(Асеев И. А.) («История государства и права», 2010, N 7)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БОРЬБЫ ПОЛИЦИИ РОССИИ С ПОЛИТИЧЕСКИМ ТЕРРОРИЗМОМ В НАЧАЛЕ XX В. <*>
И. А. АСЕЕВ
——————————— <*> Aseev I. A. Organizational-law fundamentals of struggle of police of Russia with political terror in the beginning of the XX century.
Асеев Игорь Анатольевич, доцент кафедры теории и истории государства и права Уфимского юридического института МВД России, кандидат исторических наук, доцент.
В статье рассматриваются вопросы, связанные с контртеррористической деятельностью полиции России в период с 1901 по 1917 г. Особое внимание уделяется проблемам организации, управления и взаимодействия полицейских органов, их эффективности в борьбе с терроризмом в годы первой русской революции.
Ключевые слова: Департамент полиции, террористическая организация, провокация, Министерство внутренних дел, политический розыск, жандармский корпус.
The article considers the issues related to counterterrorist activity of police of Russia in 1907 — 1917. The special attention is drawn to the problems of organization, management and interaction of police agencies, efficiency thereof in the struggle with terrorism during the period of the First Russian Revolution.
Key words: Department of police, terrorist organization, provocation, Ministry of Internal Affairs, political detection.
Начало XX в. было связано с невиданным прежде для России повышением политической активности масс. Речь шла непосредственно о формировании широкого спектра партий и движений в стране, что для российского общества и государства было явлением чрезвычайно новым и непредсказуемым по своим последствиям. Примечательно, что период «отката» реформ 1882 — 1901 гг. закончился тем же, с чего начался, — террором 1901 — 1911 гг. Это — признак хронической нерешенности политических и общественных проблем. Высшее полицейское руководство в данном конкретном случае осознавало, что возможно наступление момента, когда отсутствие конкретных действий может привести к ситуации, когда контроль над этими процессами может быть упущен. Развитие студенческого и рабочего движения к концу столетия, появление социал-демократических организаций заставили провести определенную реорганизацию внутри Департамента полиции. Секретный его отдел — 3-е делопроизводство — уже не справлялся с наплывом переписки политического характера. В январе 1898 г. из секретного делопроизводства выделяется его подразделение — Особый отдел, который становится самостоятельной структурой. Отдел занимался регистрацией произведений нелегальной печати, рассмотрением поступающих в Департамент вещественных доказательств по дознаниям, выемкой из них книг, брошюр, газет, воззваний, листков противоправительственного содержания, ведением дел обо всех появляющихся произведениях подпольной печати, конфискацией различных «преступных изданий», составлением обзоров и разборов поступающих в департамент шифрованных документов и т. д. Из секретных циркуляров следует, что Департамент полиции не только был хорошо осведомлен о датах, местах и целях партийных съездов и конференций даже за пределами страны, но и организовывал там собственные «фракции», принимал меры к выяснению имен депутатов, которые могли быть избранными. Несмотря на максимальное предвидение всех возможных вариантов развития ситуации, полиции не удалось предотвратить ее негативных последствий. Первая русская революция и ее начало, «Кровавое воскресенье», яркое тому подтверждение. Историческое развитие России в начале XX в. подготовило плодотворную почву для распространения терроризма; не только значительная часть молодых людей, представителей среднего поколения, но и интеллигенция в целом позитивно воспринимали феномен российского террора. В подобных условиях он стал не только национальным бедствием, но неизбежной реальностью. Слово «террор» обычно сопровождалось определением «эксцитативный» (привлекающий внимание) — его применяли к революционным покушениям на представителей власти. Гимназисты, реалисты, студенты и курсистки знали имена революционеров так же, как сегодня знают имена звезд масс-медиа. В подобных условиях силовым структурам приходилось действовать в сложных социально-психологических условиях, когда общественное мнение создавало своеобразное положительное мнение о людях, совершивших преступления против лиц, находившихся при исполнении служебных и должностных обязанностей. Новая эпоха террора началась 14 февраля 1901 г. с убийства министра народного просвещения Н. П. Боголепова. Парадоксально, что возникшая именно в это время самая сильная террористическая организация БО партии эсеров с момента своего основания была подконтрольна МВД. Стратегия и тактика контроля и манипуляции радикальными группировками «политтехнологами» из полиции не всегда были оправданны, а зачастую и вредили Департаменту полиции (убийство Плеве, Столыпина). В такой обстановке власть вынуждена была отвечать в основном насилием, что вызывало, в свою очередь, с противоположной стороны новый виток агрессии. Полиция не искала первопричину терроризма, и, казнив