Правила применения административного надзора

(Калинина Т. М.) ("Административное право и процесс", 2013, N 9) Текст документа

ПРАВИЛА ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА

Т. М. КАЛИНИНА

Калинина Татьяна Михайловна, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению некоторых аспектов применения административного надзора. Раскрывается правовой статус поднадзорных лиц, характеризующийся комплексом прав и обязанностей. Последние конкретизированы в административных ограничениях и запретах. Их неисполнение или несоблюдение обеспечено административной и уголовной ответственностью.

Ключевые слова: административный надзор, правила применения административного надзора, иные меры уголовно-правового характера.

Application rules of administrative supervision T. M. Kalinina

Article is devoted to consideration of some application aspects of administrative supervision. Legal status of persons under surveillance characterized by a complex of the rights and obligations is revealed. The last are concretized in administrative restrictions and prohibitions. Their non-execution or non-compliance provides administrative and criminal responsibility.

Key words: administrative supervision, rules of application of administrative supervision, other measures of criminal-legal nature.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" <1> (далее - Закон об административном надзоре) данная мера уголовно-правового характера устанавливается судом по инициативе заинтересованных государственных органов - исправительного учреждения или органа внутренних дел. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2037.

Порядок установления административного надзора дифференцирован в зависимости от категории осужденных. К первой относятся лица, отбывающие в местах лишения свободы наказание за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений. Для таких осужденных административный надзор выступает обязательной мерой государственного принуждения. Перед освобождением из мест лишения свободы администрация исправительного учреждения должна своевременно (не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания) обратиться в суд с заявлением об установлении в отношении их административного надзора (ст. 173.1 УИК РФ). После вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора администрация исправительного учреждения в течение семи дней направляет копию указанного решения в орган внутренних дел по избранному осужденным месту жительства или пребывания. При освобождении из мест лишения свободы лицу, в отношении которого установлен административный надзор, администрация исправительного учреждения вручает предписание о выезде к избранному им месту жительства или пребывания с указанием срока прибытия, установленного с учетом необходимого для проезда времени, и предупреждает данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора. В предписании производится запись об установлении административного надзора и указывается адрес избранного места жительства или пребывания. Аналогичный порядок действует в отношении лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления при рецидиве преступлений или умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего (за исключением преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего), если в период нахождения в местах лишения свободы они признавались злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания. Для указанных лиц наказание также безальтернативно сменяется менее строгой мерой уголовно-правового характера - административным надзором. Так, решением Колпинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 18 января 2012 г. в отношении Ж., отбывающего наказание в исправительной колонии общего режима (конец срока - 15 февраля 2012 г.) за совершение преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 30 и п. "г" ч. 2 ст. 161 УК РФ, был установлен административный надзор сроком на два года со следующими ограничениями: 1) запрет посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях; 2) запрет пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в ночное время суток; 3) обязательство являться два раза в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. Основанием для установления административного надзора послужило то, что администрацией ФКУ ИК-5 УФСИН РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Ж. характеризуется отрицательно, имеет семь взысканий, в течение года неоднократно водворялся в штрафной изолятор за нарушения установленного порядка отбывания наказания, поощрений не имеет. Кроме того, Постановлением начальника ФКУ ИК-5 УФСИН РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 26 октября 2011 г. Ж. признан злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Таким образом, решение суда об установлении в отношении Ж. административного надзора отвечает целям предупреждения совершения Ж. преступлений и других правонарушений, оказания на него индивидуального профилактического воздействия для защиты государственных и общественных интересов <2>. -------------------------------- <2> См.: Архив Колпинского районного суда г. Санкт-Петербурга.

Ко второй категории осужденных относятся лица, отбывшие наказание в виде лишения свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления при рецидиве преступлений или умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего (за исключением преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего), не признававшиеся злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания, т. е. не допустившие нарушения дисциплины в исправительных учреждениях, однако совершившие уже на свободе в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность. При установлении фактов привлечения к административной ответственности за вышеназванные деяния начальник территориального органа внутренних дел обращается в суд с заявлением об установлении в отношении данных лиц административного надзора (п. 6.4 Порядка осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы) <3>. -------------------------------- <3> См.: Порядок осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утв. Приказом МВД РФ от 8 июля 2011 г. N 818 // РГ. 2011. 26 августа.

