Возмещение государством вреда, причиненного в результате террористического акта, как публично-правовой субинститут

(Андреева И. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2008, N 14)

ВОЗМЕЩЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО В РЕЗУЛЬТАТЕ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОГО АКТА, КАК ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ СУБИНСТИТУТ

И. А. АНДРЕЕВА

Андреева И. А., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права Государственного университета — Высшей школы экономики.

Конституция РФ в ст. 53 закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Государство, действуя в рамках своих публично-правовых функций, обязано делать все для того, чтобы в обществе сохранялись порядок и безопасность, а в случае нарушения кем-либо общественного порядка и безопасности — возмещать вред, причиненный действиями третьих лиц, исходя только из самого факта причинения вреда. Это — проявление своего рода безвиновной ответственности государства и одновременно один из признаков публично-правового характера данной обязанности. Одним из наиболее наглядных примеров такого характера возмещения вреда государством является компенсация ущерба, наступившего в результате террористических действий. Терроризм был определен в 1954 г. Комиссией международного права ООН в Кодексе преступлений против мира и безопасности как совершение, организация, содействие осуществлению, финансирование или поощрение актов против другого государства или попустительство совершению таких актов, которые направлены против лиц или собственности и которые по своему характеру имеют целью вызвать страх у государственных деятелей, групп лиц или населения в целом. Однако такое определение не стало универсальным. И действительно, в нем не слишком четко разграничиваются террористические и военные действия. Как отмечают некоторые ученые, «современное международное сообщество пока не смогло дать единого определения терроризма. Попытки разработать единую, всеобъемлющую конвенцию относительно международного терроризма, которая содержала бы это определение, не увенчались успехом. Отмечается несколько причин невозможности квалификации терроризма на международно-правовом уровне: различные подходы разных государств к понятию «терроризм»; большое влияние политического фактора на оценку событий, связанных с совершением террористических актов» <1>. ——————————— <1> Антонян Ю. М. Терроризм. Криминологическое и уголовно-правовое исследование. М., 1998. С. 58.

Отсутствие общепризнанного определения терроризма сказывается и на национальном законодательстве разных государств, в т. ч. регулирующем возмещение вреда. Например, признание государством терроризма в качестве специфического вида войны, по-видимому, обусловлено тем, что такая квалификация влечет за собой отказ от компенсации. Европейская конвенция о пресечении терроризма (заключена 27 января 1977 г.) относит к терроризму преступления, сопряженные с похищением, захватом заложников или серьезным насильственным удержанием людей, а также преступления с применением средств, создающих опасность для людей (ст. 1). Как терроризм может быть квалифицировано и иное преступление, если оно является серьезным насильственным посягательством против жизни, физической неприкосновенности или свободы личности, актом нанесения ущерба имуществу, создающим коллективную опасность для людей (ст. 2), которая дополняет указанную концепцию и ряд других соглашений. Согласно Европейской конвенции о возмещении вреда жертвам насильственных преступлений (заключена 24 ноября 1983 г.), в случаях, когда возмещение ущерба не может быть обеспечено из других источников, государство должно взять на себя эту обязанность (ст. 2), устанавливая необходимые пределы, условия и порядок его выплаты (ст. 2 — 9). Правда, эта Конвенция не ратифицирована Российской Федерацией, что, однако, не освобождает Россию от исполнения предусмотренных ею положений. Дело в том, что Конвенция 1983 г. носит общий характер и действует в совокупности с другими нормами-принципами, которыми обеспечиваются общепризнанные права и свободы, закрепленные в том числе в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Протоколах к ней. А эти документы ратифицированы Россией. Причем в ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ о ратификации было записано, что «Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов». Таким образом, во-первых, решения ЕСПЧ обязательны для России, а во-вторых, принимая во внимание широкое применение Европейским судом собственных прецедентов при толковании тех или иных положений Конвенции от 4 ноября 1950 г. и Протоколов к ней, общеправовые позиции Европейского суда по правам человека, высказываемые им в конкретных решениях, являются такими же источниками права для участников правоотношений на территории России, как и общеправовые позиции Конституционного Суда РФ <2>. ——————————— <2> См.: Рухтин С. Ответственность государства перед жертвами терроризма в свете решений Европейского суда по правам человека // Российская юстиция. 2004. N 6.