исполнителей, власти фактически сделали из них мучеников. С другой стороны, полицейский аппарат в силу своего статуса и определенного образа поведения в глазах общества был полностью лишен возможности решать указанные проблемы чисто в силовой плоскости. Таким образом, возникал определенный порочный круг: наличие или отсутствие активных действий со стороны полиции неизбежно вызывало ответный протест в виде террористических актов. Пример — убийство уфимского губернатора 6 мая 1903 г. Н. М. Богдановича. Многочисленные убийства высших сановников империи (Д. С. Сипягина, В. К. Плеве, великого князя Сергея Александровича) с 1901 по 1905 г., их массовый характер вызывают множество вопросов. Это халатность охранки, просчет или, наоборот, расчет? Может быть, власть сама была заинтересована в устранении того или иного сановника? Документальных свидетельств, распоряжений и подписей нет. Есть воспоминания, мемуарная литература. В этих условиях российская полиция вынуждена была не только совершенствовать, но и изобретать ранее неизвестные методы работы. Одной из таких форм борьбы стала тактика «полицейского социализма», или «зубатовщина», когда основные мероприятия были направлены к усилению роли агитации и пропаганды в среде рабочих, когда поддерживалось и в определенном смысле направлялось профессиональное движение, предоставлявшее известную свободу реализации отношений между предпринимателями и рабочими. Благодаря С. Зубатову политический сыск в России стал отвечать требованиям времени. В частности, он создал в охранном отделении огромную картотеку подозреваемых. В ней находились имена тех, кто хоть когда-нибудь находился в поле зрения полиции. Подавить революцию, рабочее движение только силой, запретами и арестами невозможно, считал С. В. Зубатов, это вызовет только еще большее сопротивление и озлобленность. Необходимо позволить рабочим легально защищать свои экономические права. С. В. Зубатов предлагал искусственно, через тайных агентов охранного отделения, возглавить террористическую группу и, не громя ее, длительное время использовать в своих целях и контролировать, «проводить» своего тайного агента длительной операцией к руководству такой группы. Деморализовать террористические организации изнутри, лишить их возможности различать, кто революционер и кто провокатор. В конечном счете С. В. Зубатов стремился идейно и организационно расколоть революционное движение, создать систему, политически и организационно противостоящую терроризму. Усложнившиеся проблемы общественно-политической и экономической жизни российского общества начала XX в. предъявляли все более высокие требования к управленческой стороне полицейской деятельности. В этой связи как совершенствовалась структура полицейских органов, так и активно использовались новые формы работы, в том числе была видоизменена система сбора информации. Она (информация) являлась не только средством агентурной деятельности полиции, но и орудием в борьбе за достижение определенных настроений в обществе. Первая российская революция и последовавший Манифест 17 октября 1905 г., объявлявший политические права и свободы, учреждение законодательной Государственной Думы не могли не вызвать изменений в государственном аппарате, в частности в МВД. Осенью 1905 г. в нем было создано Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу и Государственный совет. Оно координировало деятельность местных органов по подготовке и проведению выборов. В период избирательных кампаний власти могли использовать его для продвижения одних и блокирования других кандидатов в депутаты Государственной Думы. Но степень этого вмешательства, если судить по составу депутатов I и II Государственной Думы, большая часть которых была в активной оппозиции к правительству, не стоит преувеличивать <1>. ——————————— <1> Рубцов С. Н. История российской полиции. М., 1996.
Отмена предварительной цензуры, провозглашение свободы печати привело к появлению множества газет и журналов, в которых подвергалась критике деятельность государственных учреждений и особенно МВД. В сентябре 1906 г. по решению министра внутренних дел П. А. Столыпина при Главном управлении по делам печати МВД было создано осведомительное бюро. Оно должно было передавать в средства массовой информации официальные сообщения, комментировать меры, принимаемые правительством, составлять обзоры публикаций центральных, местных и зарубежных газет для министра внутренних дел и руководителей ведомств. В распоряжении осведомительного бюро была типография, в которой печатались брошюры проправительственного содержания, а также секретная экспедиция для их рассылки <2>. П. А. Столыпин много внимания уделял деятельности осведомительного бюро, пытаясь превратить его в своеобразное министерство пропаганды. Однако подобная работа была не до конца продуманной и последовательной с точки зрения определения стратегических целей и задач. После смерти Столыпина роль осведомительного бюро в системе МВД снизилась. В 1915 г. оно было переименовано в бюро печати. ——————————— <2> Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 31.
