(Фоков А. П.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 2)
ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СУДОВ
А. П. ФОКОВ
Фоков А. П., заведующий отделом сравнительного правоведения Российской академии правосудия, заместитель главного редактора ИГ «Юрист», профессор, доктор юридических наук.
Статья посвящена 15-летию принятия Конституции РФ, автор раскрывает современные проблемы защиты национальной безопасности государства в практике деятельности международных судебных органов на примере событий в Южной Осетии и Абхазии в августе 2008 г.
The article is devoted to the 15th anniversary of adoption of the Constitution of the RF. The author reveals contemporary problems of protection of national security of the state in the practice of international court agencies at the example of events in the Southern Osetia and Abkhazia in August 2008 <*>. ——————————— <*> Fokov A. P. Problems of protection of national security of the states in the practice of international courts.
Защита прав человека и основных свобод не только имеет приоритетное направление в конституционном правосудии России, но и является основополагающей основой защиты национальной безопасности государства, соблюдения международных норм права на уровне международных судов. Национальная безопасность государства всегда построена на соблюдении принципа сдержек и противовесов в любых проявлениях угроз международной безопасности. Не случайно в последних документах ООН в ходе дискуссий по событиям, произошедшим в Южной Осетии в августе 2008 г., в структурах гражданского общества высказывается обеспокоенность о подрыве «ценностей», связанных с насильственным присоединением территорий. В нашем случае это широкомасштабные военные действия (агрессия) против миротворческих сил России и мирного населения Южной Осетии и Абхазии. Научный поиск путей сохранения территориальной целостности и обеспечения государственного суверенитета порой бывает драматичным. В нашей стране в XX столетии мы наблюдаем два таких серьезных периода. Первый период — это когда в 1917 г. из состава Российской империи вышли Финляндия и Польша, о своей самостоятельной государственности заявили прибалтийские страны — Латвия, Литва, Эстония, а затем Грузия и Азербайджан, Украина и некоторые другие территории самой России. Второй период — распад Союза ССР в 90-х годах и территориальный раздел на независимые суверенные государства целого ряда народов, как-то: Армения, Грузия и многие другие. С нашей стороны, мы разделяем научно обоснованные позиции целого ряда ученых <1> о том, что с принятием Конституции России в 1993 г. мы приблизились, но не добились в полной мере гармонизации формально-юридической модели федерализма, включающей в себя абсолютное разрешение проблем территориальной целостности и государственного суверенитета. Как следствие — внутренние конфликты на территории самой России (Чечня, напряженность в отношениях между Северной Осетией — Аланией и Ингушетией и иные). ——————————— <1> Умнова И. А. (Конюхова). Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Изд-во «Дело», 1998. С. 6 — 7; Яковлев А. Новый Советский Союз. М., 1995. С. 17; Назарбаев Н. Пять лет независимости. Алма-Аты, 1996. С. 41; Сафонов В. Е. Государственное единство и территориальная целостность в судебных решениях: международные и конституционно-правовые аспекты. М., 2008. С. 16 и др.