Сложность рассматриваемого публично-правового субинститута возмещения государством вреда заключается в необычности условий возникновения ответственности государства перед лицами, пострадавшими от теракта, прежде всего исходя из того, что в причинении вреда, как правило, участвуют две силы: террористы и спецслужбы (и их специальные подразделения). Но не всегда можно установить, действием какой из названных сил причинен вред. Поэтому правильно будет считать, что при акте терроризма человек может быть убит либо террористами, либо спецслужбами, либо неизвестными лицами <3>. ——————————— <3> Там же.

Предметами рассмотрения ЕСПЧ явились как принцип ответственности государства за действия террористов, так и принцип ответственности государства за действия собственных органов и должностных лиц, повлекшие за собой причинение вреда при пресечении террористического акта. Так, в решении от 8 января 2004 г. по делу Айдер и другие против Турции (Ayder and Others v. Turkey) Суд указал, что ответственность государства носит абсолютный характер и имеет объективную природу, основанную на теории социального риска (social risk). Таким образом, государство может быть привлечено к ответственности с целью компенсации вреда тем, кто пострадал от действий неустановленных лиц или террористов, когда государство признает свою неспособность поддерживать общественный порядок и безопасность или защищать жизнь людей и собственность (п. 70 указанного решения). При этом, по мнению ЕСПЧ, отсутствие объективного и независимого расследования случая причинения вреда является самостоятельным основанием ответственности государства за действия своих органов и их должностных лиц. В решении от 27 июля 1998 г. по делу Гюлек против Турции (Gulec v. Turkey) Суд указал следующее: «Общий запрет произвольного лишения жизни агентами государства, вытекающий из смысла ст. 2 Конвенции, неэффективен, если на практике обоснованность применения властями силы, способной повлечь смерть людей, не подвергается критической оценке. Обязанность государства охранять право на жизнь, предусмотренная ст. 2 Конвенции, вместе с общей обязанностью, изложенной в ст. 1 Конвенции, обеспечить «каждому находящемуся под их юрисдикцией права и свободы, предусмотренные в разделе I Конвенции», предполагают наличие действенной формы официального расследования случаев убийства людей, произошедших в результате применения агентами государства силы (inter alios). Выполнение государством обязанностей по охране права на жизнь в соответствии со ст. 2 Конвенции означает, что агенты государства ответственны за необоснованное применение силы, способной повлечь смерть людей. Поэтому их действия должны быть предметом независимой и публичной оценки, способной определить, оправданно ли применение соответствующей силы в конкретном случае» (п. п. 77, 78 решения от 27 июля 1998 г.). В решении ЕСПЧ от 24 февраля 2005 г. по жалобам Исаевой, Юсуповой и Базаевой против России было отмечено, что с учетом позиции по делу Маккан против Великобритании и «принимая во внимание значение, которое имеет предоставляемая статьей 2 защита, Европейский суд должен самым внимательным образом изучать обстоятельства лишения жизни и учитывать не только действия представителей государства, но и все сопутствующие им обстоятельства. В частности, необходимо рассмотреть вопрос о том, действительно ли государственные органы планировали и контролировали проведение операции таким образом, чтобы минимизировать, насколько это возможно, возможность причинения смерти. Государственные органы должны проявить соответствующую заботу, чтобы обеспечить минимизацию риска для жизни. Европейский суд должен также установить, действовали ли государственные органы с определенной степенью небрежности при выборе варианта действий. Точно так же ответственность государства не ограничивается обстоятельствами, при которых существуют значительные доказательства того, что неправильно направленный представителями государства огонь привел к гибели гражданских лиц. Она также может наступить в случае, если они не предприняли всех возможных мер предосторожности при выборе средств и методов проведения операции против противостоящей им группы с целью избежать и по крайней мере свести к минимуму вероятность случайной гибели гражданского населения». Таким образом, в решении вопроса об ответственности государства перед жертвами терроризма и других насильственных преступлений можно выделить две правовые позиции Европейского суда по правам человека. Первая из них основывается на представлении об абсолютной ответственности государства, обязанного обеспечить в обществе мир и порядок и вытекающую из них личную и имущественную безопасность находящихся под его юрисдикцией людей. Поэтому нарушение общественного мира и порядка, создание угрозы безопасности людей являются для государства самостоятельными основаниями ответственности за причиненный вред. Причем причиной наступления вреда могут быть любые обстоятельства: не только теракты, но и, например, массовые беспорядки. Таким образом, для возникновения обязанности государства по возмещению вреда не имеет значения, исходило ли насильственное действие от должностных лиц государства, или террористов, или неустановленных лиц. Вторая позиция непосредственно связана с определением критериев обоснованного применения силы государственными органами или их должностными лицами, делающих лишение жизни законным. Учитывая, что по смыслу Конвенции от 4 ноября 1950 г. любое умаление прав и свобод человека, закрепленных международно-правовыми актами, должно носить исключительный и чрезвычайный характер, то перечень случаев законного лишения жизни непосредственно предусматривается в ст. 2 Конвенции от 4 ноября 1950 г. В частности, к таким случаям относятся лишение жизни для защиты любого другого лица, для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях, а также в случае действий, предусмотренных законом, для подавления бунта или мятежа. Позиция Европейского суда по правам человека заключается в том, что нарушением права на жизнь не только является лишение жизни в случаях, не перечисленных выше, или лишение жизни в перечисленных выше случаях, но и непроведение государством объективного и независимого расследования случая убийства людей, даже имеющего внешние признаки законного лишения жизни. Отсутствие такого объективного и независимого расследования является самостоятельным основанием ответственности государства и рассматривается как нарушение права на жизнь <4>. ——————————— <4> См.: Рухтин С. Указ. соч.