По мнению З. И. Перегудовой, революция 1905 — 1907 гг. выявила слабость полицейской службы в России, вызвала замешательство в высоких сферах. Все это усложняло работу Департамента полиции и его Особого отдела. Департамент претерпевает ряд внутренних реорганизаций, главный упор делается на усиление политического розыска, широкое использование специалистов <3>. ——————————— <3> Перегудова З. И. Департамент полиции и местные учреждения политического розыска (1880 — 1917 гг.) // Жандармы России. Политический розыск в России XV — XX веков. СПб., 2002. С. 287.
Революционные события показали значительную роль применения полицией провокаторов при проведении оперативных мероприятий, что вызывало определенное замешательство в высоких сферах. В период революции возникает масса легальных и нелегальных организаций, кружков, групп, широкий размах приобретает профсоюзное движение, ширится кооперативное и женское движение. В этих условиях Департамент полиции и его Особый отдел добиваются такого уровня работы, когда деятельность этих общественных организаций благодаря усилиям негласных сотрудников была не только «засвечена», но и в определенной степени дискредитирована в глазах общественного мнения. В ходе революции Департамент полиции предпринимает ряд мер, направленных на более эффективную работу политического розыска. Издаются циркуляры, которые вводят политических руководителей на местах в суть создавшейся обстановки, знакомят с новыми общественными организациями и их программами. В частности, в циркуляре N 10950 от 24 августа 1905 г. «О революционных партиях» говорилось, что противоправительственное движение, органами борьбы с которым являются, главным образом, жандармские управления и охранные отделения, получило за последнее время весьма широкое развитие, выразившееся в образовании целого ряда самостоятельных революционных партий и организаций, действующих каждая по собственной программе и системе <4>. ——————————— <4> Перегудова З. И. Указ. соч. С. 289.
По мнению Р. В. Нигматуллина, активизация террористической деятельности в годы первой русской революции привела к принятию соответствующих мер со стороны правительства. Так, Государственный совет 9 февраля 1906 г. установил ответственность за изготовление, приобретение, хранение, ношение и сбыт без надлежащего разрешения взрывчатых веществ и снарядов. Нарушение этих положений влекло за собой лишение всех особенных, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ и заключение в исправительно-арестантские отделения на срок от 4 до 5 лет, а при совершении этих деяний против государственной безопасности или общественного спокойствия — лишение всех прав состояния и ссылку на каторжные работы сроком от 4 до 15 лет <5>. ——————————— <5> Нигматуллин Р. В. Сотрудничество государств в борьбе с преступлениями международного характера в XX веке и начале XXI столетия (историко-правовой аспект): Монография. М., 2006. С. 78.
Были приняты специальные меры по упорядочению документации, поступающей в Особый отдел. Одновременно те направления, которые были поставлены во главу угла при предыдущей реорганизации — борьба с партиями и общественным движением, еще более усиливаются, под них подводится «профессиональная» база. Особый отдел делится на два совершенно независимых друг от друга отделения, с разными вице-директорами, курирующими эти отделения. Появляются Особый отдел «А» и Особый отдел «Б». Первый занимался вопросами политического розыска, т. е. наблюдением за партиями и другими «тайными организациями», а также формировал библиотеку революционных изданий и переписку с ней, деятельность заграничной агентуры, наблюдал за революционной пропагандой в войсках, заведовал отделом фотографий. Второй Особый отдел, «Б», занимался наблюдением за общественным движением. Составлял отчеты о стачках, забастовках, различного рода волнениях, о нелегальных съездах общественных организаций <6>. ——————————— <6> Перегудова З. И. Указ. соч. С. 289 — 290.
В Своде законов Российской империи деятельность полиции, ее структура и функции регулировались различными правовыми актами, в том числе уставами и рядом ведомственных актов Министерства внутренних дел, значительная часть которых не соответствовала времени и устарела <7>. ——————————— <7> Свод законов Российской империи. 2-е изд. / Под ред. А. А. Добровольского. Т. 8, 14, 16. СПб., 1913. С. 1185 — 1388.