Довольно болезненно пережили в России процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов, отнюдь не укрепивший территориальную целостность страны и приведший к разбалансированности государственной власти лозунг первого Президента РФ «Берите суверенитета столько, сколько можете проглотить». С позиции научной теории формула «суверенитет государства» происходит от немецкого Souveranitat, или более правильно — от французского слова souverainete — верховная власть (верховенство и независимость власти). Суверенитет государства — верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость во внешнеполитической сфере. Верховенство состоит в правомочии устанавливать в обществе единый правопорядок, правоспособность государственных органов и общественных организаций, наделять правами и обязанностями должностных лиц и граждан. Межгосударственное общение есть общение суверенных государств. В сфере внешнеполитической деятельности каждое государство не может не учитывать суверенитет других государств, поэтому общение государств осуществляется в форме их взаимных соглашений. Государства подчиняют свои действия в определенной области отношений тем или иным согласованным правилам, которые с момента вступления в силу соответствующего соглашения становятся обязательными для этих государств, являются нормами международного права. В современном международном праве существует принцип неприкосновенности и целостности территории государства. Неприкосновенность территории государства означает, что государства обязаны воздерживаться от всякого вооруженного и иного посягательства на территорию другого государства и от ее аннексии. Целостность территории государства означает запрещение насильственного расчленения территории государства или захвата и отторжения части его территории; подобные акты рассматриваются как прямая агрессия. Каждое государство имеет право принимать меры по защите территории государства, а в случае агрессии прибегать к самообороне, т. е. давать агрессору отпор. Уважение территориальной целостности государств — конституционный принцип внешней политики России, а защита его территориальной целостности относится к важнейшим функциям Российского государства. Устав ООН (п. 4 ст. 2) запрещает применение силы против территориальной целостности государств в виде оккупации, вторжения, аннексии, т. е. любых насильственных действий, направленных на расчленение государственной территории, если оно не связано с применением международных санкций. В этой связи полагаем довольно успешными исследования профессора В. Е. Сафонова <2>, который в своей новой работе проводит исторический экскурс в ряд стран, в которых грубо нарушались международные принципы о территориальной целостности и государственном суверенитете целых народов, например, на основании Мюнхенского соглашения 1938 г., позволившего Германии под угрозой вторжения и уничтожения Праги присоединить к своей территории Судетскую область Чехословакии. Договоры СССР — ФРГ, ПНР — ФРГ, СССР — ЧССР, заключенные в период с 1970 по 1977 г., признали его ничтожным с самого начала и не влекущим правовых последствий. ——————————— <2> Сафонов В. Е. Указ. соч. С. 9, 11 и др.
В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. ст. 4 Декларации, озаглавленная «Территориальная целостность государств», предполагает, что государства-участники будут уважать территориальную целостность друг друга, воздерживаться от военной оккупации или применения силы в нарушение норм международного права. Единственным достаточным поводом к военным действиям является нарушение принципа casus belli, т. е. в случае посягательства на территорию государства. Государства имеют право на территориальную целостность территории (ее частей) и могут применить принудительные меры, допускаемые международным правом, обратившись для этого в Совет Безопасности и Генеральную Ассамблею ООН, региональные организации, созданные в соответствии со ст. 52 — 54 Устава ООН. С данным международным принципом увязываются и иные международные принципы: равноправие и самоопределение народов, закрепленные Уставом ООН и подтвержденные Декларацией ООН 1970 г., а впоследствии включенные в Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Такие государства, как Туркменистан, Хорватия, Словения, Словакия, конституционно закрепили данные принципы, а с некоторыми ограничениями — Канада (на основании решения Верховного суда), Молдова (постановление Конституционного суда) и иные. Международно-правовая регламентация территориальной целостности и государственного суверенитета предполагает судебную защиту стран и народов в случае нарушения их прав. Этим целям служат Международный уголовный суд (далее — МУС) и Международный суд справедливости (далее — МСС). Между ними практически нет ничего общего, их объединяет только местонахождение в Гааге. Международный суд справедливости — это орган ООН. Правовое положение Международного суда справедливости регулируется его Статутом от 26 июня 1945 г. (неотъемлемая часть Устава ООН). Этот главный судебный орган ООН работает с 1946 г. Состав судей из 15 членов избирается сроком на 9 лет с тем условием, что они могут впоследствии вновь переизбираться, если полномочия 5 судей первого состава истекают через 3 года, а срок полномочий 5 судей через 6 лет. Общее условие — это коллегия независимых судей, состоящая из юристов с признанным авторитетом в области международного права, по одному от государства (ст. 2 Статута). Профессор И. А. Конюхова <3> отмечает недостаточную эффективность деятельности этого судебного органа. С этим положением мы согласны, т. к. сроки рассмотрения дел очень длительные, санкции не всегда могут быть исполнены, поскольку носят скорее рекомендательный характер, чем обязательный для государств-виновников. В настоящее время МСС представлен судьями из США, России, Германии, Франции, Бельгии, Китая, Японии, Египта, Иордании, Мадагаскара, Словакии, Сьерра-Леоне, Венесуэлы и Бразилии. ——————————— <3> Конюхова И. А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006. С. 109 — 113.