Поскольку административный надзор может быть установлен только в пределах судимости, одним из центральных вопросов, правильное решение которого во многом предопределяет законность данной меры уголовно-правового характера, является вопрос о его сроке. Говоря о сроках административного надзора, следует отметить, что их размер установлен законодателем не произвольно, а на основе анализа сведений о рецидивной преступности. Так, в частности, обобщенные данные говорят о том, что в 85% случаев рецидив допускается в течение первых трех лет после освобождения из мест лишения свободы <4>. -------------------------------- <4> См.: Фильченко А. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. N 2. С. 58.

В соответствии со ст. 5 Закона об административном надзоре срок различается в зависимости от оснований установления административного надзора. Для лиц, осужденных за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления при рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается на срок от одного года до трех лет (но не свыше срока, установленного для погашения судимости), а для остальных - на срок, установленный для погашения судимости, за вычетом срока, истекшего после отбытия наказания. В последнем случае его максимальный размер может составлять восемь лет (п. "д" ч. 3 ст. 86 УК РФ), в то время как его минимальные границы законом не определены. Предусмотренная Законом градация сроков административного надзора, на наш взгляд, несовершенна, поскольку не учитывает ситуацию, когда лицо, которому до погашения судимости осталось менее одного года, ведет антиобщественный образ жизни и совершает административные правонарушения, но при этом по формальным основаниям ему нельзя установить административный надзор. Так, решением Мокроусовского районного суда Курганской области от 3 июля 2012 г. начальнику Межмуниципального отдела МВД РФ "Макушинский" было отказано в установлении административного надзора в отношении ранее судимого Д., отбывшего наказание в виде лишения свободы за совершение тяжкого преступления. Несмотря на то что Д., находясь на свободе, совершил в течение одного года два административных правонарушения, посягающие на общественный порядок, основанием для отказа суда в установлении ему административного надзора послужило то обстоятельство, что срок административного надзора после вступления в силу решения суда до момента погашения судимости Д. составил бы менее одного года <5>. -------------------------------- <5> См.: Архив Мокроусовского районного суда Курганской области.

Такое судебное решение, безусловно, соответствует букве Закона об административном надзоре, однако вступает в противоречие с его задачами и целями, что позволяет отрицательно характеризующимся судимым лицам, у которых до погашения судимости осталось менее одного года, избегать административного надзора. Учитывая изложенное, представляется целесообразным понизить минимальный срок административного надзора на срок до двух месяцев, что позволит распространить индивидуальное профилактическое уголовно-правовое воздействие в отношении большего количества ранее судимых лиц. Момент начала течения срока административного надзора неодинаков. Он зависит, так же как и срок надзора, от основания его установления. Для лиц, которым административный надзор должен быть установлен на завершающем этапе их нахождения в местах лишения свободы, он начинает течь со дня постановки их на учет в органе внутренних дел по избранному месту жительства или пребывания. Для тех, кому административный надзор устанавливается вследствие отрицательного поведения после освобождения из мест лишения свободы, течение срока начинается со дня вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора. В случае назначения лицу ограничения свободы в качестве дополнительного вида наказания, а также при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы срок административного надзора исчисляется со дня отбытия наказания в виде ограничения свободы (ч. 4 ст. 5 Закона об административном надзоре). Ссылаясь на фактическое тождество ограничений, применяемых при исполнении наказания в виде ограничения свободы и в процессе осуществления административного надзора, П. В. Тепляшин считает излишним установление административного надзора в отношении лиц, которым назначено наказание в виде ограничения свободы. По его мнению, при последовательном применении ограничения свободы и административного надзора происходит пролонгация фактических и юридических ограничений, только под другим наименованием и со сменой контролирующих субъектов <6>. -------------------------------- <6> См.: Тепляшин П. В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Законность. 2011. N 10. С. 18 - 19.

