(Есаян А. К.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 8)
«НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ» КАК ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ
А. К. ЕСАЯН
Есаян А. К., кандидат юридических наук (Армения).
Впервые термин «национальная безопасность» («national security») был введен президентом Т. Рузвельтом в 1904 г. До 1947 г. он употреблялся в смысле обороны, а не интеграции внешней, внутренней и военной политики <1>. ——————————— <1> Петровский В. Доктрина национальной безопасности в глобальной стратегии США. М.: Международные отношения, 1980. С. 15.
Рядом исследователей высказывается точка зрения о том, что понятие «национальная безопасность» — следствие непрофессионального перевода понятия «national security», где слово «national» означает не «нацию» или «национальность», а «народ», «государство». Поэтому правильным считается перевод «государственная безопасность» <2>. Однако в нормативных правовых актах, принятых в государствах — членах СНГ, ЕврАзЭС, ШОС, активно используются эти два понятия без четкого установления соотношения между ними. ——————————— <2> См.: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Под ред. В. Г. Вишнякова. М., 2005. С. 9; Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 49.
Этимологию понятия «национальная безопасность» можно установить, обратившись к материалам слушаний в сенате США в августе 1945 г. <3>. Военно-морской министр Джеймс Форрестол заявил сенату: «Наша национальная безопасность может быть обеспечена в очень широком и всеобъемлющем смысле. Я постоянно и последовательно употребляю здесь слово «безопасность», а не «оборона». Д. Форрестол, очевидно, широко толковал это понятие, так как затем он добавил: «Вопрос национальной безопасности — это не просто вопрос армии и флота. Мы должны учитывать весь наш потенциал для ведения войны, наши шахты, промышленность, людские ресурсы, науку и другие сферы деятельности, которые составляют обычную гражданскую жизнь» <4>. ——————————— <3> Копылов А. В. О понятии «национальная безопасность» в американской политологии // Безопасность: Информационный сборник. 1996. N 3-4. С. 88. <4> Post R. National Security and the amended Freedom of Information Act. Yale law Journal. Vol. 85. 1985, January.
Председатель подкомитета палаты представителей Мосс жаловался в 1973 г.: «Национальная безопасность — это такое трудноопределимое понятие, что никто не может дать его дефиницию… Являясь в течение 16 лет председателем подкомитета, я не мог найти кого-либо, кто мог дать мне определение». Заместитель госсекретаря США по связям с общественностью Вильям Блейр в своем выступлении в конгрессе в 1972 г. сказал: «Сегодня наша национальная безопасность зависит от таких вещей, как баланс платежей, состояние экономики, международной помощи…» <5>. ——————————— <5> Romm J. J. Defining National Security. The Nonmilitary Aspects. New York. Council of Foreign Relations Press, 1972. P. 5.
В Модельном законе от 15 октября 1999 г. «О безопасности» Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации и Республики Таджикистан безопасность государства определяется как состояние защищенности интересов страны от реальных и потенциальных угроз <6>. Данное определение представляется не совсем полным. В Модельном законе «О безопасности» целесообразно было бы сформулировать определение понятия «безопасность» в целом, дополнив указанием на защищенность интересов не только государства, но и прежде всего личности и общества <7>. ——————————— <6> Постановление Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 15 октября 1999 г. N 9-9 «О Модельном законе «О безопасности» // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1999. N 23-пр. <7> Осокин Р. Б. Правоохранительные органы в системе безопасности. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. С. 6.
Указанный пробел был ликвидирован лишь в законодательстве России и Таджикистана в области обеспечения безопасности, где в Законах РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» и Республики Таджикистан «О безопасности» были раскрыты правовые аспекты понятия «безопасность». Согласно статьям 1 Законов указанных выше стран «безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» <8>. Это определение основывается на лингвистическом представлении о безопасности как «отсутствии опасности, сохранности, надежности» <9> или «положении, при котором не угрожает опасность кому-чему-нибудь» <10>. Тем самым законодатель подчеркивает, что безопасность выступает в качестве определенного социального явления со всеми присущими ему свойствами, важного социального блага, к сохранению и поддержанию которого государство и общество предпринимают всесторонние меры. ——————————— <8> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769; Махмудов И. Т. Теоретические основы и научно-практические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности (по материалам Республики Таджикистан): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 19. <9> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1978. С. 67. <10> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 38.