Государства — члены ООН могут быть сторонами по делу в МСС по правовым спорам о толковании договора, вопросам международного права, по фактам нарушения международных обязательств, о характере и размере возмещения за вред вследствие нарушения международных обязательств. Все решения МСС выносятся на основании международных договоров, конвенций, международных обычаев, общих принципов права и, наконец, на основании иных судебных решений и доктрин квалифицированных специалистов в области международного права. Все решения обязательны для сторон только по рассмотренному делу, являются окончательными для государств, участвующих в процессе, и обжалованию не подлежат. Толкование о смысле или объеме решения принадлежит МСС по просьбе любой стороны — участника процесса. Заметим, что государства — участники процесса, признав юрисдикцию МСС, обязаны исполнить решение суда, но опять же неисполнение решения суда не влечет каких-либо санкций. И. А. Конюхова <4> отмечает, что за 60 лет с момента создания МСС вынес 77 постановлений по поводу конфликтов в различных странах и 24 рекомендации. К 2004 г. МСС рассматривал 22 дела, связанных в основном с войнами в Африке и Югославии. Большинство из них касалось территориальных конфликтов (например, спор по поводу территориальных конфликтов Никарагуа и Колумбии). ——————————— <4> Там же. С. 11.
Председатель Верховного Суда Колумбии, присутствуя на конституционных чтениях 14 октября 2008 г. в Российской академии правосудия, заметил, что деятельность судебной власти государства самостоятельна, но к решениям международных судов прислушивается. Действительно, с 1946 по 2008 г. (январь) МСС вынес 72 решения по спорам о гражданстве, опеке, экономическим правам, праву на убежище и иным. Территориальные споры составляют около 40%. 29 консультативных заключений (на январь 2008 г.) затрагивают вопросы расходов на операции ООН, о законности применения государствами ядерного оружия <5> и иные. ——————————— <5> Международный суд ООН: рекомендательные приговоры // www. News. ru. com.
По делам о территориальной целостности международно-правовую известность получило решение МСС ООН по делу о незаконном строительстве Израилем так называемой стены безопасности на территории Государства Палестины на западном берегу Иордана. После того как Генеральная Ассамблея ООН (2003 г.) обратилась в МСС ООН о предоставлении консультативного заключения по данному правовому спору, откликнулись с письменными аргументами примерно 40 стран. Несмотря на возражения Израиля, США и некоторых других государств, 9 июля 2004 г. МСС ООН принял Постановление, в котором указал, что Израиль обязан демонтировать стену, так как она возведена в нарушение международных норм, затрагивает территориальную целостность государства и нарушает права палестинцев, проживающих на оккупированной Израилем территории. Данное Постановление МСС ООН имело рекомендательный характер, так как Израиль так и не признал юрисдикцию суда по данному спору. В июле 1998 г. в Риме 120 государств — членов ООН заключили Договор об учреждении постоянного Международного уголовного суда, который вступил в действие с 1 июля 2002 г. Примерно 60 государств ратифицировали (присоединились) этот договор и стали участниками Статута. Если МСС ООН занимается рассмотрением споров между государствами, в том числе и территориальных, МУС занимается только уголовным преследованием отдельных личностей в связи с совершением преступлений в области геноцида, против личности, агрессии, военных преступлений. В МУС имеется представитель обвинения (прокурор), который в случае необходимости ставит, например, вопрос о заключении под стражу лица, обвиняемого в тяжких преступлениях против народов и государств (геноциде и т. п.), а в МСС прокурора нет, и Суд, в отличие от МУС, инициирует судебное разбирательство по просьбе самих стран — членов ООН. Юрисдикция МУС ООН сформулирована в Статуте таким образом, что он может осуществлять свою юрисдикцию в случае, если национальный суд не может ее осуществить. Положительным качеством МУС ООН является его широкая гласность и отсутствие смертных