Правовое регулирование, основные формы, проблемы и перспективы взаимодействия участковых уполномоченных полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации

(Киричек Е. В.) ("Гражданское общество в России и за рубежом", 2013, N 3) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ УЧАСТКОВЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПОЛИЦИИ И ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. В. КИРИЧЕК

Киричек Евгений Владимирович, докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье исследуются основные формы взаимодействия участковых уполномоченных полиции и институтов гражданского общества, рассматриваются проблемы и перспективы такого сотрудничества, анализируется состояние правового регулирования в данной сфере.

Ключевые слова: участковый уполномоченный полиции, гражданское общество, взаимодействие, права, свободы, человек, гражданин, проблемы, регулирование, формы.

Stages of constitutional development of the rights and freedoms of man and of the citizen and the mechanism of their provision in Russia E. V. Kirichek

The article examines the main forms of interaction precinct police and civil society institutions, are considered the problems and prospects of such cooperation, examines the state of legal regulation in this sphere.

Key words: district police Commissioner, civil society, interaction, rights, freedoms, man and citizen, problems, regulations, forms.

В последнее время формируется немало новых научных направлений, связанных с деятельностью полиции. К таким направлениям в полной мере можно отнести проблемы социального взаимодействия, что обусловлено прежде всего внешними по отношению к этой деятельности факторами: изменением социально-политической ситуации в стране, развитием процессов демократизации в обществе и государстве, в том числе и в полиции. Проблема взаимодействия полиции (милиции) и населения на протяжении многих лет не теряет своей актуальности. В связи с этим необходимо отметить, что идея привлечения общественности к решению задач охраны правопорядка принадлежит еще царской России. Так, например, добровольные народные дружины возникли в Москве в 1881 г. <1>, которые в советский период получили широкое распространение. После окончания Гражданской войны и периода иностранной интервенции представители власти Советов стали придавать большое значение укреплению связи с населением, вовлекая крестьян и трудящихся в дело охраны общественного порядка. Участковый надзиратель (осуществлял в городе охрану правопорядка) в своей деятельности опирался на доверительные отношения с дворниками и сторожами. Согласно должностной инструкции, "обнаружив при обходе неправильности и неисправности в несении службы постовыми милиционерами, дворниками и сторожами, участковый надзиратель дает им соответствующие указания, руководствуясь действующими инструкциями и положениями" <2>. Например, правовые основы взаимодействия дворников и сторожей с участковыми надзирателями были определены Положением о дворниках и ночных сторожах, принятым НКВД РСФСР в 1925 г. <3>, которым им предписывалось исполнять обязанности по поддержанию санитарного порядка и охране объектов, а также соблюдать с участковым надзирателем отношения "начальник и подчиненный". Дворники и сторожа, выполняя свою повседневную работу, могли брать на заметку подозрительных лиц и нередко становились очевидцами правонарушений. -------------------------------- <1> Харламов В. И. Исторический опыт проблемы совершенствования нормативно-правовой базы деятельности народных дружин в России // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: Материалы круглого стола, проходившего 27 января 2006 г. в Академии управления МВД России. М., 2006. С. 29. <2> Действующие распоряжения по милиции. М., 1928. С. 81. <3> Положение о дворниках и ночных сторожах // Бюллетень НКВД РСФСР. 1925. N 15. С. 17.

Особенностью современного периода является то, что, пожалуй, впервые за много лет происходит попытка модернизации правоохранительных органов, в частности полиции, и создания качественно новых условий ее взаимодействия с институтами гражданского общества. Критерием этого взаимодействия выступает социальная стабильность общества, социализация личности. Это, в свою очередь, обусловлено самой сутью существования человеческой общности (социума) <4>. -------------------------------- <4> Половинкин В. А. Перспективы социального механизма взаимодействия полиции и институтов гражданского общества // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. N 3(55). С. 217.

