(Бакун В. М., Савинский А. В.) («Законность», 2009, N 7)
О МЕЖОТРАСЛЕВОЙ МЕТОДИКЕ ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
В. М. БАКУН, А. В. САВИНСКИЙ
Бакун Владимир Михайлович, прокурор Архангельской области.
Савинский Александр Васильевич, начальник подразделения Регионального управления ФСБ России по Архангельской области.
В ст. 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» сказано, что «…граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Эта норма — новация российского законодательства, ориентирующая правоохранительные органы на необходимость применения в борьбе с коррупцией средств не только уголовного и уголовно-процессуального, но и других отраслей права. Опираясь на имеющиеся определенные теоретические наработки, а также практику работы правоохранительных органов Архангельской области, выскажем нашу точку зрения по поводу применения данной антикоррупционной методики. Прежде всего необходимо признать, что результаты борьбы с коррупцией пока явно неадекватны степени реального ущерба, причиняемого ею обществу и государству. Малоэффективна и контркоррупционная деятельность органов прокуратуры, федеральной службы безопасности, внутренних дел, которая осуществляется главным образом в традиционных рамках уголовного судопроизводства (путем привлечения виновных к уголовной ответственности). О том, что уголовно-правовые меры явно «пробуксовывают» в этой сфере (особенно в отношении «элитарной» коррупции), убедительно свидетельствует несоответствие между количеством выносимых обвинительных приговоров и реальной распространенностью коррупции во властных эшелонах. Коррупционная деятельность в силу пробелов и издержек уголовного, уголовно-процессуального законодательства, сложности легализации оперативной информации часто бывает объективно недоказуемой. Для оперативно-следственной практики типичны случаи, когда правоохранительные органы имеют достаточные основания полагать, что преступные деяния совершены конкретными лицами, но данных не достаточно для предъявления обвинения. В этих условиях среди ученых-криминалистов, законодателей, профессионалов-практиков крепнет убежденность в том, что задачу эффективного противодействия коррупции сегодня невозможно успешно решать лишь традиционными способами, без разработки и внедрения в правоохранительную практику новых, соответствующих современным реалиям методов. Все громче звучат, в частности, мнения о необходимости задействовать в борьбе с коррупцией потенциал различных отраслей права. Законодательным выражением такого рода взглядов и стала норма, содержащаяся в ст. 13 ФЗ «О противодействии коррупции». С учетом того что коррупционные преступления выявляются главным образом посредством оперативно-розыскной деятельности, вопрос сводится, по сути, к межотраслевой методике реализации результатов ОРД. Сразу оговоримся, межотраслевой подход к использованию результатов ОРД о коррупции ни в коей мере не умаляет приоритет уголовно-правовых средств. Использование институтов и норм других отраслей права прежде всего должно быть направлено на создание благоприятных условий, предпосылок для последующего уголовного преследования коррупционеров. Теоретически межотраслевой подход к использованию результатов ОРД основан на смежности правонарушений и некоторых видов однородных преступлений. Скажем, ряд административных правонарушений в таможенной сфере смежен уголовно наказуемой контрабанде, в сфере защиты информации — разглашению государственной тайны, а ряд нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе — должностным корыстным преступлениям. Принимая во внимание этот фактор, логично предположить, что: а) если лицо занимается преступной деятельностью, в нашем случае коррупционной, которой присуще свойство смежности, то оно неминуемо совершает и соответствующие коррупционные правонарушения меньшей общественной опасности; б) пресечение этих смежных правонарушений может влечь за собой прекращение либо частичное ограничение и коррупционных преступлений. А раз так, значит, коррупционную преступность можно пресекать (или по меньшей мере ограничивать), если привлекать причастных лиц не только к уголовной ответственности. Например, коррупционные преступления чиновника будут прекращены в случае его отстранения от занимаемой должности в соответствии с законодательством о государственной или муниципальной службе. В конце концов главное ведь достичь конечный результат — пресечь преступную деятельность. Разумеется, при этом должно неукоснительно соблюдаться условие законности применяемых средств и методов. Рассмотрим особенности использования результатов ОРД о коррупции по различным отраслевым направлениям. 1. Порядок реализации оперативных материалов по уголовно-правовому направлению полно и всесторонне регламентирован в ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовном и Уголовно-процессуальном кодексах, подробно раскрыт в подзаконных актах правоохранительных ведомств. Накоплен достаточный оперативный, следственный и судебный практический опыт. Этот вариант реализации результатов ОРД о коррупции, безусловно, был, есть и будет оставаться главенствующим. Более того, иные варианты следует рассматривать как предшествующие, создающие предпосылки для последующего привлечения объектов оперативных разработок к уголовной ответственности. В Архангельской области в 2008 г. направлено в суд 46 уголовных дел по обвинению в коррупционных преступлениях 53 лиц, по всем делам вынесены обвинительные приговоры. Среди осужденных бывшие мэр г. Архангельска Д., депутат областного собрания С., ряд глав и депутатов муниципальных образований, начальник УФСИН России по Архангельской области Б. и его заместитель Л., сотрудники правоохранительных и контролирующих органов. Ряд резонансных дел о преступлениях коррупционной направленности находится в стадии предварительного расследования. При организации этой работы большое значение уделяется деятельности Координационного совещания руководителей правоохранительных органов области, созданной при нем межведомственной «антикоррупционной» группы. Они выполняют действенную координирующую роль, позволяют объединять оперативный потенциал управлений внутренних дел и федеральной службы безопасности с усилиями следственных и надзорных подразделений облпрокуратуры. 