Хатаева М. А. — научный сотрудник ИЗиСП при Правительстве РФ.
Преодоление коррупции является важнейшей задачей российского государства, общества и граждан. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный 31 июля 2008 г., предусматривает комплекс мер, направленных на повышение эффективности законодательства и государственного управления в этой сфере. В связи с этим Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 5 ноября 2008 г. провел научную конференцию на тему «Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность».
Открывая работу научной конференции, первый заместитель директора Института профессор Ю. А. Тихомиров подчеркнул, что тема коррупции стала фронтальной задачей нашего общества. Наряду с правом формально обязательным, которое находится «на свету», есть право неформальное, «теневое», которое разлагает институты общества и государства. Пока не обеспечивается зависимость между эффективностью использования правовых средств и уровнем коррупции. Коррупционные проявления во многом становятся возможными благодаря несовершенству нормативных правовых актов, слабой работе органов публичной власти. Поэтому особого внимания заслуживает анализ нормативных правовых актов на коррупциогенность.
В своем докладе «Оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность» Ю. А. Тихомиров отметил следующее. Национальным планом противодействия коррупции одобрен курс на изменение 25 законодательных актов в рассматриваемой сфере. На рассмотрении в Государственной Думе находится Федеральный закон «О противодействии коррупции». В связи со значительным объемом изменений, предлагаемых в связи с принятием данного Закона в другие нормативные правовые акты, возникает опасность «правовой инфляции». Поэтому наряду с предложением новых изменений необходимо проводить работу по активизации применения тех антикоррупционных норм, которые уже есть в законодательстве. Так, УК РФ предусмотрено до 10 составов уголовных преступлений, предусматривающих проявления коррупции. Вместе с тем их полноценное действие не обеспечивается.
Кроме того, принятие Федерального закона о нормативных правовых актах способно снизить коррупциогенность законодательства, связанную с наличием нормативных коллизий.
Состав субъектов проведения анализа и оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность должен отражать возможности комплексного подхода, сочетающего общие и специфические позиции участников. С учетом сказанного можно выделить работников юридических и отраслевых (функциональных) служб федеральных и региональных органов исполнительной власти, аналитических подразделений аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ и представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такую работу должны проводить органы прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Своего рода персональными субъектами проведения оценки правовых актов на коррупциогенность могут быть разработчики проектов законов и иных актов, а также эксперты государственных органов.
Важным аспектом оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность является анализ служебного поведения работников государственных и муниципальных органов на коррупциогенность. Нередки отклонения поведения государственных и муниципальных служащих от их нормативно установленного статуса. Для преодоления коррупциогенности рассматриваемого рода необходимо последовательно реализовывать известные правовые акты об установлении показателей деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти и муниципальных органов. Анализ служебного поведения работников государственных и муниципальных органов на коррупциогенность показывает, что к ним должны применяться строгие антикоррупционные требования, носящие дифференцированный характер.
Существенным элементом оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность являются ее принципы. К указанным принципам должны быть отнесены: объективность, полнота и достоверность используемой информации, систематичность, формализованность оценки, сочетание общих и специальных оценочных критериев.
Применение методики оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность должно опираться на законодательные и иные нормативно-правовые акты, что позволяет рассматривать предусмотренные ею действия как строго легальные. Естественно, конституционные нормы о соблюдении законов в деятельности государственных и муниципальных органов в соответствии с законом являются определяющими в этой сфере.
Важное значение имеют Конвенция «Об уголовной ответственности за коррупцию», принятая Советом Европы 27 января 1999 г., и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., которые ратифицированы Российской Федерацией. С положениями указанных Конвенций должны быть хорошо знакомы государственные служащие всех категорий, муниципальные служащие, иные участники.
Учитывая огромное разнообразие законодательных и иных нормативно-правовых актов, полезно в целях оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность условно разделить их на три группы. Первая группа включает статутные законы и подзаконные нормативные акты. Среди статутных актов следует выделять законы о статусе Правительства Российской Федерации, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, о местном самоуправлении. Нужно хорошо знать и умело применять положения о федеральных органах исполнительной власти, Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. (в ред. от 7 июля 2006 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Вторая группа охватывает тематические законы, призванные создавать условия и режимы нормальной и эффективной управленческой деятельности, — Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Земельный и иные кодексы, другие федеральные законы регулируют порядок и формы деятельности субъектов права в различных отраслях и сферах, устанавливают соответствующие юридические режимы.
