(Тихомиров Ю. А.) («Журнал российского права», 2009, N 10)
ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО АНАЛИЗА И ОЦЕНКИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Ю. А. ТИХОМИРОВ
Тихомиров Юрий Александрович — первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук.
Правила и методика проведения оценки проектов законов и иных правовых актов на коррупциогенность создают стабильный режим обеспечения их высокого качества. Сложнее обстоит дело в процессе правоприменения, где возникает множество производных подзаконных актов, в том числе локальных актов, а инвариантность поведения людей приводит подчас к непредсказуемым ситуациям <1>. ——————————— <1> Подробнее об этом см.: Правоприменение: теория и практика. М., 2008.
Действие закона и коррупционные риски
Необходимо наладить систематическое изучение и наблюдение за ходом осуществления законов и иных актов. Этому помогает знание основных принципов реализации законов. Во-первых, этот процесс должен быть непрерывным и включать в себя все стадии: информирование, знание закона, принятие решения «во исполнение», применение норм, контроль, оценку эффективности. Во-вторых, для выполнения законов необходимо использовать комплекс средств — юридических, экономических, социально-психологических, организационных. Нельзя ограничиться каким-либо одним средством, ибо это не позволит выявить весь потенциал закона. В-третьих, в реализации закона должны участвовать все субъекты, предусмотренные его нормами, — представительные органы, администрация, исполнительные органы, суды, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения, средства массовой информации и др. Нельзя ограничивать круг участников только отдельными органами либо органами одного уровня. В-четвертых, реализация закона должна быть системной, т. е. охватывать ряд однородных законов и их норм, согласовывать меры по их выполнению. Изолированное применение норм одного закона гораздо менее эффективно и может привести к неверному пониманию его смысла. Необходимо учитывать социально-психологический аспект реализации закона и информированность населения в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <2>. ——————————— <2> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Общественное свойство закона диктует и еще одно требование к реализации норм: имеется в виду правильное регулирование одного фактического отношения двумя и более нормами разных законодательных актов. Такое совпадающее или совмещенное регулирование встречается довольно часто вследствие обширности законодательного массива, принятия законов в разные периоды, неодинаковых взглядов, позиций законодателей. Возникает коллизия правовых норм как отношение между нормами, выступающее в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения. В чем причины коллизий? Есть объективные причины, не зависящие от воли законодателя. Например, динамика правоотношений во времени, пространстве, реальное изменение отношений, множественность нормотворческих органов. Есть и субъективные — нечеткость определения правотворческой компетенции, явная нехватка информации об урегулированности тех или иных отношений и др. Один из способов разрешения юридических коллизий — коллизионные нормы, т. е. нормы, специализирующиеся в так называемой коллизионной сфере. С их помощью разрешаются прежде всего коллизии, возникающие в правовой системе, в законодательстве по объективным причинам; устраняется также столкновение норм как следствие ошибок, непоследовательности действий нормотворческих органов. Поэтому важны порядок реализации закона и подзаконных актов и способы оценки эффективности деятельности государственных органов и организаций, служащих. Рекомендуется использовать следующие источники информации для оценки действия законов и подзаконных актов: доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законодательства; доклады о состоянии законодательства субъектов Российской Федерации; доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти; отчеты и информации государственных органов о выполнении законов; данные государственной статистики; функциональные информационно-аналитические материалы МВД, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, контрольно-надзорных органов; рекомендации научных учреждений; обобщенные данные социологических опросов, итогов рассмотрения жалоб, обращений граждан, публикации в СМИ; обобщенные данные судебной статистики, публикуемые в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Кроме того, требуется проводить анализ судебных исков в адрес органа и его реакции на удовлетворенные иски, анализ собственных исков к другим органам (организациям) и реакции на них. Важны позитивные показатели действия закона. К таковым можно отнести использование норм закона: для определения статуса органа и разработки положения о нем, планов и программ, административных регламентов; для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации; для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.; для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции; как оснований совершения юридических действий. Целесообразно выявить типичные нарушения законов. К ним относятся: а) принятие решений вопреки закону; б) неверное толкование норм; в) действия вопреки закону; г) вмешательство в компетенцию; д) ограничения прав граждан; е) неиспользование норм закона; ж) непринятие решений в соответствии с законом; з) ошибочное применение норм; и) неполное, несистемное применение. При этом особое внимание следует уделять таким причинам и факторам нарушений законов, как: а) экономические факторы; б) политическая нестабильность; в) плохая работа государственных органов; г) неприменение мер ответственности; д) низкое качество норм закона; е) бессистемное принятие законов; ж) невысокая правовая культура граждан. Важно проводить анализ служебного поведения работников государственных и муниципальных органов, учреждений и предприятий. Не допуская абсолютизации сугубо документальных аспектов анализа коррупциогенности нормативных правовых актов, особо выделим поведенческий аспект. Речь идет об анализе и оценке служебного поведения лиц, участвующих в подготовке, принятии и реализации правовых актов, и лиц, причастных к этой деятельности. Здесь оправданны три критерия. 