Коррупция: социально-экономические и историко-правовые закономерности

(Левакин И. В.) ("Российская юстиция", 2013, N 10) Текст документа

КОРРУПЦИЯ: СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ <1>

И. В. ЛЕВАКИН

-------------------------------- <1> Статья выполнена в рамках научно-исследовательской работы "Модернизация законодательства Российской Федерации в современных условиях экономического развития" в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Левакин И. В., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора ГНИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

В комплексном исследовании анализируются основные социально-экономические и историко-правовые закономерности коррупции, их проявления в общественных отношениях, а именно: вскрывается социально-экономическая сущность коррупции, уточняется взаимосвязь коррупции и дискреционных полномочий власти, исследуется генезис коррупции в нормированном правом, моралью, другими социальными нормами обществе, определяются магистральные направления мер ее ограничения.

Ключевые слова: коррупция, социально-экономические закономерности, историко-правовые закономерности.

In a comprehensive study there analyzes the key socio-economic, historical and legal patterns of corruption and their manifestations in public relations, namely the socio-economic nature of corruption is revealed, the interrelation of corruption and discretionary powers of government is clarified, the genesis of corruption in the normalized law, morality and other social norms of society is examined, and the main directions of limitation measures are defined.

Историко-правовая наука не знает примеров существования производящего хозяйства, классового, стратифицированного общества, где не существовало бы обмена публичных полномочий на материальные и другие общественные блага. Уже в первобытных сообществах людей при личном обращении к жрецу, вождю плата за их помощь рассматривалась как универсальная норма. Общественные отношения в условиях социальной иерархии, неравенства людей по отношению к средствам производства (собственности) порождают отношения господства-подчинения и соответствующую системе нормативного регулирования и управления дискрецию власти, являющуюся сущностным признаком коррупции как разновидности произвола. Необходимость регулирования производства, обмена и распределения материальных благ и услуг, согласования интересов разных социальных слоев, снятия социальных противоречий, то есть установления общего порядка, соответствующего потребностям производящего хозяйства, послужила одной из главных причин возникновения социальных норм и в том числе морали как всеохватывающей нормативной системы. При всем разнообразии ценностных, целевых и прочих социальных установок важнейшая функция морали состоит в том, чтобы, нормируя, регулируя и регламентируя поведение людей, обеспечить баланс личного и общественного блага. Коррупция как вид произвола противоречит социальным стандартам поведения, позволяя участникам коррупционных отношений, использующим дискрецию публичной власти, перераспределять материальные и нематериальные блага на пользу немногих в ущерб целому сообществу, усугубляет неравенство индивидов и их групп. В конечном счете нарушается принцип трудовой или стоимостной эквивалентности в экономике который корреспондирует с моральным принципом, выраженным в "золотом правиле", известном еще древнекитайским и античным философам: "Поступай по отношению к другим так, как ты хотел бы, чтобы они поступали по отношению к тебе". Отсюда закономерным является осуждение коррупции нормами морали. Необходимость защиты производственных отношений, обусловленной ими социальной иерархии классово-антагонистического общества привела к тому, что наиболее значимые общественные нормы, в том числе нормы морали, получили подкрепление в виде санкций, эволюционировали в правовые обычаи, право. Уже в римском праве появилось понятие "corrumpere" в одном из своих значений "подкупить". С правовых позиций разнообразные проявления коррупции (взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, хищения, присвоения и растраты, превышение власти, служебный подлог и т. д.) квалифицируются в качестве разновидности противоправного произвола, т. е. правонарушений, имеющих нечто общее, свойственное любому нарушению права. Коррупционные правонарушения, как и все прочие, обусловлены социальными условиями жизни людей, порождающими как сами правонарушения, так и способы борьбы с ними. Имея в виду закон, согласно которому "право никогда не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества" <2>, можно констатировать: правовые нормы закономерно противопоставлены коррупции как явлению, нарушающему баланс господствующих социально-экономических отношений. -------------------------------- <2> Маркс К. Критика Готской программы. Сочинения. М., 1961. Т. 19. С. 9 - 32.