Особое внимание следует уделять анализу и правильному применению законов, регулирующих «коррупциогенные сферы повышенной опасности», например нормы Законов о порядке проведения конкурсов на выполнение государственных и муниципальных заказов на оказание публичных услуг, выполнение работ и поставку товаров, о государственной регистрации юридических лиц и сделок с недвижимостью, о банкротстве и т. п. Таким образом, указанный комплекс правовых актов и норм играет важную превентивную роль в сфере противодействия коррупции.
Третью группу законов и иных нормативных правовых актов составляют акты, рассчитанные на устранение юридических коллизий и коррупционных правонарушений. Речь идет о проекте Федерального закона «О противодействии коррупции», о законах субъектов Российской Федерации о борьбе с коррупционными правонарушениями, о соответствующих нормах УК, УПК, КоАП, Трудового кодекса. Особое значение имеют антикоррупционные нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 15, 16, 19, 20, 24), правила антикоррупционного поведения и т. п.
Коррупциогенность нормативных правовых актов обусловлена деформациями правовых норм, которые должны подвергаться тщательному анализу. К наиболее распространенным видам таких деформаций относятся: множественность вариантов диспозиций правовых норм; широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества; наличие коллизий правовых норм; определение компетенции по формуле «вправе»; широта дискреционных полномочий; отсутствие административных процедур; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих в той или иной области деятельности (управление государственным имуществом, налоговые, таможенные отношения и пр.); отсутствие ответственности государственного служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими.
Была отмечена значимость работы по подготовке базовых понятий оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. К указанным понятиям относятся коррупциогенный фактор, коррупционное сознание, коррупционное поведение и др.
Оценка коррупциогенности нормативных правовых актов тесно связана с проблемой документооборота. В ходе реализации законов часто возникает необходимость в подготовке, принятии и рассмотрении отдельных документов. Критерием их обоснованности и законности служат прежде всего нормы законов, правительственных и ведомственных актов, устанавливающих виды, содержание и порядок их подготовки, представления и рассмотрения. Тем не менее существующая деформация документооборота создает сложные административные барьеры для граждан и юридических лиц.
Благодаря проведению антикоррупционного мониторинга, который является новым и эффективным инструментом, при реализации нормативного правового акта можно обнаружить ошибки коррупциогенного свойства. В настоящее время в Совете Федерации Федерального Собрания РФ действует Центр мониторинга, кроме того, такие центры существуют в Ставропольском крае, Самарской области и других регионах.
В настоящее время в Российской Федерации применяется несколько методик проведения антикоррупционной экспертизы. Так, Центром стратегических разработок (ЦСР) в 2004 г. подготовлена Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В прошлом году появилась новая методика, которая готовится к утверждению Правительством Российской Федерации. Генеральной прокуратурой РФ применяется Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, подготовленная с учетом предложений Института законодательства и сравнительного правоведения.
В заключении о коррупциогенности проекта нормативного правового акта должны отражаться: выявленные коррупциогенные факторы; степень коррупциогенности проекта (низкая, средняя, высокая); рекомендации разработчикам (провести работы по устранению или нейтрализации выявленных коррупциогенных факторов, провести дополнительную правовую экспертизу отдельных положений проекта акта, представить уточненный проект акта к определенному сроку для повторной экспертизы).
Во всех случаях заключение о коррупциогенности проекта или действующего нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими служащими в соответствии с регламентами. Нереагирование на рекомендации следует рассматривать как служебный проступок со всеми свойственными ему последствиями.
Резюмируя, Ю. А. Тихомиров отметил, что проблема преодоления коррупциогенности нормативных правовых актов тесно связана с формированием в стране нормальной, эффективно действующей правовой системы, системы государственного управления, построенной строго на основе права. Кроме того, важна упорядоченность действий государственных органов и бизнес-структур, а также система специальных мер (превентивных и карательных), направленных на преодоление коррупции.
Координатор Центра стратегических разработок В. Н. Южаков отметил, что оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность тесно пересекается с экспертизой нормативных правовых актов на коррупциогенность. Их единой целью является очищение нормативных правовых актов от коррупционных рисков, а также от предпосылок коррупции в условиях отсутствия закона о нормативных правовых актах.
Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, разработанная ЦСР, ориентирована на решение узких, конкретных задач, а именно выявление и устранение типичных, часто встречающихся предпосылок коррупции. Указанная Методика утверждена нормативными правовыми актами более чем в 40 субъектах РФ, активно применяется в некоторых федеральных органах исполнительной власти, муниципальных образованиях.