приговоров, хотя он может назначить тюремное заключение до 30 лет или пожизненное заключение, штраф, конфискацию финансовых средств и имущества, добытых преступным путем. Международная практика направлена на создание и специализированных судебных органов — трибуналов, созданных по факту совершения преступлений, связанных мандатами по времени и территории. Примером такого трибунала является Международный трибунал по бывшей Югославии (МТБЮ), созданный на основании Резолюций Совета Безопасности ООН N 808 и N 827 от 22 февраля и 25 мая 1993 г. в Гааге на основании главы 7 Устава ООН «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и акта агрессии», как принудительная мера. В то же время Россия, поддержав создание этого трибунала, неоднократно как член Совета Безопасности ООН высказывалась против политизации его деятельности, что мешает урегулированию конфликта между Боснией и Косово. Впоследствии, в недалеком прошлом, Косово, вопреки мнению России, было признано как независимое государство. Вышеизложенное подчеркивает, что для международно-правовой практики для разрешения споров между государствами, а также для защиты граждан от преступлений должностных лиц государств создана международная судебная система защиты нарушенных прав. Европейской конвенцией о защите прав и основных свобод 1950 г., вступившим в действие 1 ноября 1998 г. Протоколом N 11 к данной Конвенции создан Европейский суд по правам человека, под юрисдикцию которого с 1998 г. подпадает и Россия. Европейский суд по правам человека как правозащитный механизм призван сократить процессуальные сроки, повысить качество защиты прав человека и обязывает государства признавать его юрисдикцию без истечения сроков давности. В современный период развития общества, в эпоху территориальных претензий вновь образованных государств в конце XX — начале XXI в. международные судебные органы призваны играть основополагающую роль в стабилизации соблюдения норм международного права и не допустить таких опасных явлений, как агрессия, военные действия с целью восстановления утраченных территорий. В этой связи показателен пример военных действий государства Грузии против Южной Осетии и Абхазии, развязанных 8 августа 2008 г., в день начала спортивных Олимпийских игр в Пекине. Военные действия Грузии начались не только против непокорных народов, не желавших воссоединения, но и против миротворческих сил России, препятствовавших агрессии. Вмешательство в урегулирование конфликта Российской армии предотвратило страшные последствия войны, связанной с уничтожением гражданского населения и жилья, гуманитарной, экономической, экологической и гуманитарной катастрофой. После августовских событий 2008 г. Грузия инициировала судебный иск в Международный суд справедливости ООН к России, обвиняя ее в незаконном военном вмешательстве в свои внутренние дела. 11 сентября 2008 г. прошли первые слушания, где свою позицию о правомерности действий, направленных на прекращение войны и предотвращение уничтожения граждан Южной Осетии и Абхазии, высказывали представители России. 13 сентября 2008 г. Россия представила в МСС ООН не только аргументы, но и многочисленные доказательства, в том числе заявления граждан, потерпевших от военных действий, первичные материалы фото — и видеосъемки разрушений и т. п. Президент РФ Д. Медведев и глава Правительства РФ В. Путин по завершении военного конфликта содействовали организации работы примерно 150 следователей и экспертов-криминалистов Следственного комитета Генеральной прокуратуры РФ на территории Южной Осетии для закрепления результатов агрессии Грузии в отношении российских миротворцев и граждан, проживающих на спорных территориях. Грузия просила МСС ООН принять срочные меры против России, вынести постановление о «предварительных мерах». Как разъяснил представитель МСС Борис Хайм <6>, до того времени, пока суд не решит вопрос о том, что жалоба Грузии находится в его юрисдикции, не может быть и речи о каких-либо «предварительных мерах», а указанное возможно лишь при согласии обеих сторон. ——————————— <6> Московский комсомолец. 2008. 11 сентября.
