспериментальный проект распространения модели CAF на региональном и местном уровнях, в том числе обучить ряд государственных служащих для работы с «региональными экспертами и асессорами», а также разработать руководства по применению CAF для регионального и местного уровней. Германия хочет дополнить инструмент «easy CAF» информационной базой данных, продолжить организацию CAF-конференций и издание CAF-публикаций. Дания нацелена увеличить число пользователей CAF и CAF-инструментов. Норвежское агентство «Statskonsult», отвечающее за развитие CAF, продолжит позиционировать CAF как инструмент для повседневной работы, проведет ряд опросов и обследований по удовлетворенности пользователей CAF. Венгрия планирует создание нового электронного CAF-pecypca с целью распространения модели в регионах. Польский департамент государственной службы собирается провести ряд информационных мероприятий, конференций и семинаров для распространения CAF. Для поддержки пользователей CAF в Португалии решено учредить «CAF-почту» и создать электронные инструменты самооценки, кроме того, планируется провести опросы пользователей CAF. По результатам опросов пользователей CAF, 9 из 10 начинают деятельность по совершенствованию именно в результате самооценки по критериям Общей схемы оценки. Если в 2003 г. желание повторно применить Общую схему оценки было отмечено у 82% пользователей модели, то в 2005 г. доля их увеличилась и составила около 95%. В 2003 г. насчитывалось порядка 500 зарегистрированных пользователей CAF, к середине 2005 г. их число составило более 900, а к концу 2006 г. приблизилось уже к 2000. В ближайшем будущем ряды пользователей CAF пополнят наши украинские соседи, где под эгидой Главгосслужбы Общая схема оценки проходит апробацию.
4. Системы оценки эффективности публичной службы «ЭПУС»
Концепция системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (система ЭПУС <18>) разработана с целью содействия: ——————————— <18> Маслов Д. В., Короленко А. Ю., Смирнов В. В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба (ЭПУС)»: Свидетельство об отраслевой регистрации в отраслевом фонде алгоритмов и программ N 6995, 2006 г.
проведению административной реформы в Российской Федерации; повышению эффективности публичной службы на всех уровнях; улучшению качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления. Система ЭПУС учитывает национальную специфику государственного устройства и законодательства Российской Федерации и основывается на следующих подходах к оценке и анализу качества систем управления и эффективности деятельности: Общая схема оценки (CAF) <19>; ——————————— <19> В разработке использован третий вариант Общей схемы оценки CAF-2006, который был представлен на 4-й Конференции государственной службы ЕС, прошедшей 27 — 29 сентября 2006 г. в г. Тампере (Финляндия).
модель совершенствования Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model); модель премий Правительства РФ в области качества; система ЭПУС представляет собой комплексный механизм для измерения уровня эффективности и потенциала государственной и муниципальной службы в Российской Федерации на базе интегрированной оценки, объединяющей качественные и количественные показатели эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления. В отличие от предлагаемых сегодня в России подходов к достижению целей административной реформы (повышение качества и доступности государственных услуг и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти), скорее направленных на мониторинг хода реформ государственного управления, а не на поддержку процессов их осуществления <20>, предлагаемая система ЭПУС включает не только показатели результативности (outcome) и достижения непосредственных результатов (output), но и ключевые индикаторы возможностей, которые помогают оценить потенциал государственных органов, их готовность и восприимчивость к преобразованиям. ——————————— <20> Добролюбова Е. И. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы (рабочие материалы). Всемирный банк, октябрь 2004 г.
Отсутствие на сегодняшний день механизма повышения эффективности деятельности органов государственной власти с необходимым набором инструментов не позволяет с полной уверенностью говорить об успешной реализации программ реформирования сферы государственного управления. Г. Греф, бывший в то время министром экономического развития и торговли РФ, в интервью журналу «Русский Newsweek» на вопрос об экономической политике ответил, что качество услуг, предоставляемых государством, должна была улучшить административная реформа. Но реально этого не произошло: «По-прежнему существуют конфликты интересов между министерствами и подведомственными им службами, нет четкой политики в каждом секторе экономики, отсутствует система постановки задач перед каждым уровнем исполнительной власти и индикаторов достижения этих задач» <21>. ——————————— <21> Лицемерное поведение власти бесперспективно // Русский Newsweek. 2005. N 12. 28 марта. С. 24 — 27.
Достижению задач, о которых говорит Г. Греф, должно способствовать так называемое «управление по результатам». Действительно, внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам является первым (по порядку, но не по значимости) пунктом среди задач административной реформы. Хотя, если проанализировать тематику большинства докладов, презентаций, выступлений чиновников, отвечающих за осуществление реформы <22>, складывается впечатление, что внедрение «управления по результатам» — это единственная задача административной реформы, а таких задач, как формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления, словно не существует. ——————————— <22> Материалы экспертного семинара «Реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах: координация мероприятий на федеральном и региональном уровнях» (Минэкономразвития России, ЦСР, 15 — 16 декабря 2005 г.) // http://www. csr. ru/event/original_907.stm.