Говоря о продвижении Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в реальную практику нормотворческой деятельности, выступающий указал на необходимость дополнения проекта Закона о противодействии коррупции нормой, согласно которой не может быть принят нормативный правовой акт, содержащий типичные и известные коррупционные факторы. Кроме того, необходимо нормативно закрепить ответственность разработчиков нормативных правовых актов за несоблюдение антикоррупционных требований к качеству нормативного правового акта.
Важным остается вопрос о статусе антикоррупционной экспертизы. В настоящее время в большинстве субъектов, где принимаются нормативные правовые акты, она, к сожалению, остается факультативной.
Обязательным компонентом Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы. Необходимо включение в проект Постановления Правительства РФ «О методике антикоррупционной экспертизы» положения о том, что заключение по результатам антикоррупционной экспертизы должно строиться в соответствии с составом известных типичных коррупционных факторов с тем, чтобы можно было обеспечить сопоставление и проверку. В противном случае невозможно будет проверить и сопоставить заключения официальной и независимой экспертизы, что девальвирует смысл независимой антикоррупционной экспертизы.
Старший научный сотрудник ИГП РАН Э. В. Талапина отметила, что антикоррупционная экспертиза является вкладом в повышение качества разрабатываемых нормативных правовых актов.
Европейские государства уделяют особое внимание качеству нормативных актов. Во Франции принят Декрет об упрощении административного языка, который тесно соприкасается с одним из коррупционных факторов Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов — лингвистической коррупциогенностью, т. е. использованием неопределенных, неустоявшихся терминов, определений.
Указанная Методика позволяет сформулировать превентивные коррупционные факторы в позитивном их варианте, т. е. антикоррупционные стандарты, которым должен отвечать любой нормативный правовой акт, к примеру, презумпция открытости информации в государственном управлении, ответственность государственных служащих, их подконтрольность, установление специальных запретов и ограничений. Было указано на целесообразность включения перечисленных норм в готовящийся Закон о противодействии коррупции.
Учитывая широкое распространение Методики, существует проблема правильной и согласованной трактовки коррупционных факторов. Некоторые субъекты Российской Федерации трактуют их по-своему. Отмечается тенденция к сокращению коррупционных факторов, основанному на невозможности осилить их количество, в результате остаются только те факторы, которые наиболее легки для обнаружения.
Руководитель Научно-исследовательского центра ФСБ РФ В. Н. Найденко отметил, что ФСБ России в рамках своей компетенции занимается борьбой с коррупцией на постоянной основе. Прежде всего, это выявление и пресечение коррупции и участие в профилактической работе. Органам безопасности приходится решать серьезную задачу: с одной стороны, необходимо пресечь противоправные действия должностных лиц, некоторых структур, а с другой стороны, избежать вмешательства в управленческую деятельность предприятия, организации, различных объединений. Такая работа требует высокого уровня экономической, правовой подготовки.
НИЦ ФСБ России в пределах своей компетенции осуществляет научное обеспечение деятельности органов ФСБ и в рамках борьбы с коррупцией проводит исследование по изучению и определению роли и места органов безопасности в этой деятельности и меры по ее организации и совершенствованию.
Центром разрабатываются методические рекомендации для заинтересованных подразделений ФСБ России по противодействию коррупции, в том числе правоохранительных органов, органов государственной власти и управления.
К одной из наиболее значимых причин, которые порождают коррупцию, эксперты НИЦ ФСБ России относят несовершенство российского законодательства. Издаваемые правовые акты бывают низкого качества, неэффективны сами правотворческие процедуры, которые создают условия для принятия коррупционных правовых норм. Противоречивость, несовершенство, двусмысленность, серьезные пробелы в нормативных правовых актах позволяют чиновникам создавать себе выгодные условия для вымогательства.
Многочисленные отсылочные нормы, по сути, переносят законодательное регулирование важных вопросов жизнедеятельности страны на подзаконные акты органов исполнительной власти. В условиях высокой коррумпированности аппарата это создает условия появления для граждан, организаций нечетких инструкций, создающих дополнительные условия для роста коррупции.
Преодоление коррупции в правовом аспекте представляет собой задачу для всех отраслей права. Поэтому первоочередные меры противодействия коррупции должны пронизывать многие отрасли права. Противодействие коррупции предполагает совместную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.