Коррупция - неизбежное в условиях социально-экономического неравенства антисоциальное явление. Социумы эволюционируют, развиваются производственные отношения, меняются институты публичной власти, совершенствуются социальные нормы, но коррупционная схема остается принципиально неизменной: дискреционный обмен публичных властных полномочий на общественные блага, выраженные в виде собственности, услуг, протекций и т. п. Этот обмен противоправен, осуждается моралью большинства социальных групп, наносит вред обществу и отдельным его членам, наказуем в соответствии с нормами того или иного социума. Прослеженные выше закономерности приводят нас к следующему выводу: сущность коррупции выражена в дискреционном, аморальном, противоправном обмене публичных властных полномочий на общественные блага. Исторические примеры наглядно демонстрируют слабую эффективность антикоррупционных мер в немодернизированных типах сообществ, где социальные группы отличаются неравенством перед законом. Например, в Русской Правде обозначены три класса, на которые распадалось русское общество: княжи, мужи, люди и холопы. В соответствии с Русской Правдой в XI - XV веках наряду с жалованием из казны поборы с населения (кормления) были нормой и считались законным доходом служивых людей. Кормления порождали злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. В результате земской реформы 1555 - 1556 гг. система кормлений была ликвидирована, однако источники продолжают упоминать об укоренившихся в нравах и общественной практике кормлениях в течение второй половины XVI века. Производственные отношения в условиях правового неравенства, широкой дискреции публичной власти, наличия защищающих и оправдывающих данное положение правовых норм, морали господствующих социальных групп обусловливают коррупцию в качестве само собой разумеющегося, имманентного свойства общественного развития. Современные коррупционные отношения, а также социологические, экономические, психологические, правовые и прочие подходы к осознанию данного феномена начинают складываться в социумах, объединившихся конституционно-правовым способом, т. е. в национальных государствах <3>. В XVIII веке набирающий силу новый прогрессивный класс европейской буржуазии активно участвовал в коррумпировании государственного аппарата, высших должностных лиц, покупке государственных должностей, дворянства. Практика покупки государственных должностей являлась одной из важных причин неэффективности и крайнего бюрократизма французской государственной машины, которые сохранялись до Великой революции 1789 г. Буржуазные революции XIX века способствовали повышению эффективности национальных государств, росту их правовой и экономической мощи. Постепенное утверждение формального правового равенства граждан, развитие общественного мнения, буржуазной морали, гуманизма, признание за государственным аппаратом роли поставщика услуг налогоплательщикам и обособление государственных ресурсов от ресурсов, принадлежащих суверену (монарху), привели к нетерпимому общественному восприятию коррупции. -------------------------------- <3> Атаманчук Г. В., Степашин С. В., Шахрай С. М. Государство, государственное управление, государственный аудит в Российской Федерации (сущность явлений и механизмы их реализации). М., 2012. С. 320.

Вместе с переходом социально-экономических отношений в новое качество появились новые антикоррупционные силы и механизмы. Постоянная интенсификация производственных отношений, их революционизирование, необходимость повышения эффективности субъектов экономики, параллельная эволюция демократии, институтов гражданского общества приводят к скачкообразному развитию антикоррупционного нормотворчества (конвенций, законов, кодексов корпоративной этики, специальных процедур и т. п.) <4>. Благодаря воплощаемой на практике концепции буржуазной демократии, предусматривающей функционирование государственной власти для блага людей, где граждане содержат правительство в обмен на государственные услуги при неукоснительном соблюдении чиновниками законов, в наиболее развитых странах к концу XIX века удалось создать мощное национальное антикоррупционное законодательство. В частности, согласно Конституции США 1787 г. получение взятки является одним из двух явным образом упомянутых преступлений, за которые Президенту США может быть объявлен импичмент, примеры можно продолжать. Противодействие коррупции на национальном и международном уровнях перешло на качественно новый уровень во второй половине XX - начале XXI века. В этот период борьба с коррупцией на уровне мирового сообщества была возведена в ранг международной правовой политики. Принята Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC). Важным шагом Совета Европы на пути борьбы с коррупцией явилась Резолюция Комитета министров Совета Европы от 1 мая 1999 г. (1999) "О создании ГРЕКО" (Группа государств по борьбе с коррупцией) и многие др. Закономерное усиление нормативно-правового и организационного противодействия коррупции, вызванное интенсификацией, повышением эффективности индустриальных, а затем и постиндустриальных социально-экономических отношений, проявилось в деятельности разнообразных специализированных антикоррупционных организаций. -------------------------------- <4> Левакин И. В., Шишова Ж. А. Роль независимой экспертизы в противодействии коррупции // Российская юстиция. 2010. N 8. С. 32 - 35.