С позицией П. В. Тепляшина трудно согласиться, поскольку отличия между ограничениями носят не только формальный характер. Безусловно, определенное сходство между ними есть, но оно чисто внешнее. С точки зрения содержания ограничение свободы и административный надзор - различные меры уголовно-правового характера. Ограничение свободы - это наказание, а значит, его сущность составляет кара, которая отсутствует в административном надзоре. Кроме того, цели ограничения свободы как уголовного наказания имеют более широкое содержание по сравнению с административным надзором, имеющим строго индивидуальный характер. Течение срока административного надзора может быть приостановлено в случаях объявления поднадзорного лица в розыск, признания его безвестно отсутствующим или заключения под стражу. После устранения обстоятельства, послужившего основанием для приостановления срока административного надзора, течение такого срока продолжается (ч. 5, 6 ст. 5 Закона об административном надзоре). Истечение срока административного надзора является безусловным основанием для его прекращения, при котором с лица снимаются все административные ограничения и запреты. Вместе с тем Закон об административном надзоре (ст. 7) предусматривает возможность продления судом этого срока на основании заявления органа внутренних дел. Необходимым условием выступает антиобщественное поведение поднадзорного лица, а именно совершение им в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность. Пробелом Закона об административном надзоре (ч. 2 ст. 5) следует считать отсутствие в нем указания о количестве возможных продлений административного надзора. На наш взгляд, не исключается его неоднократное продление в пределах сроков, которые предусмотрены для его установления (ч. 1 ст. 5 Закона об административном надзоре). Основной критерий законности продления административного надзора здесь заключается в том, чтобы срок административного надзора не превысил срок погашения судимости. Кроме истечения, срок административного надзора прекращается (без возможности продления) по таким основаниям, как снятие судимости с поднадзорного лица; осуждение его к лишению свободы и направление его к месту отбывания наказания; вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим; смерть поднадзорного лица. В соответствии с ч. 6 ст. 9 Закона об административном надзоре допускается повторное установление судом административного надзора в течение срока, установленного Уголовным кодексом Российской Федерации для погашения судимости. Такое возможно лишь в отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений или умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего (за исключением преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего), совершивших в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность. Закон об административном надзоре предусматривает возможность досрочного прекращения административного надзора. Инициатива по данному вопросу может принадлежать органу внутренних дел, поднадзорному лицу либо его представителю. Для принятия судом положительного решения в пользу поднадзорного необходимо наличие двух обязательных признаков: во-первых, истечение не менее половины установленного срока административного надзора и, во-вторых, безупречное поведение поднадзорного лица (добросовестное соблюдение административных ограничений, выполнение обязанностей, предусмотренных Законом об административном надзоре, и положительная характеристика по месту работы и (или) месту жительства или пребывания). В случае отказа в досрочном прекращении административного надзора повторное заявление может быть подано в суд не ранее чем по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда об отказе в досрочном прекращении административного надзора. После прекращения административного надзора поднадзорное лицо снимается с учета в органах внутренних дел. В отношении лиц, отбывших наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, запрещается досрочное прекращение административного надзора. Поскольку административный надзор устанавливается только в отношении лиц, реально отбывших наказание в виде лишения свободы и освобождаемых или освобожденных из исправительных учреждений, возникает вопрос о возможности его применения к лицам, осужденным к наказанию в виде обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы или принудительных работ, которое в результате злостного уклонения осужденного от его отбывания было заменено лишением свободы (ч. 3 ст. 49, ч. 4 ст. 50, ч. 5 ст. 53, ч. 6 ст. 53.1 УК РФ), либо лицам, условно осужденным к лишению свободы, которым впоследствии условное осуждение было отменено и назначено реальное исполнение наказания в виде лишения свободы (ч. 3, 4 ст. 74 УК РФ). Несмотря на то что Закон об административном надзоре не регламентирует подобные ситуации, полагаем, что фактическое отбытие хотя бы части реального наказания в виде лишения свободы при наличии остальных необходимых признаков (условий и основания) позволяет установить в отношении таких лиц административный надзор, поскольку они реально отбыли часть наказания в местах лишения свободы. Иными словами, Закон об административном надзоре действует в отношении лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы, т. е. не только тех, кто первоначально был осужден к лишению свободы, но и тех, кому лишение свободы было назначено взамен другого более мягкого наказания. Следует отметить, что в Постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 16 декабря 1986 г. N 4 "О судебной практике по делам о нарушении правил административного надзора" содержалось иное разъяснение вышеописанной ситуации: "К лицам, судимым к лишению свободы, о которых говорится в ст. 2 Положения, относятся и лица, условно осужденные к лишению свободы с обязательным привлечением к труду (ст. 24.2 УК), условно осужденные (ст. 44 УК), осужденные с отсрочкой исполнения приговора (ст. 46.1 УК), если они впоследствии по определению суда были направлены для отбывания лишения свободы, назначенного приговором. Вместе с тем к ним не относятся лица, которым назначенное по приговору суда наказание в виде исправительных работ было заменено лишением свободы на основании ч. 2 ст. 28 УК" <7>. -------------------------------- <7> Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1987. N 3.