Следует вести работу по повышению качества законотворческого процесса, однако основной упор должен быть сделан на совершенствовании правоприменительной подзаконной правотворческой практики.
Кроме общих положений, наше законодательство не содержит норм об антикоррупционных экспертизах правовых актов. Особое внимание нужно обратить на ведомственные и региональные антикоррупционные программы.
Необходимо придание антикоррупционным экспертизам официального статуса обязательной процедуры, обязательного этапа подготовки любого нормативного правового акта. Только в этом случае экспертиза станет эффективным средством профилактики коррупции в федеральных органах исполнительной власти.
Ученый секретарь Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации С. И. Носов отметил, что различие видов юридических актов требует разных подходов при их антикоррупционной экспертизе. Речь идет о законах и подзаконных актах. Эти нормы различны и выполняют различную роль в правовом регулировании. Закон является особой категорией нормативного правового акта, регулирующей наиболее важные и устойчивые группы общественных отношений. При создании норм законов зачастую невозможно требовать от нормы высокой степени конкретизации, указания исполнителей, сроков исполнения и др. В них очень часто присутствуют нормы-декларации, нормы-принципы, нормы-запреты, т. е. моменты, которые неприменимы к правовым актам.
Нормы законов предлагают широкий спектр возможностей для ведомственного и локального регулирования. Однако указанный фактор еще не означает, что реализация этой нормы приведет к коррупциогенным действиям, но при определенных обстоятельствах такое возможно. Наличие таких норм в законе говорит о необходимости относиться с повышенным вниманием на предмет коррупциогенности к принятию подзаконных актов.
Дефект правовой нормы имеет место при завышенных требованиях нормы права к участнику правоотношения, нечетком формулировании диспозиции правовой нормы, наличии отсылочных, бланкетных норм, коллизионных правовых норм, дублирования полномочий, общих формулировок об ответственности чиновников без указания на конкретное содержание.
Говоря о системности правовых актов как фактора, снижающего коррупциогенность, было отмечено, что коррупция — это явление системное и противодействие коррупции должно быть системным. Можно довести до совершенства отдельную правовую норму, закон, но если не будут приняты сопутствующие законодательные акты, то все это будет нивелировать эффективность действия этого закона.
Представляет интерес анализ правовых норм законов субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, в том числе положений, регламентирующих порядок проведения антикоррупционной экспертизы. Необходима подготовка методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации.
Заместитель директора Юридического департамента Министерства промышленности и торговли РФ Н. И. Карпова в своем выступлении уделила внимание вопросу повышения качества правовых актов, издаваемых Министерством.
В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции в Министерстве издан Приказ, которым утвержден План мероприятий по противодействию коррупции в Министерстве. Указанным Планом предусматривается осуществление комплекса мероприятий, связанных с деятельностью образованной в Министерстве Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Это мероприятие связано с проведением детального анализа исполнения процедур размещения государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд и подготовкой рекомендаций для исключения коррупционных проявлений в этой сфере, а также с анализом жалоб, обращений граждан по деятельности министерств и его территориальных органов.
Проблема противодействия коррупции в силу тяжелейших последствий, которые она вызывает, становится одним из главных направлений государственной политики, и задача противодействия коррупции ставится уже не только перед правоохранительными, но и перед всеми государственными органами. В качестве первоочередной задачи выступает законодательное обеспечение противодействия коррупции.
Специфическими актами Министерства промышленности и торговли Российской Федерации являются административные и технические регламенты. Для проведения антикоррупционной экспертизы используется Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, разработанная ЦСР. Данная Методика позволяет вести практическую работу по первичному анализу коррупциогенности нормативного акта, выявляя именно типичные коррупциогенные факторы. В ходе антикоррупционной экспертизы как технических, так и административных регламентов Министерство, учитывая специфику разработки указанных актов, может дополнить эту Методику с точки зрения выявления специфических, нетипичных коррупциогенных факторов.
По мнению выступающего, коррупция будет искореняться из нашей жизни только тогда, когда будет укрепляться право, и в этой связи очень важно формирование правовой нормы, отвечающей требованиям определенности, недвусмысленности, согласованности с системой действующего правового регулирования.
Директор по взаимодействию с государственными и общественными структурами Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» И. В. Корзенков отметил, что в заключениях на разрабатываемые законопроекты хотелось бы видеть результаты экспертизы на коррупциогенность. Кроме того, необходима разработка практических рекомендаций для бизнес-структур и граждан в рассматриваемой сфере.