Исследуя закономерности реализации мер противодействия коррупции, следует учитывать не только экономические, но и прочие цивилизационные характеристики сообществ, такие как коллективная либо индивидуалистическая ориентация, культурный уровень, правовые и политические традиции, т. е. в целом социокультурные особенности. Разумеется, и правовые, и нравственные нормы в сообществах разнятся. То, что поощряемо в криминальной среде, отвергается моралью законопослушных граждан; то, что является нормой для традиционных сообществ, может быть неприемлемо для модернистского общества и т. д. В полной мере это верно и для коррупционных проявлений. Меры противодействия коррупции даны нам в практическом опыте и известны: экономические, политические, правовые, организационные, воспитательные и др. Антикоррупционные меры дают практические результаты - наиболее впечатляющих успехов в XX веке удалось добиться Швеции и Сингапуру, некоторым другим странам, а вот Китайская Народная Республика, несмотря на практику публичных расстрелов, пока далека от искоренения коррупции, Россия, несмотря на бурное антикоррупционное законотворчество, также в числе коррупционных лидеров. Исходя из того, что в различных типах общества в результате применения антикоррупционных мер обнаружены устойчивые последовательности в сокращении либо увеличении коррупции, на практике используется международный антикоррупционный опыт, который демонстрирует, что закономерна дифференциация антикоррупционных мер, применяемых в разных типах сообществ, социально-экономических системах. В странах командно-плановой экономики с обобществленными средствами производства в целях проведения в жизнь антикоррупционной политики применяется практически весь спектр разнообразных универсальных и специфических антикоррупционных мер: характерный для данных систем государственный, партийный и народный контроли, идеологическое, моральное, правовое воздействие и т. д. Вследствие реализации данных мер, как показала практика, коррупция полностью не исчезает, т. к. сама система порождает коррупцию, в том числе из-за грандиозного различия между идеологией и практикой, между лозунгами и их воплощением. Например, в СССР неэффективность экономики, отсутствие элементарных товаров народного потребления привела к расцвету коррупции в виде "блата", обособление партийно-хозяйственной номенклатуры легитимировало непотизм и т. д. В странах реального социализма XX века государственная идеология, мораль, право не справились с коррупционной угрозой: система требовала соответствующих волевых методов противодействия коррупции, в том числе принудительной ротации, чисток и даже репрессий. Магистральным направлением мер борьбы с коррупцией в странах командно-плановой экономики является вытеснение любых рыночных элементов, способных привести к возникновению негосударственных средств производства, ресурсов, которые могли бы быть использованы в производстве товаров или оказании услуг (исключение составляют ограниченные ресурсы потребительской кооперации и т. п.), в том числе в целях коррумпирования государственного механизма. Напротив, государство - ночной сторож - это идеал либерально-рыночной экономики, основанной на господстве частной собственности на средства производства, при этом справедливо считается, что вмешательство государственной бюрократии в рынок чревато коррупцией. Отсюда коррупцию вообще зачастую незаслуженно отождествляют с ее частью - коррупцией в государственном аппарате, в публичных органах государственной власти и местного самоуправления. Известно, что это не так. В частном секторе коррупционная опасность столь же велика: предпринимателей, сбывающих товар за "откат" менеджеру торговой сети, не меньше, чем договаривающихся с госчиновниками о результате торгов. В огромных акционерных обществах, где фактически нет хозяина (их слишком много), распорядителем ресурсов является менеджмент общества, который в своих интересах, зачастую коррупционных, распоряжается собственностью и финансами. Что говорить о так называемых государственных корпорациях, деятельность которых, формально направленная на достижение общественно значимых целей, зачастую превращается в синекуру для топ-менеджмента, выплаты которому практически никак не соотносятся с результатами его деятельности. Частнособственнические отношения защищаются господствующими элитами с помощью всей совокупности мер, подкрепленных моральным, религиозным обоснованием, тем не менее магистральное направление мер борьбы с коррупцией в либерально-рыночных социально-экономических системах - снижение вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов. Жизнь, несомненно, богаче схем, к которым мы вынуждены прибегать в исследованиях - на наших глазах происходят социальные процессы, которые трудно описать в понятиях "социалистическая", "буржуазная", "командно-плановая", "либерально-рыночная система" и т. п.: они не точны и лишь отдаленно характеризую важнейшие признаки социумов. Современное мировое сообщество переживает бурный процесс поистине революционных изменений: падение системы реального социализма, "арабская весна", "оранжевые революции", кризис финансовых отношений, информационная революция и т. д., характеризующих современные общественные системы в качестве нестабильных, переходных. Конкретно-социологические исследования подтверждают, что расцвет коррупции характерен для переломных этапов развития общества, связанных с кардинальным изменением социально-экономических отношений, происходящим, например, при социальных революциях <5>. При таких серьезных социальных потрясениях общество атомизируется, сотрудничество уступает место конкурентной борьбе за выживание и собственность. Процессы изменения форм собственности, "перекачка" финансов и изменение их природы, когда общественное переходит в частное либо частное в общественное, наиболее наглядны в транзитных общественных системах, где они практически неизбежно сопровождаются коррупцией. Эти процессы протекают на фоне бессилия либо прямого попустительства властей, паралича правовой системы, коренной ломки основных идеологических, моральных ценностей. -------------------------------- <5> Борьба с коррупцией в переходный период. Вклад в обсуждение стратегии. Вашингтон, Федеральный округ Колумбия, 2000. 162 с.