Новые социальные реалии, сложившиеся в России на данный момент времени, показывают, что важнейшим показателем деятельности полиции, как и других государственных органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, является надлежащее осуществление разносторонних полномочий и обязанностей, т. е. соблюдение установленных требований законности. Соблюдение или несоблюдение сотрудниками полиции этих требований существенно влияет на обеспечение человеком и гражданином своих прав и свобод, а также формирует отношение и уровень доверия населения к указанным органам, способствует появлению социально желательных или нежелательных для правопорядка тенденций. Роль участковых уполномоченных полиции здесь весьма значительна, ибо именно они при несении службы на закрепленной части территории муниципального образования, обслуживаемой территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне, выполняют задачи по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства по противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности. Решая эти и другие задачи, участковый уполномоченный руководствуется, прежде всего, Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (ред. от 28 июня 2013 г.) <5>, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации и Наставлением по организации деятельности участковых уполномоченных полиции <6>. В своей деятельности участковый уполномоченный полиции руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах компетенции. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900; 2013. N 26. Ст. 3207. <6> Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166 "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции" // Российская газета. 27.03.2013.

Среди наиболее приоритетных направлений деятельности участковых уполномоченных полиции были и остаются такие, как защита личности, общества, государства от противоправных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, производство по делам об административных правонарушениях. Организация деятельности участковых уполномоченных полиции по этим направлениям требует дальнейшей оптимизации и совершенствования. В основу разработки новых концептуальных подходов к организации деятельности указанной категории сотрудников должны быть положены безоговорочное следование принципам уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; законности; открытости и публичности; беспристрастности; взаимодействия и сотрудничества; общественного доверия и поддержки граждан; использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем. Немаловажное значение приобретает поиск новых форм организации и осуществления надлежащего взаимодействия участковых уполномоченных полиции и институтов гражданского общества. В Наставлении по организации деятельности участковых уполномоченных полиции определено, что участковый уполномоченный полиции при несении службы осуществляет взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Важную роль в профилактике и выявлении преступлений и административных правонарушений играют многочисленные общественные формирования правоохранительной направленности, добровольные народные дружины, казачьи формирования (дружины) и т. д. Об этом свидетельствуют и статистические данные. Так, в Российской Федерации образованы и действуют 44,2 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности (более 435 тыс. человек), в том числе 15 тыс. народных дружин (свыше 194 тыс. человек), а также около 800 казачьих дружин (51 тыс. человек). Существенный вклад в предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений вносят внештатные сотрудники полиции, их количество составляет 57 тыс. человек. С участием членов общественных формирований правоохранительной направленности за 2011 г. раскрыто 132337 преступлений, в том числе народными дружинниками - 18998, казачьими дружинами - 4454. Выявлено около 433929 административных правонарушений, в том числе 278426 - народными дружинниками, казачьими дружинами - 61745. С их участием задержано 386143 правонарушителя, в том числе народными дружинниками - 241888, казачьими дружинами - 51349. С участием членов общественных формирований задержано 22794 лица, совершивших преступления, в том числе народными дружинниками - 12484, казачьими дружинами - 2015 человек <7>. -------------------------------- <7> Волков С. Ю. Основные проблемы деятельности участковых уполномоченных полиции и пути их преодоления // Труды ВИПК МВД России. Вып. 34: Актуальные проблемы деятельности участковых уполномоченных полиции [Текст]: Материалы внутриведомственного круглого стола / Сост. Е. В. Дремова. Домодедово: ВИПК МВД России, 2012. С. 73 - 74.