Указанное объясняется тем, что в отличие от Закона об административном надзоре Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, от 26 июля 1966 г. распространялось только в отношении лиц, судимых к лишению свободы за тяжкие преступления. При возникновении обратной ситуации, когда лицо условно-досрочно освобождается от отбывания наказания в виде лишения свободы или лишение свободы заменяется ему более мягким видом наказания, в т. ч. в результате амнистии или помилования, на наш взгляд, следует исходить из того, что формально Закон об административном надзоре не содержит каких-либо препятствий для установления административного надзора таким лицам. Поэтому независимо от основания освобождения из мест лишения свободы наличия предусмотренных Законом об административном надзоре условий и основания достаточно для установления административного надзора. Юридическое значение в данном случае имеет факт реального отбытия лицом хотя бы части наказания в местах лишения свободы. На основании ст. 4 Закона об административном надзоре в отношении поднадзорного лица могут устанавливаться пять видов административных ограничений: 1) запрещение пребывания в определенных местах; 2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях; 3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток; 4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории; 5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. Указанные ограничения можно подразделить на обязательные (императивные), которые устанавливаются судом в отношении всех без исключения поднадзорных, и факультативные, выбор которых зависит от усмотрения суда. Согласно ч. 2 ст. 4 Закона об административном надзоре единственным обязательным административным ограничением выступает обязательная явка поднадзорного от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. Остальные ограничения являются факультативными, они позволяют суду дифференцированно подходить к их выбору в отношении каждого поднадзорного лица в отдельности в зависимости от его образа жизни, семейного положения, места работы и других обстоятельств. В течение срока административного надзора ограничения могут меняться. Отдельные из них могут быть отменены (на основании заявления органа внутренних дел, поднадзорного лица или его представителя) либо, наоборот, их перечень может быть дополнен (на основании заявления органа внутренних дел). Основанием для принятия судом такого решения выступают сведения об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им ранее установленных административных ограничений. В ст. 11 Закона об административном надзоре предусмотрены обязанности поднадзорного лица, ограничивающие его правовой статус, что позволяет рассматривать их также в качестве административных ограничений: 1) прибыть в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному им месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы; 2) явиться для постановки на учет в орган внутренних дел в течение трех рабочих дней со дня прибытия к избранному им месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы, а также после перемены места жительства или пребывания; 3) явиться для постановки на учет в орган внутренних дел по месту временного пребывания в течение трех дней в случае получения по исключительным личным обстоятельствам разрешения органа внутренних дел на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания, либо на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории. Такими исключительными личными обстоятельствами признаются: смерть или угрожающая жизни тяжелая болезнь близкого родственника; необходимость получения поднадзорным лицом медицинской помощи, а также прохождения лечения в учреждениях органов здравоохранения, если эти помощь и лечение не могут быть получены по месту жительства или пребывания поднадзорного лица либо в установленных судом пределах территории; невозможность дальнейшего проживания поднадзорного лица по месту жительства или пребывания в связи со стихийным бедствием или иными чрезвычайными обстоятельствами; прохождение поднадзорным лицом обучения за установленными судом пределами территории; необходимость сдачи вступительных экзаменов при поступлении в образовательное учреждение; необходимость решения определенных вопросов при трудоустройстве за пределами места жительства или пребывания (ч. 3 ст. 12 Закона об административном надзоре); 4) уведомить орган внутренних дел по месту временного пребывания о выезде к месту жительства или пребывания, если лицо находилось там по исключительным личным обстоятельствам; 5) уведомить орган внутренних дел по месту жительства или пребывания в течение трех рабочих дней о перемене места жительства или пребывания, а также о возвращении к месту жительства или пребывания, если лицо отсутствовало по исключительным личным обстоятельствам; 6) уведомить орган внутренних дел в течение трех рабочих дней о трудоустройстве, перемене места работы или об увольнении с работы; 7) допускать сотрудников органов внутренних дел в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания, в определенное время суток, в течение которого запрещено пребывание вне указанного помещения. Кроме того, поднадзорное лицо обязано являться по вызову в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания в определенный этим органом срок, давать объяснения в устной и (или) письменной форме по вопросам, связанным с соблюдением им установленных судом административных ограничений и выполнением обязанностей, предусмотренных Законом об административном надзоре. Помимо обязанностей соблюдать установленные судом ограничения и запреты, правовой статус поднадзорного характеризуется наличием у него некоторых прав в сфере осуществления административного надзора. В соответствии со ст. 10 Закона об административном надзоре поднадзорное лицо имеет право: 1) обращаться в суд с заявлением о досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене установленных судом административных ограничений; 2) обжаловать решения суда об установлении или о продлении административного надзора либо об установлении связанных с ним административных ограничений; 3) обращаться в орган внутренних дел с заявлением о получении разрешения на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи с исключительными личными обстоятельствами; 4) обжаловать действия (бездействие) органа внутренних дел при осуществлении административного надзора. В случае несоблюдения установленных судом административных ограничений или невыполнения обязанностей, предусмотренных Законом об административном надзоре, поднадзорное лицо несет административную или уголовную ответственность. В соответствии со ст. 19.24 КоАП РФ административная ответственность установлена за несоблюдение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административных ограничений, либо невыполнение им обязанностей, предусмотренных Законом об административном надзоре, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния. Уголовная ответственность наступает за уклонение от административного надзора, выраженное в неприбытии без уважительных причин лица, в отношении которого установлен административный надзор при освобождении из мест лишения свободы, к избранному им месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения срок, а равно самовольное оставление данным лицом места жительства или пребывания, совершенные в целях уклонения от административного надзора (ст. 314.1 УК РФ). Уклонение от административного надзора справедливо отнесено законодателем к числу преступлений против правосудия, поскольку, совершая данное преступление, поднадзорное лицо посягает на общеобязательность судебного акта, которым административный надзор устанавливается, продлевается или досрочно прекращается <8>. -------------------------------- <8> См.: Чучаев А. И. Уклонение от административного надзора // Судья. 2011. N 7. С. 18.