В российском законодательстве субинститут возмещения государством вреда, причиненного в результате террористического акта, впервые нашел свое закрепление в уже утратившем силу Федеральном законе от 2 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом». В соответствии со ст. 17 этого Закона возмещение вреда, причиненного в результате террористического акта, производится за счет средств бюджета субъекта РФ, на территории которого совершена эта террористическая акция, с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством. Возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, совершенной на территории нескольких субъектов РФ, а также возмещение ущерба, причиненного одному субъекту РФ и превышающего возможности компенсации из бюджета данного субъекта РФ, производится за счет средств федерального бюджета с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством (п. 2 ст. 17). Возмещение вреда, причиненного иностранным гражданам в результате террористической акции, совершенной на территории РФ, производится за счет средств федерального бюджета с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда (п. 3 ст. 17). Возмещение вреда, причиненного организации в результате террористической акции, производится в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ (ч. 4 ст. 17). Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что они были основаны на концепции относительного, а не абсолютного характера возмещения государством вреда, причиненного в результате террористического акта, поскольку за государством сохранялось право регресса к собственно причинителю вреда — отдельному террористу либо террористической организации. Возможность последующего взыскания выплаченных сумм с причинителя вреда некоторыми авторами признается в качестве отличия гражданско-правовой ответственности от публично-правовых механизмов защиты прав потерпевших <5>. ——————————— <5> Тактаев И. Кто в ответе за теракт? // ЭЖ-Юрист. 2003. Январь. N 1.

Само упоминание о том, что регрессное взыскание осуществляется «в порядке, предусмотренном гражданско-правовым законодательством», позволило некоторым исследователям сделать вывод о «непублично-правовом механизме возмещения вреда, проявляющемся в том, что размер возмещения определяет не государство, выплачивая всем потерпевшим равные суммы, а частноправовой механизм, при котором каждый потерпевший вправе требовать в судебном порядке ту сумму, которая, по его мнению, покроет причиненный вред. Проблема остается только в доказательствах указанной суммы» <6>. ——————————— <6> Смирнова М. Виноватых не сыскать // ЭЖ-Юрист. 2003. Март. N 12.