Одной из форм добровольного участия граждан в охране общественного порядка и оказании содействия участковым уполномоченным полиции является работа общественных пунктов охраны порядка. Такая форма взаимодействия, изначально ориентированная на работу в жилом секторе, в настоящее время эффективно используется в Москве, республиках Татарстан, Башкортостан и других субъектах Российской Федерации. Итак, в современных условиях основными формами взаимодействия участковых уполномоченных полиции и институтов гражданского общества являются: 1) ежедневный профилактический обход административного участка, в процессе которого участковый уполномоченный полиции обязан разъяснять гражданам меры предосторожности в целях предупреждения преступлений и административных правонарушений, направленные на обеспечение их личной и имущественной безопасности. Более того, во время профилактического обхода участковый уполномоченный полиции должен уделять особое внимание полученной в соответствии с законодательством Российской Федерации информации: о квартирах (жилых домах, комнатах), сдаваемых в аренду; о лицах, потребляющих наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача; о лицах, незаконно приобретающих, хранящих, перевозящих, изготавливающих, перерабатывающих и сбывающих наркотические средства, психотропные вещества или их аналоги; о жалобах на противоправное поведение соседей и других жильцов дома в целях предупреждения преступлений и иных правонарушений; иным сведениям, имеющим значение для деятельности органов внутренних дел; 2) индивидуальная профилактическая работа с лицами, ведущими антиобщественный образ жизни и ранее совершавшими противоправные деяния. Здесь задача участкового уполномоченного полиции состоит не только в том, чтобы снабжать население определенным количеством информации нравственно-правового и криминологического характера, но и в том, чтобы управлять процессом правовоспитательного и профилактического воздействия, развивать общественно полезные потребности личности, формировать ее нравственное и правовое сознание. Иначе говоря, как и всякая другая деятельность, информационный процесс в сфере профилактики преступлений и административных правонарушений нуждается в качественном управлении и целесообразной, результативной организации <8>; -------------------------------- <8> Тухланова О. Е. Управление массовым информационным процессом в сфере профилактики правонарушений. Взаимодействие ОВД с населением через деятельность СМИ // Управление в органах внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики: Сборник статей. М.: Академия управления МВД России, 2012. С. 74.

3) работа с обращениями граждан и их личный прием. Такая форма представляет собой осуществление деятельности по содействию гражданам в реализации их конституционных прав и свобод, обеспечению безопасности человека и гражданина, предупреждению противоправной деятельности. При этом участковый уполномоченный полиции руководствуется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (ред. от 2 июля 2013 г.) <9> и Административным регламентом системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок <10>; -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; 2013. N 27. Ст. 3474. <10> Приказ МВД РФ от 12 декабря 2011 г. N 1221 "Об утверждении Административного регламента системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок" // Российская газета. 04.04.2012.

4) оказание содействия и помощи институтам гражданского общества в осуществлении ими мероприятий по охране общественного порядка и проведении профилактической работы с правонарушителями и лицами, находящимися в социально-негативной среде; 5) информирование общественности о совершенных правонарушениях, получение от них информации, представляющей оперативный интерес для полиции; 6) поощрение членов общественных объединений правоохранительной направленности, внештатных сотрудников полиции и граждан, отличившихся в охране общественного порядка; 7) осуществление общественного контроля за соблюдением законодательства, профилактика негативных явлений (пьянства, наркомании и т. д.), проведение совместных рейдов, патрулирования, правовое воспитание и просвещение населения. "Общественный контроль за деятельностью полиции со стороны институтов гражданского общества и особенно общественных советов, созданных при МВД России и его территориальных органах, является важнейшим принципом и необходимым условием эффективного выполнения наших задач. Нам очень важна оценка работы полиции на общественно-политических мероприятиях, которую они дают, присутствуя на них в качестве наблюдателей. Зачастую она существенно влияет на формирование общественного мнения о действиях полиции, их законности и обоснованности", - отметил Министр внутренних дел России В. А. Колокольцев <11>. -------------------------------- <11> Колокольцев В. А. Поручись за участкового // Официальный сайт "Российской газеты": URL: http://www. rg. ru/2013/02/ 11/kolokolzev. html (дата обращения: 20.04.2013).

В этой связи в настоящее время актуальным является вопрос о необходимости разработки и согласования специального регламента взаимодействия участковых уполномоченных полиции и институтов гражданского общества в целях обеспечения гарантированного законом осуществления общественного контроля за их деятельностью; 8) отчет участкового уполномоченного полиции перед населением о проделанной работе в порядке, установленном правовыми актами МВД России <12>, в целях информирования населения об оперативной обстановке и проделанной работе, а также получения информации об оценке населением деятельности участкового уполномоченного полиции и территориального органа МВД России. -------------------------------- <12> Приказ МВД России от 30 августа 2011 г. N 975 "Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России" (вместе с Инструкцией по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России) (ред. от 19 февраля 2013 г.) // Российская газета. 30.09.2011; 13.03.2013.