Система ЭПУС предлагает комплексный подход к решению задач административной реформы в Российской Федерации на основе реализации принципов непрерывного совершенствования деятельности, ориентации на потребителя, вовлечения служащих в процессы улучшений <23>, проводимых в органах государственной власти. ——————————— <23> По результатам опроса государственных и муниципальных гражданских служащих в регионах, проведенного Фондом «Институт экономики города» и Институтом сравнительных исследований трудовых отношений в 2005 г., более 80% гражданских служащих считают, что реформа государственной службы и административная реформа необходимы в той или иной степени, и 50% уверены в ее успешности.
Система ЭПУС предлагает: методики проведения диагностической самооценки и экспертной оценки деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления; инструментарий для определения сильных и слабых сторон в деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, подходы к разработке и реализации мероприятий по совершенствованию и повышению эффективности деятельности; методы определения лучших образцов деятельности, сбора и обработки информации об успешном опыте в сфере государственного и муниципального управления и механизмы предоставления этой информации через многоуровневую базу данных ЭПУС.
Структура системы оценки ЭПУС
Система ЭПУС предназначена для оценки эффективности деятельности аппаратов государственных и муниципальных органов всех уровней, включая: федеральный уровень (Ф); уровень субъекта Федерации (С); местный уровень (М). В табл. 2 приведена упрощенная схема аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, ранжированных по степени их влияния на результаты деятельности государства. Эта схема уровней публичной службы принята за основу в оценочной системе ЭПУС <24>. ——————————— <24> Предлагаемая схема уровней государственной службы является предварительной. Более детальную ее проработку и уточнение функциональных и иерархических уровней (подуровней) предполагается провести при дальнейшем обсуждении концепции с экспертами в различных областях публичной службы.
Модель ЭПУС имеет структуру, приведенную в соответствие с моделью CAF, и включает в себя две группы основных показателей (индикаторов эффективности):
Возможности: Результаты: 1. Лидирующая роль руководства; 6. Результаты для граждан/потребителей; 2. Планирование деятельности; 7. Результаты для служащих; 3. Кадры; 8. Результаты для общества; 4. Сотрудничество и ресурсы; 9. Отчетные результаты деятельности 5. Процессы, осуществляемые аппаратом
Таблица 2
Схема уровней публичной службы ЭПУС
Код Аппараты органов государственных власти и местного самоуправления
Ф Аппараты федеральных государственных органов
Ф-I Аппарат Администрации Президента РФ
Ф-II Аппарат Правительства РФ
Ф-III Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания РФ
Ф-IV Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Ф-V Аппараты министерств и федеральных служб, подчиненных Президенту РФ
Ф-VI Аппараты министерств РФ, подчиненных Правительству РФ
Ф-VII Аппараты федеральных служб и федеральных агентств РФ
Ф-VIII Аппараты судов РФ
Ф-IX Аппараты иных государственных органов РФ
Ф-X Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ
C Аппараты государственных органов субъектов РФ
С-I Аппарат высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ
С-II Аппарат высшего должностного лица субъекта РФ
С-III Аппараты исполнительных органов государственной власти субъекта РФ
С-IV Аппарат законодательного органа государственной власти субъекта РФ
С-V Аппараты иных государственных органов субъекта РФ
С-VI Аппарат мировых судей
М Аппараты органов местного самоуправления
М-I Аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
М-II Аппарат представительного органа местного самоуправления
Далее приведены два фрагмента описания индикаторов эффективности ЭПУС. Индикатор 1. Лидирующая роль руководства: как руководители аппарата органа государственной власти (ОГВ)/органа местного самоуправления (ОМСУ) определяют предназначение своей структуры в системе государственного (муниципального) управления, вырабатывают стратегию развития и способствуют ее реализации; как они формируют ценности, необходимые для достижения долгосрочного успеха, и внедряют их с помощью соответствующих мероприятий и личного примера; насколько они вовлечены в процессы, обеспечивающие развитие и повышение эффективности деятельности ОГВ/ОМСУ. 1а. Определение руководителями предназначения, стратегии развития и ценностей возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, демонстрация на личных примерах стремления к повышению эффективности своей деятельности: создание руководителями нормативной основы деятельности возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, выделение принципов этой нормативной базы; формирование и поддержание руководителями собственным примером этических норм и ценностей, на основе которых создается корпоративная культура; способность инкорпорировать стратегические цели и предназначение ОГВ/ОМСУ в текущую деятельность; личное активное участие руководителей в деятельности по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ; стимулирование и поощрение руководителями творчества и инноваций, например, посредством выделения ресурсов для познавательной деятельности и совершенствования, наделения служащих полномочиями при принятии решений; определение руководителями приоритетов в деятельности по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ; стимулирование и поощрение руководителями атмосферы сотрудничества в коллективе, умение предотвращать конфликтные ситуации. Индикатор 7. Результаты для служащих: результаты в отношении удовлетворения интересов и потребностей служащих. 7б. Показатели восприятия служащими своей деятельности (показатели определяются на основе обследования кадрового состава, интервьюирования, анкетирования и т. п.): показатели удовлетворенности (например, пропуски рабочих дней, уровень травматизма и заболеваемости, количество жалоб на условия труда, текучесть кадров, использование социальных льгот); показатели результативности (например, результаты проверок, соответствие нормам и стандартам); показатели развития навыков (например, число служащих, прошедших обучение и переподготовку, затраты на обучение кадров); навыки взаимодействия с гражданами/потребителями, эффективность обратной связи; уровень ротации (мобильности) служащих внутри аппарата ОГВ/ОМСУ; показатели мотивации и вовлеченности служащих (участие в опросах, обследованиях, корпоративных мероприятиях, командной работе); количество и частота поощрений/взысканий служащим/группам служащих; количество зафиксированных случаев конфликтов.