При экономическом обобществлении средства производства и другие общественные ресурсы, как правило, попадают в распоряжение новой бюрократии, которая быстро коррумпируется и отрывается от основной массы населения и произвольно пользуется отнятым. Лозунги общего блага по большей мере так и остаются лозунгами. При приватизации еще более узкая группа, чаще всего коррупционным способом, получает в свое безраздельное владение бывшую общественную собственность. Государственные чиновники и их доверенные лица зачастую становятся основными выгодоприобретателями либеральных реформ. Одна из главных проблем такой новообразованной рыночной системы - идеологическая "прививка" ограбленному большинству идеи "священной и неприкосновенной частной собственности". Любая общественно-экономическая система подвержена коррупции. Командно-плановая система коррупциогенна не менее, чем либерально-рыночная (отдельный вопрос - размах коррупции); не будь коррупции, весьма возможно, что система социализма существовала бы до сих пор, да и революционные события в России XIX - XX веков во многом были спровоцированы коррупцией царского двора, приближенных к нему, наживающихся на войне, подрядах на строительство железной дороги и т. п. Таким образом, никакое общественное переустройство (обобществление, приватизация) само по себе не является панацеей от коррупции, а транзитное общество закономерно более коррупциогенно, нежели стабильное. Выявляя и исследуя бесчисленные закономерности коррупции, мы обнаруживаем так называемый заколдованный круг взаимодействия, вызываемый тем, что явление, используемое в качестве фактора, прежде чем стать причиной, было следствием. Так, например, причиной коррумпированности социально-экономической системы может быть ослабление правовых институтов общества, падение моральных устоев, усиление произвола властей, в свою очередь, коррупция является разрушителем морали, права, подрывает систему властных отношений, разрушает экономическую систему. Означает ли все сказанное, что нормативные, экономические и прочие меры противодействия коррупции бессмысленны? Нет - разрыв коррупционного порочного круга возможен через комплексные социально-экономические преобразования, развитие общественного сознания и взаимосвязанные с ними конкретные меры по противодействию коррупции как явлению и коррупционерам как правонарушителям конкретных норм отраслевого законодательства. Коренной перелом в борьбе с коррупцией возможен при формировании постиндустриальной экономики нового типа, развитии горизонтальных общественных связей и восприятии общественным сознанием социально-активных форм правореализации.

------------------------------------------------------------------

Название документа