Сегодня можно сказать, что использование общественного мнения участковыми уполномоченными полиции в совершенствовании, а в большей мере и в модернизации своей деятельности остается мало востребованным. Между тем знание мнения граждан о реализации конкретных правоохранительных функций, безусловно, помогает более качественно их реализовывать. Необходимость такого знания вытекает прежде всего из социальной природы института полиции в целом и института участковых уполномоченных полиции в частности, поэтому, воплощая в действительность свое общественное предназначение, участковые уполномоченные (полиция в целом) не могут не взаимодействовать с гражданами, трудовыми коллективами и общественными объединениями. Ряд сотрудников полиции не в полной мере осознают тот факт, что общественное мнение является не только совокупностью суждений и оценок различных слоев населения о событиях и явлениях социальной действительности, что оно проявляется исключительно тогда, когда представляет для его носителей интерес. Следовательно, общественное мнение можно рассматривать как критерий уровня социальной безопасности и правовой защищенности человека и гражданина. В современных условиях можно констатировать факт отсутствия во взаимоотношениях "участковые уполномоченные полиции - институты гражданского общества" принципа социального партнерства, реализация которого, безусловно, способствовала бы повышению эффективности деятельности участковых уполномоченных и превращению их в более качественный, действенный институт социальной помощи и правовой защиты населения <13>. -------------------------------- <13> Идрисова С. Мнение граждан как основной критерий оценки деятельности полиции // Профессионал. 2012. N 1. С. 35.

В контексте нашего повествования важно также отметить, что в связи с реформированием системы Министерства внутренних дел в ряде регионов России отмечается острая нехватка кадров, особенно в службе участковых уполномоченных полиции, поэтому возникает проблема - участковые уполномоченные вынуждены обслуживать несколько административных участков, что влечет за собой увеличение нагрузки. А это, в свою очередь, отрицательно сказывается на процессе взаимодействия участковых уполномоченных полиции и институтов гражданского общества. Другой причиной является недостаточное правовое регулирование, которое является важным условием выстраивания взаимодействия полиции и институтов гражданского общества. В соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. В ст. 132 Конституции Российской Федерации прописано, что осуществление охраны общественного порядка относится к вопросам местного значения в рамках отдельных, предусмотренных законом полномочий. Поэтому, как представляется, эти вопросы должны быть четко урегулированы на федеральном, региональном и местном уровнях. Примерами могут служить Федеральные законы от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (ред. от 28 июня 2013 г.) <14>, от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <15>, от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (ред. от 8 ноября 2011 г.) <16>, от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (ред. от 25 декабря 2012 г.) <17>, Закон Республики Карелия от 2 марта 2005 г. N 856-ЗРК "Об участии жителей Республики Карелия в охране общественного порядка" <18>, Закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. N 1267-КЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка в Краснодарском крае" (ред. от 1 августа 2012 г.) <19>, решение Пермской городской Думы от 18 ноября 2003 г. N 149 "Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка в городе Перми" (ред. от 28 августа 2012 г.) <20>, решение Курганской городской Думы от 7 июня 2006 г. N 162 "Об утверждении Положения об общественных пунктах охраны порядка в городе Кургане" (новая редакция) <21>. -------------------------------- <14> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900; 2013. N 26. Ст. 3207. <15> Собрание законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 2. <16> Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; 2011. N 46. Ст. 6407. <17> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3031; 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7580. <18> Собрание законодательства РК. 2005. N 3. <19> Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2007. N 57; 2012. N 58. <20> Сборник нормативных актов городской Думы и главы города. 2003. Ноябрь. <21> Курган и курганцы. 2006. N 72.

Вместе с тем сегодня практически отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее возможность участия граждан в оказании содействия правоохранительным органам по обеспечению правопорядка. В ряде регионов России именно отсутствие таких законов рассматривается органами государственной власти как основное препятствие к принятию соответствующих правовых актов. В связи с этим считаем необходимым ускорить процесс принятия Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", который бы способствовал дальнейшему формированию и совершенствованию института общественной правоохранительной деятельности в стране. Проблема взаимоотношений населения с участковыми уполномоченными состоит в том, что подчас они не только эффективно выполняют свои функции гаранта правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, но и сами нарушают их. Несмотря на проделанную работу по реформированию системы МВД России, серьезные изъяны имели и еще имеют место. Используемые данными органами средства и методы работы бывают не адекватны реальным потребностям охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, а в ряде случаев не соответствуют нормативным установлениям. Нередки случаи, когда сотрудники сами причиняют человеку и гражданину вред (нарушают их права и свободы), уповая лишь на силу как главное средство осуществления служебных функций. Не случайно Министр внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцев обратил внимание на то, что "полиция должна заслужить доверие граждан, поэтому с нарушениями в своих рядах борется жестко и принципиально". "...Это доверие, - подчеркнул Министр внутренних дел Российской Федерации, - сегодня нужно не завоевывать - у нас не война, не возвращать, поскольку многое уже потеряно. Это доверие нам нужно заслужить четким выполнением своего долга перед людьми, своей каждодневной, полезной и результативной службой обществу" <22>. -------------------------------- <22> Колокольцев В. А. Полиция должна заслужить доверие граждан // Официальный сайт МВД России: URL: http://www. mvd. ru/news/ show_109865 (дата обращения: 19.08.2012).