Заведующий Центром правотворчества и анализа правовой практики ИЗиСП В. И. Радченко рассмотрел проблемы совершенствования и применения уголовного законодательства. Было отмечено, что наиболее ярким проявлением коррупции является взяточничество. Борьба с коррупцией, которую ведут правоохранительные органы, в первую очередь находит свое отражение в судебной статистике. В 2006 г. было рассмотрено 1237 дел о получении взятки, в 2007 г. — 1781 дело, наблюдается тенденция, которая показывает, что в судах дел о дачи взятки стало в два раза больше, чем дел о получении взятки, а именно: в 2006 г. — 2400 дел о взяткодателях, а в 2007 г. — уже 3336 таких дел.
Преобладающими факторами, способствующими совершению коррупционных действий лиц, состоящих на государственной гражданской службе, являются неурегулированность административных процедур, а также предоставление весьма широких полномочий.
Была обозначена необходимость включения в УК РФ нормы, касающейся уголовной ответственности за посредничество при даче, получении взятки государственным служащим. Кроме того, юридической оценке подлежит коррупционное поведение государственного служащего, представляющее собой поведение, способствующее совершению коррупциогенного факта.
Ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ С. Д. Белоцерковский в своем выступлении уделил внимание вопросам взаимосвязи коррупции и организованной преступности.
Организованные преступники для достижения своих целей используют во взаимосвязи коррупцию и наиболее опасные виды криминального насилия. Организованные преступные формирования являются наиболее крупным корруптером — субъектом подкупа должностных и иных лиц, обладающих государственными или иными полномочиями, авторитетом и возможностями. С другой стороны, наиболее длительно и успешно действующие взяточники — это тоже участники организованной преступной деятельности. Таким образом, новое качество коррупции заключается в том, что основным корруптером становится организованная преступность и контролируемые ею легализованные или легальные структуры. Это одна из закономерностей функционирования организованной преступности.
Однако борьба с коррупцией в настоящее время сводится в основном к разоблачению и привлечению к уголовной ответственности взяткополучателей. А дающие взятки, как правило, остаются вне поля зрения правоохранительных органов. Сказанное свидетельствует о необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, заключающихся в принятии комплексного Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью». Именно комплексный подход представляется наиболее продуктивным применительно к борьбе с указанными явлениями. Понятие «преступная деятельность» должно получить законодательное закрепление наряду с понятием «преступление».
Отечественное уголовное законодательство на основании ст. 15 Конституции РФ должно быть приведено в соответствие с международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией.
Актуально внесение в УПК РФ изменений и дополнений, направленных на четкую регламентацию введения в уголовный процесс результатов оперативно-розыскной деятельности, а также дающих более существенные гарантии безопасности субъектам осуществления такой деятельности и участникам уголовного судопроизводства по таким уголовным делам.
В перечне наиболее актуальных организационных мер следует отметить необходимость создания в структурах ряда правоохранительных органов специализированных подразделений по борьбе с организованной преступностью федерального подчинения.
Директор Института судебных экспертиз МГЮА Е. Р. Россинская, отметила, что с целью анализа нормативного правового акта на коррупциогенность должна проводиться экспертиза. В задачу эксперта входит выявление и разъяснение в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм, предложение изменений и дополнений в формулировки норм. Возникает вопрос: какими специальными знаниями должен обладать эксперт?
При всех различиях экспертиз имеется целый ряд общих позиций, которые выражаются в предназначении, теоретическом обосновании, систематизации целей и задач, источниках возникновения, стадиях развития, функционировании, нормативном регулировании, организации и т. д. всех экспертиз, независимо от их родов и видов. Междисциплинарная теория — общая теории судебной экспертизы — позволяет разработать единые для всех родов и видов экспертиз принципы; выявить общие закономерности, способствующие формированию и развитию частных экспертных теорий; выработать единые представления о предмете экспертизы, ее объектах, задачах, методах и методиках, экспертных технологиях, а также единые подходы к понятиям «специальные знания», «экспертная компетенция» и пр., а также способствует ускорению формирования и развития новых родов экспертиз за счет экспертного прогнозирования и учета ошибок эмпирического поиска. Основным объектом общей теории судебной экспертизы является сама экспертная деятельность, рассматриваемая как некая единая система.