2. После принятия в декабре 2008 г. пакета антикоррупционных законов расширились возможности по пресечению должностной корыстной преступности путем привлечения коррупционеров к административной ответственности. Сегодня в целях административно-правового варианта реализации результатов ОРД следует активнее использовать нормы, содержащиеся в ст. ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов», 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» и 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)» КоАП РФ. 3. В силу смежности коррупционных преступлений и дисциплинарных проступков в сфере публичной службы возможно применение норм законодательства о государственной и муниципальной службе в интересах пресечения корыстных преступлений, совершаемых с использованием должностных полномочий. Имеется в виду наложение таких мер дисциплинарной ответственности, которые исключают возможность продолжения преступной деятельности. К ним можно отнести отстранение, понижение в должности, увольнение со службы, предусмотренные ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указами Президента России, положениями о федеральных органах исполнительной власти, уставами (конституциями), другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации и муниципальных образований. Наиболее положительный эффект привлечения руководителями к дисциплинарной ответственности подчиненных для пресечения коррупционной деятельности последних достигается посредством применения прокурорами такой меры реагирования, как внесение представлений об устранении нарушения закона. При этом принципиально важно наряду с отстранением коррупционеров от занимаемых должностей принимать необходимые меры по возбуждению в отношении их уголовных дел. В Архангельской области в 2008 г. прокурорами направлено 241 подобное представление, 20 государственных и муниципальных служащих наказаны в связи с совершением дисциплинарных проступков коррупционного характера. Среди них ряд тех, в отношении которых были оперативные материалы о совершении ими должностных корыстных преступлений. Указанные лица в основном уволены со службы или отстранены от занимаемых должностей, а некоторые впоследствии были привлечены к уголовной ответственности. Так, бывший директор департамента градостроительства и архитектуры мэрии г. Архангельска Р. занимался махинациями при распределении земельных участков под строительство. За нарушение норм Земельного кодекса в начале 2008 г. он был отстранен от должности и уволен с муниципальной службы. В дальнейшем удалось собрать неопровержимые доказательства вины Р., незаконно выделившего земельный участок коммерческой организации. В феврале 2009 г. Р. осужден по ч. 1 ст. 285 УК. 4. В интересах подрыва побудительных мотивов и материальной базы коррупционной преступности перспективным представляется обращение к институтам и нормам гражданского права <1>. ——————————— <1> См., напр.: Лунеев В. В. Правовое регулирование общественных отношений как важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности // Государство и право. 2001. N 5. С. 111; Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство по борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 6.
В этом смысле интерес представляет гражданско-правовой институт «обязательств вследствие причинения вреда» (ст. ст. 1064 — 1083 гл. 59 части второй ГК). Он пригоден для принуждения коррумпированных чиновников к полному или частичному возмещению материального вреда, нанесенного государству или муниципальному образованию в результате принятых ими под влиянием корыстной заинтересованности заведомо невыгодных для государства или органа местного самоуправления властно-распорядительных решений (противоправных управленческих актов). Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор наделен правом обращения в суд с заявлением в защиту законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Кроме того, иск о возмещении вреда в порядке ст. 44 УПК может быть предъявлен коррупционеру прокурором при расследовании уголовного дела и рассмотрении его в суде. Заявлять подобные иски в рамках рассмотрения уголовных дел либо после вынесения приговора считаем делом государственной значимости. Так, через мэрию г. Архангельска был инициирован иск к бывшему мэру Д. о возмещении ущерба в размере 4 млн. руб., причиненного муниципальному образованию вследствие оплаты из городского бюджета услуг по охране его самого и членов его семьи. Судом иск полностью удовлетворен, деньги поступили на счет мэрии. Аналогичный иск предъявлен прокуратурой Архангельской области к осужденному за злоупотребления должностными полномочиями бывшему директору одного из департаментов архангельской мэрии, который путем незаконного выделения земельного участка причинил городскому бюджету ущерб в размере 900 тыс. руб. На рассмотрении в суде находится иск о возмещении государству вреда в размере 1,7 млн. руб. к осужденному бывшему руководителю УФСИН Б. Частный случай возмещения вреда государству и обществу — расторжение идущих вразрез с интересами государства или муниципального образования гражданско-правовых договоров, заключенных должностными лицами государственных и муниципальных органов по корыстным мотивам. Используя положения § 2 главы 9 подраздела 4 части первой ГК РФ «Недействительность сделок», такого рода договоры следует оспаривать и признавать в судебном порядке недействительными со всеми вытекающими правовыми и имущественными последствиями. В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Существенное контркоррупционное значение имеют также изменения, внесенные в связи с принятием ФЗ «О противодействии коррупции» в Закон об оперативно-розыскной деятельности. Теперь в целях проверки достоверности представляемых чиновниками сведений об имуществе и доходах их самих и близких родственников, а также установления имущества, подлежащего конфискации, разрешается проведение оперативно-розыскных мероприятий. Очень важно задействовать этот механизм практически, что позволит надежно отграничивать доходы и имущество, имеющие коррупционное происхождение. Итак, внедрение межотраслевого подхода может стать одним из перспективных направлений повышения эффективности работы правоохранительных органов по противодействию коррупции.