Административно-правовое и уголовно-правовое обеспечение административного надзора призвано обеспечить гарантии нормального осуществления данной меры. Вместе с тем нельзя не отметить тот факт, что по сравнению с законодательством советского периода российский законодатель весьма либерален по отношению к лицам, нарушающим правила административного надзора. Во-первых, в советское время нарушение правил административного надзора влекло только уголовную ответственность, а во-вторых, санкции за такие деяния были значительно строже: от шести месяцев до двух лет лишения свободы или исправительные работы на тот же срок по ч. 1 ст. 198.2 УК РСФСР 1960 г. и от одного года до трех лет лишения свободы по ч. 2 ст. 198.2 УК РСФСР 1960 г., в то время как по ст. 314.1 УК РФ максимальное наказание составляет до одного года лишения свободы. Таким образом, Закон об административном надзоре достаточно подробно регламентирует правила применения административного надзора: названы категории осужденных, которым может быть установлен административный надзор, раскрыты условия и основания установления такого надзора, описана процедура принятия судом решения об установлении административного надзора, закреплены его сроки, названы моменты начала и прекращения течения данных сроков, основания прекращения (в т. ч. досрочного), приостановления, продления, а также повторного установления административного надзора. В действующем законодательстве подробно регламентирован правовой статус поднадзорных лиц (права, обязанности, административные ограничения, ответственность), а также государственных органов, ответственных за осуществление административного надзора (суда, исправительных учреждений и органов внутренних дел).

------------------------------------------------------------------

Название документа