Некоторые ученые, рассматривающие данную проблематику, соглашаются с пониманием безопасности, закрепленным в Законах Российской Федерации и Таджикистана «О безопасности», а некоторые считают, «что такое понятие безопасности слишком абстрактно, а следовательно, его теоретическая и практическая значимость невелика <11>. В данном термине отсутствуют его сущностные элементы: объекты безопасности; обстоятельства, угрожающие безопасности; субъекты обеспечения безопасности; силы и средства субъектов обеспечения безопасности» <12>. ——————————— <11> Национальная безопасность и роль ОВД в ее обеспечении. М.: Московский университет МВД России, 2005. С. 10; Осокин Р. Б. Правоохранительные органы в системе безопасности. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. С. 6. <12> Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-территориальные средства ее обеспечения. М., 1998. С. 5.
Очевидно, что указанные сущностные элементы законодатель включил в понятие безопасности, но не исчерпал его. Объекты, субъекты и интересы безопасности и другие категории нашли отражение в раскрытии содержания безопасности. Поэтому достаточно сложно согласиться с утверждением об абстрактности рассматриваемого понятия. Большинство ученых в той или иной мере соглашаются с данным в законодательстве России и Таджикистана пониманием безопасности <13>. Так, определенный интерес представляет точка зрения О. А. Белькова, который определяет безопасность как «состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленным природой и ею определяемым функционированием» <14>. ——————————— <13> Стахов А. Концепция национальной безопасности России: административно-правовой аспект // Российская юстиция. 2003. N 3; Алехнович С. О. Основные направления формирования системы правового обеспечения региональной безопасности Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2002. N 12; Гущин В. З. Национальная безопасность и гражданские права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 1; Вишняков В. Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 9; Вишняков В. Г., Андриченко Л. В. и др. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2; Мамонов В. В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6; Махмудов И. Т. Теоретические основы и научно-практические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности (по материалам Республики Таджикистан): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 19. <14> Бельков О. А. Понятийно-категорический аппарат концепции национальной безопасности // Безопасность: Информационный сборник. 1994. N 3(19). С. 91.
А. Омокеев определяет безопасность как такое состояние субъекта, при котором вероятность изменения присущих этому субъекту качеств и параметров невелика <15>. ——————————— <15> Омокеев А. Что такое экономическая безопасность Кыргызской Республики? // URL: http://www. centrasia. ru/newsA. php? st=1211784600.
С. В. Степашин отмечает, что российский Закон не определяет перечень жизненно важных интересов и критерии оценки степени их защищенности, не конкретизирует виды безопасности из-за множества сфер, требующих защиты со стороны государства <16>. ——————————— <16> Степашин С. В. Безопасность человека и общества (политико-правовые аспекты): Монография. 1994. С. 12 — 14.
Безопасность, в том числе и ее понятие, должна рассматриваться с позиции приоритета общечеловеческих ценностей, а сама деятельность по обеспечению безопасности человека, общества и государства — в качестве объективной необходимости, имеющей не только общесоциальную, но и нравственную ценность, а также непосредственно юридическую значимость <17>. С этой точкой зрения в той или иной мере согласны и другие ученые <18>. ——————————— <17> Там же. С. 15 — 17. <18> Дзейтов С. А. Государство и экологическая безопасность (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1994; Адашкевич Ю. Н. Безопасность предпринимательства. В каком направлении идти // Безопасность: Информационный сборник. 1994. N 3(19). С. 49 — 52; Владимиров Ю. И., Павлов А. С. Внешнеэкономический аспект экономической безопасности Российской Федерации // Там же. С. 60 — 65; Жандаров А. М., Петров А. А. Экономическая безопасность России: определения, гипотезы, расчеты // Там же. С. 40 — 48.