Экспертизы на коррупциогенность являются родом уже существующего класса судебных экспертиз, посвященных исследованию нормативных актов и обоснованности издания на их базе правоприменительных актов. Предметом судебно-нормативной экспертизы являются фактические данные (обстоятельства дела), устанавливаемые в судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний, нормативных и нормативно-технических актов. Предложенная Институтом судебных экспертиз концепция судебно-нормативных экспертиз позволяет выработать единый подход к подобным экспертным исследованиям и сформулировать предмет и задачи новых родов экспертиз, производство которых необходимо и уже имеет место без соответствующей теоретической и методической базы, например нормативно-антикоррупционные экспертизы.
Заместитель заведующего кафедрой судебных экспертиз МГЮА Е. И. Галяшина выступила с докладом на тему «Лингвистическая экспертиза коррупциогенности текста закона».
Практика показывает, что предпосылки для коррупции содержатся непосредственно в разрабатываемых и принимаемых нормативно-правовых актах. Язык законодательного акта в силу богатства вариативности языковых форм обладает скрытым потенциалом для выражения множества смыслов. Можно с уверенностью сказать, что во многом коррупцию порождают слова и фразы — языковые формулировки правовых предписаний. Ведь смысл текста закона появляется в результате его прочтения. Синонимическая вариативность и многозначность языковых формул, наличие языковых лакун создают предпосылки для инотолкования. Поэтому текст закона должен быть не только юридически грамотным, но и лингвистически выверенным и точным. Далеко не случайно юридико-лингвистическая коррупциогенность выделена в отдельный самостоятельный фактор, который подлежит оценке в ходе антикоррупционной экспертизы согласно Методике ЦСР.
Представляется целесообразным выделить в рамках комплексной экспертизы юридико-лингвистическую экспертизу в качестве самостоятельного этапа лингвистического прочтения текста закона в аспекте оценки качества языковых формулировок в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями. В этих целях предлагается: разработать формализованную методику юридико-лингвистической экспертизы коррупциогенности текста закона; подготовить профессиональных экспертов, и юридически, и лингвистически компетентных, владеющих навыками работы с нормативно -правовыми актами, с целью выявления признаков их коррупциогенности. При этом требуется решить две взаимосвязанные проблемы: организационную и методическую.
Организационная проблема видится в создании структуры, которая с привлечением широкого круга специалистов осуществляла бы лингвистическую экспертизу нормативно-правовых актов на межведомственном уровне в рамках постоянно действующей или временной экспертной комиссии. Необходимо сформировать реестр профессиональных экспертов, обладающих двойной компетенцией (юридической и лингвистической), прошедших необходимый квалификационный отбор и освоивших Методику проведения антикоррупционной экспертизы. Привлечение только юристов или только языковедов данную проблему не решает, так как ни те ни другие не обладают необходимыми специальными знаниями для квалифицированного осуществления лингвистической экспертизы коррупциогенности текста закона.
Методическая проблема видится в разработке формализованной методики лингвистической экспертизы, выявляющей признаки коррупциогенности языковых формулировок.
Старший научный сотрудник ИЗиСП А. М. Цирин отметил, что работа по снижению общей коррупциогенности законодательства может развиваться в составе двух направлений: с одной стороны, путем совершенствования механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а с другой — посредством разработки и нормативной фиксации антикоррупционных требований к подготовке, принятию и реализации нормативных правовых актов. Если первое направление достаточно развито в юридической науке и подкреплено концепцией антикоррупционной экспертизы, то второму уделяется более скромное внимание. Недостаточна действующая нормативная правовая базы, направленная на обеспечение качества нормативных правовых актов подзаконного уровня.
Значительное внимание должно уделяться повышению качества подзаконных нормативных правовых актов, в том числе посредством учета антикоррупционных требований при их подготовке. В самом общем виде к таким требованиям могут быть отнесены: соответствие проектов подзаконных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ; четкое определение компетенции подведомственных федеральных служб, федеральных агентств и учреждений, а также должностных лиц; соблюдение баланса интересов (отсутствие в проекте подзаконного нормативного правового акта превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных групп и лиц без достаточного обоснования); обеспечение свободного доступа к информации о подготовке подзаконных нормативных правовых актов; обязательное проведение антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов.
Доцент Рязанского государственного университета Ю. М. Буравлев отметил, что нормальному функционированию государственного аппарата существенно препятствуют различные формы коррупционных проявлений. Несмотря на принятые меры, институт государственной службы отстает в своем развитии от запросов общества и не оправдывает ожиданий граждан выполнения государственными служащими своих конституционных обязанностей, а консервативная бюрократия стала главным тормозом в осуществлении прогрессивных преобразований в нашей стране.