Требовалось осуществить кодификацию полицейского законодательства, чтобы упростить его понимание всеми субъектами, исключить неодинаковое в сходных ситуациях и неправомерное применение его норм государственными служащими. К сожалению, кодификация так и не была проведена, что существенно мешало реализации принципа единства понимания и применения правовых предписаний. Таким образом, существование устаревших нормативных актов создавало серьезные проблемы для координации деятельности правоохранительных служб в целом. Полицейская система России в начале XX в. состояла из различных служб и подразделений, создававшихся в разное время и для достижения неоднородных по своему содержанию целей и задач. В этом плане неизбежно возникали трудности в управлении этими многоступенчатыми и во многом бюрократизированными структурами, из-за чего существенно снижались результаты полицейской деятельности в целом. Безусловно, руководство полицией, обеспечение ее эффективной и законной деятельности в России должно было осуществлять отдельное министерство. Централизованное руководство всеми звеньями полицейской организации призван был осуществлять Департамент полиции, входивший в состав Министерства внутренних дел, вместе с тем существовал жандармский корпус, полиция дворцовых городов была в ведении министра императорского двора, казенная лесная стража подчинялась главному управлению земледелия и землеустройства. Большое внимание проблемам профессиональной подготовки и воспитания сотрудников полиции уделялось в журнале «Вестник полиции», выходившем с 1907 г. В нем публиковались материалы о деятельности школ, курсов по подготовке полицейских. Журнал затрагивал также социально-экономические, политические проблемы, в нем комментировались изменения в законодательстве, разбирались конкретные случаи правильных или неверных действий полиции в определенных ситуациях. Журнал знакомил своих читателей с историей отечественной и деятельностью зарубежной полиции, пропагандировал достижения криминалистической науки. В нем помещались очерки о полицейских, добившихся успеха в своей деятельности, а также биографии и фотографии полицейских, погибших при исполнении служебных обязанностей <8>. ——————————— <8> Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 92.
Историческое развитие России в начале XX в. подготовило плодотворную почву для распространения терроризма. И молодые люди, и умудренные опытом жизни ученые мужи, и интеллигенция в целом вполне принимали террор. Терроризм стал национальным бедствием. Как уже говорилось, власть отвечала насилием, что вызывало новый виток агрессии. Вместе с тем полицейский аппарат в силу своего статуса был полностью лишен возможности решать те проблемы, которые вызывали протест в виде терроризма. Усложнившиеся проблемы общественно-политической и экономической жизни российского общества начала XX в. предъявляли все более высокие требования к управленческой, а следовательно, и полицейской деятельности. В связи с этим совершенствовалась структура полицейских органов, активно использовались новые формы работы, в частности, сбор информации был усовершенствован. Сама информация стала оружием не только в агентурной деятельности полиции, но и в борьбе за умы и пропаганду в обществе. Вместе с тем эта работа была не до конца продуманной и последовательной. Как считает Р. В. Нигматуллин, в первом десятилетии XX в. Россия и государства Западной Европы считали наибольшей международной угрозой деятельность революционных организаций, особенно террористическую, и стремились максимально координировать и сплачивать свои усилия в борьбе с этим злом. Вся совокупность внутригосударственных мер, предпринимаемых для уменьшения последствий террористических действий, носила четкий социальный характер. Так, 21 марта 1910 г. в Российской империи был принят Закон, согласно которому чины общей полиции и отдельного корпуса жандармов, пострадавшие в ходе теракта, имели право на получение денежных пособий. 29 декабря того же года был принят Закон об отпуске из государственного казначейства средств для выдачи пособий лицам, пострадавшим от преступных деяний, совершенных с политической целью, и их семьям <9>. ——————————— <9> Нигматуллин Р. В. Указ. соч. С. 89.
Сложившиеся исторические условия поставили перед полицией задачу непосредственной подготовки квалифицированных и компетентных кадров, знакомых с новыми особенностями революционного движения, разбирающихся в том числе в различных аспектах террористической деятельности. В этом смысле подготовка указанного рода специалистов достигла определенных успехов еще и потому, что была поставлена весьма квалифицированно работа осведомительного бюро, впоследствии — бюро печати. В начале XX в. происходит активное развитие полицейских органов России, создаются новые подразделения, внедряются результаты научно-технических достижений. Однако организация, управление и взаимодействие правоохранительных органов в целом имели ряд указанных выше существенных недостатков. Отмеченные отрицательные моменты отразились на эффективности деятельности полицейских органов, что не позволило в полной мере преобразовать указанную структуру в эффективную контртеррористическую силу.