Например, Н. Д. Казаков определяет безопасность как «динамически устойчивое состояние по отношению к неблагоприятным воздействиям и деятельности по защите от внутренних и внешних угроз, по обеспечению таких внутренних и внешних условий существования государства, которые гарантируют возможность стабильного всестороннего прогресса общества и его граждан». Это понятие превратилось в комплексное, междисциплинарное и интегративное, отражающее в данном качестве жизненно важные интересы развития личности, общества и государства <19>. Здесь необходимо отметить, что автор выступает как сторонник обеспечения безопасности человека и общества исключительно через безопасность институтов государства. ——————————— <19> Казаков Н. Д. Безопасность и синергетика (опыт философского осмысления). М., 1994. С. 62 — 63.
Интересным представляется подход М. А. Лескова к пониманию безопасности через гомеостазисный подход. Он отмечает, что безопасность необходимо рассматривать как явление, тождественное гомеостазису системы, «под которым принято понимать тип динамического равновесия, характерный для сложных саморегулирующихся систем и состояний в поддержании существенно важных для сохранения системы параметров в допустимых пределах» <20>. ——————————— <20> Лесков М. А. Гомеостатические процессы и теория безопасности // Безопасность: Информационный сборник. 1994. N 4(20). С. 67.
Этот подход позволяет понять сущность безопасности, определить методологические основы построения и функционирования ее системы. Выяснение сути безопасности как функции системы дает возможность раскрыть ее содержание как цель, способ и условие ее существования. Такая точка зрения (и здесь прав М. А. Лесков) вооружает теорию безопасности ценностно-целевой установкой, постулирует потребность системы в безопасном функционировании, но оставляет открытым вопрос о критериях соответствия реальной обстановки требованиям безопасности, о том, где, как, какими силами и средствами выявить угрозу безопасности и организовать деятельность по их предупреждению и локализации <21>. ——————————— <21> Шершнев Л. И. Безопасность: государственные и общественные устои // Безопасность: Информационный сборник. 1994. N 4(20). С. 66.
Изучение позиций ученых относительно понятия «безопасность» позволяет сформулировать ее определение. Безопасность — состояние защищенности человеческих потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, от внутренних и внешних угроз. Институт безопасности в государстве является комплексным правовым институтом, характеризующим организацию защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом следует отметить, что «безопасность» связана с объектом — ее носителем. В связи с этим различают личную, общественную и государственную безопасность, которые в комплексе составляют такую категорию, как национальная безопасность. В современных условиях весьма актуальным становится совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности <22>. Эта задача может быть решена только с учетом обобщения положительного опыта законодательного обеспечения национальной безопасности в государствах — участниках СНГ, ЕврАзЭс, ШОС. ——————————— <22> Редкоус В. М. Предпосылки осуществления сравнительно-правового анализа законодательств государств — участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Журнал российского права. 2007. N 11.
В монографии Ю. А. Тихомирова в этой связи совершенно справедливо отмечается, что «сравнительному анализу подлежат принятые в государствах, входящих в Содружество, нормативные правовые акты (прежде всего законодательные) по одним и тем же или сходным вопросам» <23>. При этом изучение законодательства в данной области с неизбежностью вовлечет в орбиту сравнительно-правового исследования и иные, тесно связанные с ним правовые явления: основные концепции и научные понятия; нормативные понятия и термины; источники права; отрасли и подотрасли законодательства; правовые институты, правовые акты, правовые нормы, законодательную технику, правоприменение. Поэтому сравнительно-правовое исследование в области обеспечения национальной безопасности предполагает анализ не только законодательства государств — участников СНГ, ЕврАзЭс, ШОС, но и научных работ по этой проблеме, где дается анализ правовых явлений, связанных с законодательством <24>. ——————————— <23> Методические рекомендации по сравнительному анализу законодательств государств — участников СНГ, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В кн.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 154 — 165, 407 — 415. <24> См.: Национальная безопасность Республики Беларусь. Современное состояние и перспективы / Коллектив авторов. Минск, 2003; Нижник Н. Р., Ситник Г. П., Белоус В. Т. Национальная безопасность Украины (методологические аспекты, состояние и тенденции развития) / Под общ. ред. П. В. Мельника, Н. Р. Нижника. Киев, 2004.