В данном случае Грузия должна доказать МСС ООН, что дело находится в его юрисдикции. В то время как Россия пытается убедить суд в обратном. В обоснование своих требований Грузия оперирует Соглашением, которое звучит как «Конвенция об искоренении расовой дискриминации» (далее — Конвенция). Россия пытается доказать, что эта Конвенция не относится к текущему судебному спору, а следовательно, МСС ООН не обладает соответствующей юрисдикцией. В принципе для МСС ООН идеально, если Грузия и Россия согласятся о том, что Конвенция имеет отношение к конкретному делу, хотя в любом случае только Суд своим решением может признать или отвергнуть вопрос «юрисдикции». И при положительном для Грузии исходе в данной стадии процесса обе стороны должны его признать и предстать перед судом. Представитель от России (директор правового департамента МИДа РФ Роман Колодкин) предлагает следовать строго процедуре регламента МСС. В самом деле, Суд, не решив вопрос юрисдикции, не может проводить слушания по предварительным мерам. Мы называем это по-латински prima faciae, т. е., начиная слушания, Суд автоматически признает право их проводить. В то же время Россия может опротестовать решение МСС о юрисдикции, и тогда этот вопрос снова будет рассмотрен в рамках «предварительного протеста» со стороны России. Это технический термин, означающий, что еще до начала самого дела Суд должен пересмотреть свое решение о судебных полномочиях. В развитие, если все три стороны придут к единому мнению о юрисдикции МСС, Президент Суда приглашает государственных агентов от России и Грузии для обсуждения плана разбирательства. Как правило, план состоит из двух основных фаз. Первая фаза — письменная, вторая — устная. Обычно прения сторон начинаются спустя 6 месяцев после письменной фазы дела. Тино Бурджалиани, заместитель Министра юстиции Грузии, представитель государства-истца в МСС ООН, категорически отвергает все доказательства, представляемые Россией в обоснование агрессии и военной эскалации, и настаивает на привлечении международных экспертов для оценки конфликта. Полагаем, что судебный процесс Грузия против России может быть таким же длительным, как дело Катара против ОАЭ, продолжавшееся 13 лет. Даже начало процесса зависит от самих государств-участников, их представители в любой момент могут заявить, что, например, для сбора письменных доказательств на территории Южной Осетии и Абхазии, наконец, Грузии необходимо несколько лет, и МСС ООН не может им в этом отказать, обязан для этих целей предоставить дополнительное время. Проблема в том, что отсрочки могут продолжаться бесконечно. Со своей стороны, отметим, что если государству еще можно добиться реализации нарушенных международных прав и их в защите в международных организациях и судах, то отдельным народностям и национальностям просто суждено быть изгоями при жизни. В Совете Европы оживленно обсуждается и на протяжении многих лет будет дискутироваться вопрос, признать ли бесчинства грузинских войск в Южной Осетии геноцидом или просто этническими чистками. В этой связи не мешало бы вспомнить судьбу турок-месхетинцев (100 тыс. чел.). Они веками проживали на территории Грузии и в 1944 г. были насильственно депортированы в Среднюю Азию и Казахстан. После реабилитации в середине 1950-х годов им так и не позволили вернуться в родные края. В результате распада Союза ССР в Ферганской долине произошел межнациональный конфликт, и 20 тыс. чел. турок-месхетинцев вновь потеряли родину, а Грузия повторно отказалась принять их на исконную землю для проживания. Сегодня турок-месхетинцев можно встретить на территории России, в США, в ряде европейских стран, но только не в Грузии. В недавнем прошлом община турок-месхетинцев обратилась в очередной раз в Совет Европы и просила обязать Грузию предоставить утраченные территории для проживания. Краснодарские турки-месхетинцы <7> полагают, что «целью этой бумажной волокиты является ожидание момента, когда последние старики, помнящие Грузию, умрут, и тогда проблема отпадет сама собой». ——————————— <7> Российская газета. 2008. 1 октября.
Идеология уважения территориальной целостности и суверенитета государств, единая международная судебная практика — основа многих научных исследований <8>, которые положительно воспринимаются не только в нашей стране, но и за рубежом, все чаще используются в виде заключений в деятельности международных судов и органов. ——————————— <8> Зорькин В. Д. Угроза международной и национальной безопасности и ограничения прав человека в практике конституционного правосудия // Российское правосудие. 2006. N 2. С. 3 — 13; Витрук Н. В. Верность Конституции. М., 2008; Ершов В. В., Ершова Е. А. Современные проблемы международного права // Российское правосудие. 2006. N 2. С. 17 — 28 и др.
Роль конституционного права в гуманистическом смысле в том и состоит, чтобы все проблемы защиты национальной безопасности государства эффективно разрешались с соблюдением международных норм права на уровне международных судов, и в этом состоит главная задача разрешения всех конфликтов, если таковые возникают на любой территории мира.