Налицо уже давно назревшая необходимость адекватных перемен в методах деятельности, самой стилистике МВД России в диалоге с гражданским обществом. Важно не только принимать верные решения, но и разъяснять обществу - заинтересованным его слоям и группам - мотивы принимаемых решений, условия их принятия. Без этого вряд ли возможно восстановление "разрушенных" коммуникаций между полицией и обществом, их взаимное доверие, а без них невозможно мирное, поступательное и эффективное развитие страны. Таким образом, представляются необходимыми такие комплексные меры, направленные на совершенствование взаимодействия полиции в целом и участковых уполномоченных полиции в частности и институтов гражданского общества, как: 1) совершенствование правовой базы и эффективной правоприменительной практики в данной сфере; 2) создание эффективных механизмов взаимодействия с институтами гражданского общества; 3) проведение согласованной политики МВД России в области формирования у населения объективной оценки деятельности полиции (участкового уполномоченного) и создание положительного образа ее сотрудников; 4) профилактическая работа среди молодежи, ее социализация, организация занятости и досуга; повышение правосознания граждан, воспитание их активной жизненной позиции; 5) социальная адаптация граждан, освободившихся из мест лишения свободы; 6) привлечение к охране правопорядка граждан и общественных организаций; 7) широкая информационная кампания по пропаганде идей гуманизма, общечеловеческих ценностей, толерантности; своевременное и объективное информирование граждан о государственной политике в сфере внутренних дел; 8) повышение статуса участкового уполномоченного полиции, работающего непосредственно с населением, знающего проживающий контингент и неблагополучные семьи на территории своего муниципального образования, как одного из ключевых инструментов государственной системы профилактики правонарушений.

Литература

1. Волков С. Ю. Основные проблемы деятельности участковых уполномоченных полиции и пути их преодоления / Труды ВИПК МВД России. Вып. 34: Актуальные проблемы деятельности участковых уполномоченных полиции [Текст]: Материалы внутриведомственного круглого стола / Сост. Е. В. Дремова. Домодедово: ВИПК МВД России, 2012. 2. Действующие распоряжения по милиции. М., 1928. 3. Идрисова С. Мнение граждан как основной критерий оценки деятельности полиции // Профессионал. 2012. N 1. С. 35. 4. Колокольцев В. А. Полиция должна заслужить доверие граждан // Официальный сайт МВД России: URL: http://www. mvd. ru/ news/show_109865 (дата обращения: 19.08.2012). 5. Колокольцев В. А. Поручись за участкового // Официальный сайт "Российской газеты": URL: http://www. rg. ru/2013/02/ 11/kolokolzev. html (дата обращения: 20.04.2013). 6. Половинкин В. А. Перспективы социального механизма взаимодействия полиции и институтов гражданского общества // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. N 3(55). 7. Положение о дворниках и ночных сторожах // Бюллетень НКВД РСФСР. 1925. N 15. 8. Тухланова О. Е. Управление массовым информационным процессом в сфере профилактики правонарушений. Взаимодействие ОВД с населением через деятельность СМИ / Управление в органах внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики: Сборник статей. М.: Академия управления МВД России, 2012. 9. Харламов В. И. Исторический опыт проблемы совершенствования нормативно-правовой базы деятельности народных дружин в России // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: Мат-лы круглого стола, проходившего 27 января 2006 г. в Академии управления МВД России. М., 2006.

------------------------------------------------------------------

Название документа