Методика оценки
Методика оценки ЭПУС основана на оценочной схеме Европейского фонда управления качеством RADAR <25>. ——————————— <25> Results (Результаты) — Approach (Подход) — Deployment (Внедрение) — Assessment and Review (Оценка и пересмотр). Группа критериев «Результаты» модели EFQM оценивается, соответственно, по показателю «Results», а критерии группы «Возможности» анализируются с учетом Approach, Deployment, Assessment and Review. Подробнее см.: Маслов Д., Вылгина Ю. Современные инструменты управления: модель совершенствования EFQM: Учебное пособие. Иваново: Ивановский государственный энергетический университет, 2006. С. 25 — 30.
Особенностью RADAR является оценка «справа налево» <26>, т. е. от «Результатов» к «Возможностям», когда диагностика деятельности начинается с определения симптомов организационных болезней, просчетов в работе, а затем анализируются процессы и системные факторы в поисках причин этих болезней. ——————————— <26> См.: Конти Т. Почему не полностью используется потенциал самооценки // Методы менеджмента качества. 2003. N 3. С. 4 — 11.
Инструментарий для оценки (самооценки) индикаторов ЭПУС основан на системе измерителей, применяемых в конкурсе на соискание премий Правительства РФ в области качества <27>. ——————————— <27> См.: Премии Правительства Российской Федерации в области качества: руководство для организаций-участников 2006 года. М.: ВНИИС, 2006. С. 17 — 20.
1. Измерители для группы «Результаты» включают два элемента: достижения: показатели для оценки собственных результатов, тенденции изменения за последние три-пять лет, тенденции изменения фактически достигнутых показателей в сопоставлении с плановыми, сравнение собственных показателей с аналогичными показателями других; полнота охвата: данные о том, насколько приведенные показатели охватывают различные направления деятельности. Оценки в процентах для каждой составляющей (6а, 6б, 9а, 9б) выставляются отдельно для каждого элемента: достижения и полнота охвата. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 6 — 9. 2. Измерители для группы «Возможности» включают три элемента: совершенство подхода: формы и методы работы, обоснование их применения в рамках осуществляемой деятельности; полнота подхода: насколько широко и системно применяются эти формы и методы: в вертикальном разрезе — по уровням управления, в горизонтальном — по подразделениям и направлениям деятельности; оценка и пересмотр подхода: как осуществляется анализ, корректировка и актуализация подхода с целью его совершенствования. Оценки в процентах для каждой составляющей (1а, 1б, 5д) выставляются отдельно для каждого элемента: совершенство подхода, полнота подхода, оценка и пересмотр подхода. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 1 — 5. 3. Итоговая оценка уровня эффективности. По общим оценкам в процентах каждой составляющей рассчитывается средняя оценка в процентах каждого индикатора для группы «Возможности» и для группы «Результаты». Оценка каждого индикатора в процентах переводится в соответствующее количество баллов с учетом коэффициента весомости Кi, где i — один из 9 индикаторов эффективности. Коэффициент весомости для индикаторов эффективности в структуре модели ЭПУС устанавливается индивидуально для каждого элемента схемы уровней публичной службы (см. табл. 3 — не приводится). Такой адаптивный подход обусловлен, с одной стороны, различной степенью влияния того или иного индикатора на эффективность деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления), с другой стороны, неравной значимостью каждого индикатора относительно ожидаемых результатов для разных аппаратов органов государственной власти (местного самоуправления), выполняющих различные функции и имеющих строго определенное законом место в структуре государственной власти. Сумма девяти коэффициентов весомости Кi модели ЭПУС для отдельного уровня (подуровня) публичной службы должна равняться 10 единицам, причем суммы Кi по группам индикаторов «Возможности» и «Результаты» должны быть равнозначны и составлять соответственно по 5 единиц. Итоговая оценка эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) вычисляется в баллах и может составить максимум 1000 баллов (500 баллов по группе «Возможности» и 500 баллов по группе «Результаты»). В зависимости от количества набранных баллов при оценке (самооценке) определяется степень эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) по пятиступенчатой схеме. 1. Неэффективная деятельность (0 — 100 баллов): отсутствуют или слабые свидетельства эффективности. 2. Малоэффективная деятельность (101 — 250 баллов): некоторые свидетельства эффективности и отдельные признаки стремления к совершенствованию деятельности. 3. Эффективная деятельность (251 — 500 баллов): ясные свидетельства эффективности и устойчивые тенденции к совершенствованию деятельности. 4. Высокоэффективная деятельность (501 — 750 баллов): признанный уровень эффективности, тенденции непрерывного совершенствования по большинству направлений деятельности. 5. Эталонная деятельность (751 и более баллов): эталонный уровень эффективности <28>. ——————————— <28> Более подробно методика и инструментарий оценки изложены в книге: Маслов Д. В., Короленко А. Ю., Смирнов В. В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления. М., 2006. 50 с.