1. Правильное и четкое правовое регулирование статуса государственных служащих в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <3> и статуса муниципальных служащих в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» <4>. Реализация положений названных Законов и норм Трудового кодекса служит основой для разработки должностных и служебных контрактов, в которых особое внимание надлежит уделить закреплению их прав и обязанностей и обеспечению соблюдения законодательства. Недооценка этого элемента статуса служащих и его плохое усвоение и применение служат потенциальным фактором коррупциогенности. ——————————— <3> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <4> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
2. Строгое регулирование полномочий органов и служащих, избегая формул «и иные полномочия» и предпочитая установление четких видов правовых решений (актов) и оснований их принятия. Тем самым можно уменьшить объем служебного усмотрения вне правового поля. 3. Разработка системы антикоррупционных требований к должности, включаемых в должностные регламенты (инструкции). Указанные требования должны оцениваться при вступлении служащего в должность, в ходе его отчетов, аттестации, прохождения конкурса. Кроме того, необходимо последовательно реализовывать известные правовые акты об установлении показателей деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти и муниципальных органов. Столь же важны показатели деятельности государственных и муниципальных учреждений и предприятий, которые служат основой для определения показателей деятельности и стимулирования труда руководителей и специалистов. Среди этих показателей рекомендуется особо выделить: а) нарушения сроков и требований к подготовке актов; б) низкое качество актов; в) нарушения законодательства о труде; г) нарушения, выявленные при проверке эффективности и целевого использования бюджетных средств; д) отступления от планов (программ) подготовки актов; е) нарушения требований административных и технических регламентов. Для предупреждения этих нарушений необходимо: 1) систематически контролировать деятельность служащих в соответствии с их должностными обязанностями в части выполнения установленных показателей деятельности; 2) выявлять и рассматривать материалы (сигналы) о нарушении норм закона о недопущении конфликта интересов. Это можно делать путем выяснения круга лиц, заинтересованных в принятии решения и тех или иных действиях, анализа обращений граждан, отзывов бизнеса, содержания бесед и т. п.; 3) в ходе аттестации и конкурсов тщательно выяснять характер отношений служащего с партнерами и клиентами и реагирования на их обращения и запросы. Полезно исходить из перечня типичных проявлений необъективного поведения государственных и муниципальных органов: 1) личные предпочтения субъектам оказания публичных услуг; 2) субъективные решения при одинаковых условиях в пользу конкретных физических и юридических лиц; 3) отступления от установленных сроков решения вопросов (искусственное сокращение срока или затягивание срока); 4) формальное, поверхностное отношение к проверке обстоятельств, описанных в заявлении; 5) манипуляции с документами (подделка и т. п.); 6) неправомерное применение санкций (задержание, арест, блокировка активов, изъятие документов); 7) сокрытие информации, необходимой для оценки ситуации. Можно использовать следующую методику оценки соблюдения законности руководителями и специалистами. 1. Знание: а) общих принципов права; б) законодательства в своей сфере; в) правовых актов, определяющих статус должности. 2. Правильное применение правовых норм для решения задач: а) информированность о нормах, имеющих отношение к решению задачи; б) понимание смысла норм как ориентиров или ограничителей; в) стремление связать нормы с практическими действиями и результатами. 3. Обоснованность издания правовых актов: а) в пределах своей компетенции; б) содержательность и новизна правовых формул; в) различение видов правовых решений, умение участвовать в подготовке проектов законов, правительственных, ведомственных и локальных актов. 4. Выявление способности реализовать свои полномочия: а) понимание и недопущение халатности, должностного бездействия; б) проявление инициативы, предприимчивости на основе принципа «Дозволено все, что не запрещено законом»; в) последовательное использование всех полномочий. 5. Нетерпимость к беззакониям: а) желание и способность выявить и проанализировать причины нарушений законности; б) умение выработать предложения по их устранению; в) знание способов восстановления и защиты прав и законных интересов граждан, коллективов, предприятий. 6. Систематическое повышение уровня правовой культуры: а) рост правовой компетентности руководителя; б) организация юридического всеобуча; в) добросовестное и высокосознательное отношение к соблюдению законности.
Правовой мониторинг: сбор и использование информации
Правовой мониторинг как структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки жизненного цикла закона и иного акта открывает путь для измерений эффективности актов <5>. ——————————— <5> См.: Правовой мониторинг. М., 2009.
