(«Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 5)
КОРРУПЦИЯ КАК КРИЗИС СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
О. И. КОРОТКОВА
Наше собственное равнодушие часто способствует
такому преступлению, как коррупция [1, с. 288].
Американский полит. деятель Бесс Майерсон
Короткова О. И., заместитель начальника отдела судебного представительства и договорной работы Правового управления Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета.
На процесс управления государственной собственностью в современных условиях существенные особенности накладывают сложившиеся в российской экономике специфические черты рыночных отношений, даже нетеневой части экономики. Должностные преступления и коррупция, присвоение государственного имущества, перетекание огромных богатств к узкому кругу избранных, потеря контрольного пакета акций предприятий основополагающих отраслей промышленности — все это издержки плохой организации процесса управления государственной собственностью.
Так, феномен использования государственной машины организованной преступностью связан преимущественно с коррупцией. Она — один из способов превращения государственных полномочий в частную собственность. Гегель писал: «Та доля государственной власти, которую приобрел для себя отдельный индивидуум, потеряна для власти всеобщего».
Выражение коррупции состоит прежде всего в пренебрежении моральными нормами отдельными должностными лицами и в совершении ими деяний из корыстной или личной заинтересованности, направленных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Коррупция — это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах [2, с. 8].
В связи с этим борьба с коррупцией в нашей стране является одним из основных направлений борьбы с преступностью в целом, поскольку в период перестройки важнейших сфер жизни общества, становления и развития рыночной экономики важная роль отводится органам государственной власти и исполнения, а также органам местного самоуправления. Коррупция как социальное явление стремительно развивалось в недавние годы существования командно-административной системы, породившей многочисленный и громоздкий аппарат управления.
Как указано в докладе «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты», рассмотренном на заседании подкомиссии по проблемам противодействия коррупции в Российской Федерации, наибольшую опасность для общества несет коррупция в аппаратах государственной власти и местного самоуправления, прежде всего в сферах выработки и принятия управленческих решений. Ее широкое распространение и системный характер привели к тому, что государственная и региональная политика зачастую прямо диктуется частными интересами лиц, находящихся непосредственно во власти или способных напрямую влиять на принятие решений. Многочисленные данные свидетельствуют о том, что преступность, в том числе организованная и профессиональная, широко проникла и укоренилась практически во всех властных структурах. Определенная часть работников государственных и муниципальных органов власти поражена коррупцией в ее самом распространенном проявлении — взяточничестве. По экспертным оценкам, ежегодные потери экономики от коррупции составляют в стране десятки миллиардов долларов [3].
В научной литературе существуют три модели развития коррупции, которые описывают превращение коррупции в системное явление, т. е. в неотъемлемую часть политического устройства и всей общественной жизни.
1. Азиатская модель: коррупция — привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства.
2. Африканская модель: власть продается «на корню» группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Данная модель коррупции возможна при следующих условиях:
— политическая власть в стране остается неконсолидированной;
— финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются;
— формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.
3. Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Власть оказывается втянутой в жесткое прямое противостояние с мафией, образующей государство в государстве.
Коррупция имеет свои исторические корни, в соответствии с которыми выделяют:
— стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой;
— отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций;
— распад партийной системы контроля.
Проблема борьбы с коррупцией в последние годы стала одной из актуальнейших тем российской действительности, что обусловило резкое возрастание интереса к ней как в обществе, так и на страницах научных политико-правовых изданий. Коррупция оказывает отрицательное влияние на все стороны экономической, политической, правовой и духовной жизни государства, обостряет и без того сложные проблемы переходного периода. В связи с этим коррупция, ее преступное проявление, наиболее опасна в органах государственной власти. Сегодня ученые определяют коррупцию как явление, когда должностное лицо корыстно распоряжается не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия им тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы, льготы и т. п.
Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (Конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление, как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении не принадлежащих чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся ранее термине «казнокрадство»). В таких случаях обычно не говорят о коррупции.
Коррумпированный служащий начинает служить не государству либо иному субъекту, у которого он состоит на службе (общественной, коммерческой организации), а тому, кто платит больше или дополнительно.
Так, государственные служащие выступают в роли субъектов коррупционной деятельности, ибо только они обладают властными полномочиями для принятия решений и осуществления действий, ведущих к возникновению коррупционных отношений. Формы коррупции в системе государственной службы, в том числе и в сфере управления и распоряжения собственностью, весьма разнообразны. Они могут проявляться в виде:
— вознаграждения за получение выгодных контрактов в форме оплаты якобы консультационных услуг;
— служебного мошенничества и других форм хищения;
— получения «комиссионных» за размещение государственных заказов;
— оказания государственным служащим разного рода услуг и иных «знаков внимания»;
— поездок в заграничные командировки, на отдых и лечение за счет заинтересованных в решении вопросов партнеров;
— латентного вымогательства взяток, в том числе незаконных вознаграждений, за ускоренное решение вопросов, выдачу документов;
— устройства на работу родственников, друзей, знакомых;
— получения руководителями от подчиненных доли взяток и др.