Оценка эффективности деятельности аппаратов органа государственной власти (ОГВ) и органов местного самоуправления (ОМСУ) в рамках системы ЭПУС предполагает двухуровневую диагностику аппарата: самооценку и экспертную оценку.
Принципы формирования базы данных
«Административная реформа будет развиваться недостаточными темпами и несогласованно, если не будет сформирована база данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления, обеспечены широкомасштабный обмен мнениями при разработке решений и распространение успешного опыта реализации мероприятий административной реформы среди ее участников» <29>. ——————————— <29> Из Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг.
На основе экспертных заключений для мониторинга показателей эффективности и измерения динамики улучшения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов власти различных уровней, а также с целью распространения успешного опыта государственного и муниципального управления формируется многоуровневая информационная база данных ЭПУС, состоящая из трех блоков информации в зависимости от уровня аппарата органа власти: блок аппаратов органов местного самоуправления; блок аппаратов органов государственной власти субъектов РФ; блок федеральных аппаратов органов государственной власти. Каждый блок базы данных содержит балльные оценки индикаторов эффективности ЭПУС и информацию о лучших примерах и успешном опыте государственного и муниципального управления. Для мониторинга и анализа результатов оценки эффективности, сбора и систематизации информации о лучшей практике государственного и муниципального управления, обеспечения доступа к информационной базе данных, технической поддержки деятельности по распространению успешных подходов и методов повышения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления, формируется федеральная сеть информационных центров, объединяющих четыре уровня: муниципальный (база данных муниципальных образований); региональный (базы данных субъектов Федерации); окружной (базы данных федеральных округов); федеральный (общероссийская база данных). На муниципальном уровне формирование базы данных и предоставление доступа к ней курирует высшее должностное лицо субъекта РФ. Техническое обеспечение функционирования региональных информационных центров в системе ЭПУС возлагается на аппарат главных федеральных инспекторов в каждом субъекте Федерации. Обработанная информация о региональных и муниципальных аппаратах органов власти стекается в базы данных федеральных округов. На этом уровне техническое функционирование системы ЭПУС обеспечивается аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Техническое обеспечение на федеральном уровне осуществляет Администрация Президента РФ. Внедрение и организационное обеспечение функционирования системы ЭПУС осуществляет координационный центр при Администрации Президента РФ.
***
Возвращаясь к интервью Г. Грефа для журнала «Русский Newsweek», обратим внимание на его замечание, что «по опыту других стран на построение прозрачной системы оценки деятельности власти и реагирования общества на нее уходит 10 лет, используя чужой опыт, создать такую систему в России возможно за три-четыре года». Концепция ЭПУС направлена на реализацию именно этой возможности. Предлагаемая система «Эффективная публичная служба», основываясь на признанной европейской модели CAF, разработана с учетом российской специфики и включает ряд инновационных моментов. 1. Двухуровневая оценка: сочетание диагностической самооценки и экспертной оценки (введение института экспертных советов). 2. Адаптация модели для различных аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления: — схема уровней публичной службы; — коэффициенты весомости для индикаторов модели. 3. Формирование многоуровневой базы данных на основе представительств Президента РФ в федеральных округах. Перечисленные особенности позволяют позиционировать модель ЭПУС в качестве федеральной проективной программы повышения эффективности деятельности институтов публичной службы и повышения качества публичных услуг <30>. ——————————— <30> Подробнее о системе ЭПУС и об авторе см. на: http://benchmarking. economic. ispu. ru/epus. htm.