Важнейшим элементом правового мониторинга является его информационное обеспечение. Имеется в виду механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Такая информация, как аналитико-оценочный блок, служит своего рода источником жизни организма мониторинга, «одушевляющим» его структурные, нормативные и иные элементы, в том числе фактические действия. Без нее эффективный мониторинг невозможен и будет сведен к «толчковым» операциям. Инструменты мониторинга все более широко используются для систематического и оперативного наблюдения за происходящими процессами. Их динамичность и переменчивость требуют быстрого накопления информации, предвидения и устранения рисков. Каналы тематической информации для функционального мониторинга обладают юридическими свойствами двоякого рода. Во-первых, наличие правовых актов о порядке сбора, передачи, анализа и оценки информации, о порядке ее использования, о компетенции органов, организаций и должностных лиц, участвующих в этом процессе. Во-вторых, можно вести речь о «встроенном» виде правовой информации, когда она собирается, учитывается и используется как элемент тематической информации. В указанных случаях речь идет о сопряжении соответствующих норм Трудового кодекса, Федерального закона «Об охране окружающей среды», международного соглашения с показателями тематической информации. Трудность заключается в операциональном сопоставлении этих видов информации, но, думается, она вполне преодолима. И тогда правовой мониторинг не будет гостем на чужой территории. В рамках рассматриваемой темы особое значение следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей мониторинга. Достижению этой цели служат различные технологии: систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюдения законодательства в разных сферах. В рамках статистической информации немало собственно юридических показателей, например динамика количества нарушений правил в области охраны труда. Ведут свою регулярную правовую статистику МВД и Генеральная прокуратура в виде месячной, квартальной, полугодовой и годовой отчетности. Напомним о доступной судебной статистике, публикуемой в Бюллетене Верховного Суда РФ, «Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ», «Вестнике Конституционного Суда РФ»; периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции; информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно-правовых ситуаций и выяснения реального хода выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов; схемы информационного обеспечения структур, занятых проведением мониторинга права. Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. Однако их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование в сборе сходной информации. Более радикальным путем является формирование в стране и в регионах строгой системы правовой информации. Она может включать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оценки, субъектов, уполномоченных действовать в этом процессе и использовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам. Аргументом в пользу такого решения служит Закон Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. «О государственной статистике и специальных учетах». Существующая деформация документооборота создает сложные административные барьеры для граждан и юридических лиц. Это выражается в произвольном установлении иных видов документов и требований их представления, в затягивании сроков действий по документам, в неправомерном отказе использовать легальные документы, в искажении их содержания, в создании ложных документов. Чаще всего это связано с коррупционными действиями служащих, побуждающими граждан и юридических лиц к взяткам для совершения легальных служебных действий. Для обнаружения и пресечения неправомерных действий с документами рекомендуется в ходе проверок органов и отчетов должностных лиц: а) изучать бухгалтерскую, статистическую, тематическую и иную документацию органа, учреждения и предприятия и сопоставлять ее с установленной номенклатурой дел; б) рассматривать и оценивать содержание документов, которые были подготовлены и представлены в связи с реализацией норм закона и иных правовых актов; в) выявлять лиц, заинтересованных в запросе и использовании ненужных документов, и привлекать их к ответственности в установленном порядке. Не допускаются действия, ведущие к отступлению от легально установленных перечней документов, установление видов и содержания документов путем индивидуальных распоряжений или устно. Как показывает изучение практики, такое поведение служащих чревато коррупционными факторами и подлежит осуждению. Опасно и изготовление и использование подделок и фальшивых документов — медицинских бюллетеней, справок, удостоверений и т. п. Это не только основания для создания коррупционных ситуаций, но и уголовно наказуемые деяния. И их порождают безучетные клиенты и коррумпированная администрация учреждений и организаций, посреднические фирмы. Налицо и пассивность правоохранительных органов. Нередко служащие и должностные лица деформируют легально установленный документооборот излишними требованиями о представлении дополнительных документов или затягивают решение вопросов на основе правильно подготовленных и представленных документов. В результате механизм реализации закона и иных нормативных правовых актов «обрастает» документальным массивом, который препятствует правильному применению норм и удовлетворению законных интересов и прав граждан и юридических лиц. Поэтому создание служб «одного окна» и формирование многофункциональных центров послужат преодолению этого зла. В целом проблема документооборота на бумажных и электронных носителях требует радикальных действий по линии министерств и ведомств и Правительства РФ. Ее следует решать в рамках административной реформы и реализации Программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)».