В юридической литературе в современный период отсутствует единство мнений о содержании национальной безопасности, потому что в конституциях ряда государств — членов СНГ, ЕврАзЭс, ШОС термин «национальная безопасность» отсутствует: в ней говорится о «государственной безопасности» или о «безопасности государства» <25>. В этой связи результаты сравнительно-правового исследования могут использоваться для конкретизации содержания таких фундаментальных для обеспечения национальной безопасности понятий, как «национальная безопасность», «угрозы безопасности», «национальные интересы», «система обеспечения национальной безопасности», и ряда других <26>. ——————————— <25> Андреева Г. Н. Конституции стран СНГ и Балтии. М.: Юристъ, 1999. <26> Редкоус В. М. Сравнительный анализ законодательств государств — участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Современное законодательство России и бывших республик СССР: Материалы Международной научно-практической конференции. Тверь: Тверской государственный университет, 2006. С. 189 — 194.
В деятельности международных организаций важнейшими направлениями использования результатов сравнительного анализа будут являться совместные скоординированные действия участников организаций, направленные на достижение общих целей, разработка модельных нормативных правовых актов, которые будут рекомендоваться к использованию при формировании национального законодательства <27>. ——————————— <27> Редкоус В. М. Предпосылки осуществления сравнительно-правового анализа законодательств государств — участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Журнал российского права. 2007. N 11.
Сравнение понятий систем российской безопасности или органов, ее обеспечивающих, в Законе «О безопасности» и в Концепции национальной безопасности выявляет несовпадения. В Законе говорится, что систему безопасности образуют «органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом» <28>. Вместе с тем вызывает сомнение включение в систему обеспечения безопасности граждан, т. к. гражданин скорее объект, чем субъект безопасности <29>. Отнесение органов местного самоуправления Концепцией к органам, участвующим в обеспечении национальной безопасности, так же как и отнесение к субъектам безопасности граждан и общественных объединений Законом «О безопасности», неверно, так как они не относятся к органам государственной власти, не располагают соответствующими силами и средствами <30>. ——————————— <28> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769. <29> Шуберт Т. Э. Нормативно-правовое регулирование вопросов безопасности // Журнал российского права. 1999. N 11. <30> Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 18 июля 1991 г. N 29; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. N 202. 2003. 8 октября.
Разработка правовых основ, регламентирующих деятельность органов государственной власти, вовлеченных в процесс обеспечения безопасности России, включая силовые структуры, носит в значительной мере ведомственный характер. В результате этого количество нормативных документов частного характера увеличилось, а общие проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации не получили необходимого нормативно-правового разрешения. Что касается распределения полномочий в системе безопасности, то выглядит оно не вполне совершенным. Так, ряд полномочий органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ст. 10 Закона «О безопасности») дублируют полномочия, закрепленные в ст. 15 того же Закона. В Федеральном законе «О Федеральной службе безопасности» в Российской Федерации» отсутствуют функции по сбору, обобщению, анализу, прогнозированию и выработке методов отражения угроз безопасности <31>. ——————————— <31> Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // Российская газета. N 72. 1995. 12 апреля.