Кроме того, по мнению ряда исследователей, п. 1 ст. 17 ФЗ «О борьбе с терроризмом» не вводил никаких определений вреда, равно как и не отсылал к законам, этот вред определяющим. Поскольку публичное право не содержит механизмов определения вреда и само это понятие принадлежит к частному праву, остается предположить, что имеется в виду все же гражданское право, за неимением иной отрасли, регулирующей возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу лица. Однако такая трактовка, по мнению автора, не соответствует международно-правовым принципам абсолютной ответственности государства, о которых говорилось ранее. Принцип ответственности государства за действия террористов стал предметом анализа Конституционного Суда РФ. При рассмотрении жалобы на нарушение конституционных прав граждан нормой ст. 17 Закона о борьбе с терроризмом Конституционный Суд РФ, в частности, установил, что, закрепляя в ст. 17 ФЗ «О борьбе с терроризмом» соответствующий порядок возмещения вреда, причиненного в результате террористической акции, государство, учитывая характер причиненного вреда, принимает на себя ответственность за действия третьих лиц, выступая тем самым гарантом возмещения ущерба пострадавшим, поскольку они во многих случаях не имели бы практической возможности реализовать свое право на возмещение ущерба (так как причинителя вреда либо нет в живых, либо у него нет средств, либо он не установлен), либо такое возмещение не соответствовало бы характеру чрезвычайности, будучи отсроченным. Тем самым законодательно разрешается задача скорейшего восстановления нарушенных прав при ограниченности, отсутствии или невозможности определения в разумные сроки истинных источников возмещения вреда. Государство в данном случае берет на себя компенсацию причиненного вреда как орган, действующий в публичных интересах, преследующий цели поддержания социальных связей, сохранения социума. Организуя систему компенсаций, государство выступает не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы <7>. ——————————— <7> Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 523-О.

Новый Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» ясно демонстрирует, что государство восприняло концепцию публично-правовой природы возмещения вреда. Как установлено п. 1 ст. 18 указанного Закона, «государство осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, компенсационные выплаты физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта. Компенсация морального вреда, причиненного в результате террористического акта, осуществляется за счет лиц, его совершивших». Гражданское право предусматривает два способа возмещения вреда — возмещение в натуре и понесенных убытков (расходов). Другими словами, для частного права характерен материальный (овеществленный) способ компенсации причиненного ущерба. А ФЗ «О противодействии терроризму» предусматривает такой специфический способ возмещения вреда, подчеркивающий публично-правовую природу этого субинститута, как социальная реабилитация (ст. 19). Социальная реабилитация включает в себя психологическую, медицинскую и профессиональную реабилитацию, правовую помощь, содействие в трудоустройстве, предоставление жилья, проводится в целях социальной адаптации лиц, пострадавших в результате террористического акта, и их интеграции в общество. Правила осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, установлены на основании Постановления Правительства РФ от 12 января 2007 г. N 6. Социальная реабилитация является нематериальным способом возмещения вреда и осуществляется только специфическим субъектом — государством как публично-правовым образованием. Следует также отметить, что социальная реабилитация осуществляется за счет средств федерального бюджета, а также средств бюджета субъекта РФ, на территории которого совершен террористический акт, и иных источников, предусмотренных законодательством РФ. Поскольку возмещение вреда государством ложится тяжелым бременем на бюджет, сокращая финансирование иных бюджетных сфер, некоторым авторам представляется целесообразнее другой путь, по которому пошли в Западной Европе и США, где создаются специальные фонды, аккумулирующие государственные и частные средства, при этом все потерпевшие получают равную сумму возмещения. Итак, в России конструкция возмещения вреда, причиненного терактом, законодательно выводится из сферы гражданского права и предстает своеобразным публично-правовым страхованием. Общий догматический принцип права состоит в том, что ответственность несет тот, кто совершил противоправное действие. В данном же случае государство противоправного действия не совершает. Отношения между государством и террористом являются не частноправовыми, а публично-правовыми, где риск государства оказывается необоснованным. В результате в российском законодательстве механизм возмещения вреда, причиненного в результате теракта, не разработан до такой степени, чтобы жертвы не оставались без компенсации, а бюджет — без значительного урона. Полагаем, что дополнительным источником мог бы служить специальный фонд. В таком фонде будут аккумулироваться конфискованное имущество и денежные средства террористических организаций, а также добровольные пожертвования частных лиц. Тем самым в рамках действующего законодательства РФ может быть создана двухступенчатая система возмещения государством вреда, причиненного в результате террористического акта: — первая ступень — материальная компенсация имущественного ущерба за счет средств бюджета; — вторая ступень — нематериальная компенсация в виде социальной реабилитации за счет средств специального фонда. Такая система, на наш взгляд, соответствует как международной практике и принципу абсолютной ответственности государства, так и публично-правовой природе анализируемого субинститута.

——————————————————————