Способы антикоррупционной оценки правовых актов
Как отмечалось выше, в ходе реализации правовых актов коррупционные факторы, «забытые» в их текстах, могут приводить к многочисленным коррупционным правонарушениям. Еще в большей степени правовой акт «утяжеляется» коррупционными рисками в процессе его действия. Их надо предвидеть и незамедлительно устранять. Как видно, круг лиц, наблюдающих за возможными коррупционными проявлениями, весьма широк. Речь идет даже обо всех участниках правоприменения, в силу как юридических, так и гражданских обязанностей. Эффективность их участия означает включенность гражданского общества в процесс искоренения коррупции в оболочке правовых взглядов. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дает для этого прочные юридические гарантии, и их надо реально использовать. Естественно, формы выявления коррупционных проявлений и реагирования на них отличаются разнообразием. Главный и универсальный источник — накопление, анализ и оценка информации о реализации правовых актов, об отношении к этому юридических лиц и граждан. Получение и анализ информации о возможных коррупционных факторах правовых актов в процессе их реализации осуществляются разными способами. Тут и анализ отчетов, и проверка на местах, периодическая проверка актов, и материалы СМИ, общественных объединений и бизнес-структур, и представления, и иные реагирования органов прокуратуры. По результатам проверки принимаются следующие меры прокурорского реагирования: направление материалов в органы дознания или предварительного следствия для проведения проверки в порядке, установленном ст. 144, 145 УПК РФ; возбуждение дела об административном правонарушении; направление соответствующей информации в правоохранительные органы для проведения оперативно-розыскных мероприятий; информирование вышестоящих должностных лиц; при наличии оснований — направление предостережения (ст. 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <6>); направление материалов в органы дознания или предварительного следствия для проведения проверки в порядке, установленном ст. 144, 145 УПК РФ; ——————————— <6> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
внесение протеста, представления (ст. 23, 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); информирование вышестоящих должностных лиц. Особо отметим специальные экспертизы правовых актов. Здесь уместно сделать пояснения об экспертизе действующих правовых актов, которая отличается не систематичностью, а скорее периодичностью и использованием дополнительных документальных материалов. Нельзя упрощать предмет антикоррупционных экспертиз и ограничивать его только рамками одного правового акта. Системный подход предполагает, во-первых, выяснение связей правовых актов между собой, как по формуле «первичный — вторичный», так и по формуле «совместности регулирования». Во-вторых, необходимо предвидеть и анализировать искусственно создаваемые правовые коррупционные ситуации. Таковы, к примеру, дела со сложным порядком уплаты штрафов при ДТП, провоцирующим стороны на взятки, сложные процедуры налогового администрирования (их критикуют около 50% опрошенных предпринимателей). При экспертной оценке последствий реализации закона учитываются факторы, способствующие возникновению условий для коррупции (необоснованно широких возможностей ведомственного и локального нормотворчества, коллизий правовых норм, недостаточности устанавливаемых форм контроля за деятельностью должностных лиц и др.). В-третьих, экспертиза действующих нормативных правовых актов на коррупциогенность может быть временной, ситуационной, проводимой для анализа конкретных правовых актов в определенных условиях, и систематической, проводимой регулярно. Какие коррупционные нарушения встречаются в ходе реализации правовых актов? Одни из них связаны с коррупционными факторами, не обнаруженными на стадии подготовки проекта закона и иного правового акта. И тогда нужны соответствующие представления в орган, принявший правовой акт. Другие коррупционные нарушения выявляются в процессе реализации правового акта. Имеются в виду: а) субъективные способы реализации закона и т. п.; б) злоупотребление или превышение служебных полномочий; в) произвольное принятие ведомственных и локальных актов; г) подготовка и использование документов, не связанных с содержанием закона; д) искусственное предпочтение лицам в распределении ресурсов и принятии иных распорядительных решений. В заключении о коррупциогенности нормативного правового акта: а) указываются выявленные коррупциогенные факторы (ненадлежащее использование функций и полномочий органов и должностных лиц, отсутствие административных процедур, коллизии юридических актов и др.); б) устанавливается степень коррупциогенности акта — низкая, средняя, высокая; в) даются рекомендации ответственным органам и должностным лицам провести работы по устранению или нейтрализации выявленных коррупциогенных факторов, провести дополнительную корректировку отдельных положений актов, изменить или отменить анализируемый акт. Во всех случаях заключение о коррупциогенности действующего нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими служащими в соответствии с регламентами. Нереагирование на рекомендации следует рассматривать как служебный проступок со всеми последствиями. Столь же важно давать публичную информацию о коррупциогенных правовых актах — в виде приложений к их регистрам, сообщений в юридических журналах, на сайтах государственных органов. Разумеется, серьезность аналитической работы по оценке коррупциогенности действующих правовых актов выражается и в неумалимости мер ответственности за допущенные нарушения. Это может быть халатность, ошибки, злоупотребления и т. п., пагубно отражающиеся на эффективности правоприменения. Вычленение фактора коррупциогенности предполагает применение мер ответственности к виновным. Поэтому кратко напомним о мерах дисциплинарной ответственности в соответствии с нормами Трудового кодекса и Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <7> содержит комплекс мер в этой сфере. Речь идет о недопущении и преодолении конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (ст. 10). Мотивация и действия должны быть строго правомерными. В противном случае должны применяться меры ответственности за коррупционные правонарушения. ——————————— <7> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