Комплекс правовых, организационных и иных мер, разрабатываемых с помощью научной общественности, министерствами, ведомствами, поможет понизить уровень коррупции среди российского чиновничества, снимет остроту проблемы, принявшей в настоящее время угрожающие масштабы.
Коррупция — явление неоднородное по многим характеризующим ее признакам. Большое разнообразие наблюдается среди субъектов, совершающих такие деяния, существенно различаются последствия, которые наступают после совершения коррупционных деяний, а также этих деяний.
Для научного анализа коррупции и совершенствования практики борьбы с ней нужна научная классификация данного явления, позволяющая на основе четких критериев отграничить наиболее опасные коррупционные проявления от «бытовой» ее разновидности и выработать дифференцированные средства противодействия коррупции в среде государственных служащих. С этой целью важно определить перечень должностей государственной службы, где существует наибольшая вероятность совершения действий коррупционного характера. Такой подход позволяет определить группу риска среди персонала государственного аппарата и создает благоприятные предпосылки для профилактики коррупционных проявлений в системе государственной службы.
Борьба с коррупцией традиционно воспринимается как усиление репрессии и ужесточение уголовного преследования за деяния, которые принято считать коррупционными.
Вполне уместна постановка вопроса об административной ответственности за подобного рода деяния и квалификацию их в качестве административного правонарушения коррупционного характера. С этой целью в общую часть КоАП РФ следует внести соответствующую международным стандартам дефинитивную норму «административное правонарушение коррупционного характера» следующего содержания: «Под административным правонарушением коррупционного характера понимается действие или бездействие должностного лица в сфере его полномочий, совершенное в целях личного обогащения или в интересах стороннего лица за вознаграждение от него в любой форме». А главу 17 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» дополнить соответствующими составами деяний коррупционного характера. Возможно иное решение — сгруппировать в отдельной главе «Административные правонарушения коррупционного характера» следующие специальные составы: «Запрет служащим принимать подарки», «Нарушение требований административных регламентов», «Уклонение государственного служащего от подачи декларации о доходах», «Нецелевое использование бюджетных средств в незначительных размерах», «Несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой», «Несоблюдение запретов, установленных для государственных служащих», «Использование не по назначению печатей и бланков». В процессе правоприменительной практики, возможно, потребуется ввести дополнительные составы.
В качестве административных наказаний целесообразнее всего применять предупреждение или административный штраф, а в случае малозначительности совершенного деяния — принимать меры дисциплинарного воздействия. Национальным планом противодействия коррупции предусмотрено также активно использовать в отношении чиновников-коррупционеров такое административное наказание, как дисквалификация.
Меры административно-правового воздействия должны выполнять не только наказательную функцию, но главным образом профилактическую, превентивную, удерживая, возможно, значительную часть служащих от совершения более тяжких деяний, в случае если оставить зарождающуюся коррупцию без должного государственного реагирования.
Министр юстиции Чувашской Республики В. П. Петров отметил, что в июне 2007 г. в Чувашской республике были приняты: Закон «О противодействии коррупции», программа противодействия коррупции, Постановление Кабинета Министров «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
Министерство юстиции Чувашской Республики в 2008 г. провело антикоррупционную экспертизу 38 проектов законов, 27 проектов указов Президента Чувашской Республики, 379 проектов постановлений. В результате 35 нормативных актов содержали коррупционные факторы, которые могли бы впоследствии реализовываться государственными служащими.
Подводя итоги обсуждению проблем, Ю. А. Тихомиров отметил, что должна быть определена четкая классификация актов и система актов. Для практики необходимо более интенсивно разрабатывать практические рекомендации, а также наладить деловой и функциональный обученческий процесс начиная с высших учебных заведений, где преподавание теории права и отраслевых дисциплин нуждается в совершенствовании.
Рекомендации научной конференции
«Актуальные вопросы разработки научно-методической базы
проведения оценки нормативных правовых актов Российской
Федерации на коррупциогенность», проведенной 5 ноября
2008 г. в Институте законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ
Преодоление коррупции является важнейшей задачей Российского государства, общества и граждан. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный 31 июля 2008 г., предусматривает комплекс мер, направленных на повышение эффективности законодательства и государственного управления. Пока не обеспечивается зависимость между эффективностью использования правовых средств и уровнем коррупции. Коррупционные проявления во многом становятся возможными из-за низкого качества нормативных правовых актов, слабой работы органов публичной власти. Поэтому особого внимания заслуживает анализ нормативных правовых актов на коррупциогенность.