Сравнение текстов Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации показывает, что отсутствует корреляция между статьями, регламентирующими обязанности, задачи и функции органов федеральной службы безопасности <32>. Не просматривается единой координации по созданию органов обеспечения безопасности и осмысленного распределения функций между ними <33>. До сих пор нет органа, в котором полномасштабно сосредоточивались бы все функции в этой области. ——————————— <32> Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254. <33> См.: Зотов Г. П. «Нами будет править закон»: Интервью начальника Управления конституционной безопасности ФСБ // Независимое военное обозрение. 1998. N 44.
Все это говорит о необходимости внимательного отношения к сравнительно-правовому анализу в данной области, учет результатов которого поможет скорректировать основные направления дальнейшего осуществления административной реформы в области обеспечения национальной безопасности, которыми будут являться: — доработка и принятие проектов ряда так называемых базовых федеральных законов в области обеспечения национальной безопасности <34>, в частности о национальной безопасности, о Совете безопасности Российской Федерации, о противодействии коррупции, и ряда других; ——————————— <34> Редкоус В. М. Общая характеристика Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» // Право и государство: теория и практика. 2008. N 3(39). С. 135 — 137; Редкоус В. М. Сравнительный анализ законодательств России и государств — участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Современное законодательство России и бывших республик СССР: Материалы Международной научно-практической конференции. Тверь: Тверской государственный университет, 2006. С. 189 — 194.
— совершенствование действующей правовой основы деятельности федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности; — совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности, ее оптимизация с учетом особенностей и характера решаемых задач; — совершенствование законодательства в отдельных областях, непосредственно связанных с областью обеспечения национальной безопасности; — приведение в единую стройную систему нормативно-правовых актов, регламентирующих отдельные виды безопасности и аспекты ее обеспечения; — устранение пробелов, повторов и противоречий в нормативных актах, определяющих систему безопасности, установление должной корреляции между ними; — формирование эффективного понятийного аппарата, исключающего неоднозначное толкование, как при разработке нормативных актов, так и в процессе их правоприменения. Сравнительное исследование законодательства относительно системы национальной безопасности позволяет сформулировать определение системы национальной безопасности, под которой понимается совокупность государственных структур и негосударственных организаций, функционирующих в сфере защиты национальных интересов от внешних и внутренних угроз, а также соответствующая подсистема законодательных актов государства и нормативных документов (уставов, деклараций, программ и т. д.) негосударственных организаций. Такое определение системы национальной безопасности органично вытекает из определения национальной безопасности, под которой понимается степень (мера, уровень) защищенности жизненно важных интересов, прав и свобод личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз или степень отсутствия угроз правам и свободам человека, базовым интересам и ценностям общества и государства <35>. ——————————— <35> Гончаренко О. М., Лисицина Е. М. Методологiчнi засади розробки новоi редакцii концепцii нацiональноi безпеки Украiни. Киiв: НIСД, 2001. С. 28.
Указанная дефиниция национальной безопасности объединяет в себе сущностные признаки понятия «национальная безопасность», сформулированного в законодательстве и юридической литературе государств — членов СНГ, ЕврАзЭС, ШОС. Например, под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации <36>. Национальная безопасность Кыргызстана определяется как устойчивый механизм эффективной реализации национальных интересов государства, проистекающих из национального, историко-культурного развития и нужд общества <37>. Национальная безопасность Республики Казахстан — состояние защищенности национальных интересов страны от реальных и потенциальных угроз <38>. ——————————— <36> Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170. <37> Омаров М. Н., Омаров Н. М. Проблемы национальной безопасности Кыргызстана на современном этапе его развития // Центральная Азия и Кавказ. 1999. 3(4). С. 97. <38> Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. N 233-1 «О национальной безопасности Республики Казахстан» // URL: http://www. base. spinform. ru/show_doc. fwx? Regnom=1228; Сатпаев Д., Спанов М. Национальная безопасность РК: опыт определения // Евразийское сообщество, 1998. С. 69; Шерьязданова К. Г. Проблема обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан на современном этапе // Credo New. 2007. N 4.