Участники научной конференции рекомендуют:
1. Признать актуальной комплексной задачей всех отраслей юридической науки разработку научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов Российской Федерации на коррупциогенность. Эта база должна включать систему научных понятий, принципы, организацию и метод оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность и охватывать стадии подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов. Это позволит создать систему, обеспечивающую комплексное решение проблемы коррупциогенности в различных отраслях законодательства.
2. Государственным органам, муниципальным органам городских округов и муниципальных районов, научным центрам и независимым экспертам проводить систематический анализ качества нормативных правовых актов с использованием разных методов. Целесообразно расширить использование социологических методов, возможностей информационно-коммуникационных систем.
Требуется активизировать действия в качестве субъектов оценки нормативных правовых актов: структурных подразделений органов власти, обеспечивающих качество проектов нормативных правовых актов; структурных подразделений органов власти, осуществляющих мониторинг их правоприменения; научно-исследовательских организаций, специализирующихся на научных исследованиях в области права; исследовательских и экспертных групп, специально сформированных для оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность.
3. Проводить многоаспектный анализ информации о состоянии и динамике общественных отношений, регламентируемых рассматриваемыми нормативными правовыми актами. Анализ документооборота позволяет обнаруживать неправомерные действия органов и должностных лиц. При его проведении следует изучать документацию органа, учреждения и предприятия и сопоставлять ее с установленной номенклатурой дел; рассматривать содержание документов, которые были подготовлены и представлены в связи с реализацией нормативных правовых актов на предмет отклонения от требований нормативных правовых актов; выявлять лиц, заинтересованных в использовании необязательных документов.
4. Уделять особое внимание при проведении оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность анализу служебного поведения должностных лиц, участвующих в их подготовке, принятии и реализации. Поведение должностных лиц, отклоняющееся от их правового статуса, может быть выявлено путем проверки соответствия фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции должностного лица; оценки полученных материально-финансовых благ и их соответствия нормативным основаниям; определения фактического круга «клиентов».
5. Подготовить субъектам права законодательной инициативы изменения в законодательство, направленные на совершенствование механизма правоприменения и устранение коррупции в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции. При подготовке указанных изменений исходить из необходимости четкого определения оснований и видов юридической ответственности должностных лиц, государственных служащих за коррупционные правонарушения.
6. Органам государственной власти, осуществляющим контроль качества проектов нормативных правовых актов, разработать антикоррупционные требования к нормативным правовым актам и обеспечить их соблюдение на всех стадиях нормотворческого и правоприменительного процессов. Эти требования должны учитывать специфику реализации подзаконных нормативных правовых актов, способствовать выявлению и устранению из текстов нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных норм.
7. Разработать и утвердить в государственных и муниципальных органах порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность; образовать специальную структуру для проведения экспертизы (комиссию по антикоррупционной экспертизе правовых актов в составе руководителей аппарата, правовой службы, специалистов отраслевых и функциональных подразделений; комиссию или группу ad hoc применительно к отдельным актам и т. п.) и определить порядок ее работы.
8. Рекомендовать судебным органам при рассмотрении уголовных и гражданских дел, связанных с проявлениями коррупционного характера, а также при осуществлении нормоконтроля выявлять в нормативных правовых актах и локальных актах нормы и предписания, способствующие коррупции, и добиваться их устранения путем вынесения частных определений в адрес государственных органов и должностных лиц, принявших соответствующие акты. При проведении обобщений судебной практики по делам о взяточничестве, коммерческом подкупе и иных проявлениях коррупции обращать внимание на наличие в соответствующих нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и принимать меры к их устранению.
9. С целью проведения системной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обеспечить доработку и принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, направленных на регламентацию правил и методики проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность. Разработать соответствующие изменения в регламенты Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ, а также в регламентирующие акты органов государственной власти субъектов Федерации.
10. Разработать согласованные подходы к подготовке и использованию методик оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Это позволит при подготовке ведомственных и региональных методик оценки специфических нормативных правовых актов на коррупциогенность руководствоваться общими подходами.
11. Расширить обучение в высших учебных заведениях, институтах и центрах повышения квалификации основам антикоррупционной деятельности, включая изучение механизма анализа и оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность.