Как указывает Д. К. Нурпеисов в научном труде «Коррупция как проблема государственного управления», одним элементом из сопутствующих коррупции всегда выступает мощный слой чиновничества, заинтересованный в закреплении и сохранении такой ситуации, в результате которой происходит их обогащение за счет выполнения государственных функций. Коррупция стремительно проникает во все сферы государственного управления в экономике (приватизация государственной собственности; распределение бюджетных средств; предоставление льгот и преференций (в том числе по экспорту и импорту, налогам, лицензированию и т. д.); получение кредитов и субсидий). Так, взаимодействие чиновника с предпринимателем возникает в двух случаях. Первый — когда чиновник должен оказать предпринимателю некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку и т. д.). В подобных ситуациях коррупции способствуют:
— сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;
— незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;
— сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан;
— усложненность бюрократических процедур;
— монополия ведомств на предоставление услуг;
— структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями и принимать властные решения, и оказывать услуги.
Второй случай — когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия:
отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств;
неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток [4].
Кандидат политических наук, доцент Московского педагогического государственного университета А. Е. Чуклинов в статье «Коррупция как элемент социально-политической жизни» обосновывает позицию, что коррупция как явление, на первый взгляд исключительно юридическое, теснейшим образом коррелирует с ее пониманием в морально-этическом ключе. И хотя с точки зрения нормативизма подобное соотнесение может носить деструктивный характер, в практической жизни с ним необходимо считаться, вводя в антикоррупционную проблематику такие категории, как «честность», «прозрачность», «открытость» и т. п. Недаром в зарубежной правовой теории и практике коррупция нередко обозначается как несовместимое со статусом государственного служащего корыстное деяние. К подобного рода деяниям нормы международного права относят такие, как: вымогательство; мошенничество; неадресное использование служебного статуса; «коммерциализация» правительственного сектора.
В социально-политическом понимании коррупция достаточно давно воспринимается в качестве объективного показателя степени активности или пассивности, сознательности или иррациональности гражданского общества, поскольку действие «железного закона олигархии», напрямую влияющего на нравственное разложение управленческого аппарата, нейтрализуется только эффективным противодействием со стороны гражданских институтов. Если же мздоимство, «административный восторг», семейственность становятся социальной нормой, находя свое выражение во всем, даже в фольклоре («Не подмажешь — не поедешь», «Закон что дышло: как повернул, так и вышло»), то подобного рода отношения не могут не затронуть и более высокие этажи общественной иерархии, включая государственную власть [5].
Серьезно влияет на уровень коррупции и морально-психологическая атмосфера в обществе. Большинство чиновников рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией. Среди наиболее распространенных мотивов — компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает:
— упоминавшееся выше ощущение нестабильности;
— низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы;
— несправедливость при продвижении по службе;
— грубость или некомпетентность начальника [6].
Природу развития современной коррупции объясняют по-разному. Одни видят причину в плохих законах, усугубляющих деградацию личности. Недаром русская народная пословица гласит: «Около печи нельзя не нагреться». Еще большее число специалистов считают главной причиной разрастающуюся армию чиновничества, бюрократизацию общественной жизни, неоправданное расширение роли государства.
Л. Я. Драпкин и Я. М. Злоченко, проведя исследование отечественной коррупции, выявили не только ее основные причины, общие для стран с переходной экономикой, но и некоторые специфические, чисто российские причины.
Так, к общим и основным причинам коррупции Л. Я. Драпкин и Я. М. Злоченко относят:
— отсутствие оптимальной системы антикоррупционных законов и подзаконных актов;
— существенные недостатки и грубые ошибки в проведении экономических и социальных реформ;
— слабость, нерешительность, а иногда и полное политическое безволие государственной власти;
— кадровую, техническую и оперативно-тактическую неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе и коррумпированным структурам всех уровней;
— криминализацию значительной части политической элиты;
— минимальный риск разоблачения коррупционеров и отсутствие жесткой по отношению к ним репрессии;
— привилегии на распоряжение собственностью и услугами, которые находятся в руках бюрократов.
К специфическим чертам российской коррупции относят:
— характеристику коррупции как негативного фактора, активно способствующего реформированию общества в 80 — 90-е годы, путем стимуляции процесса создания многих «первоначальных капиталов» и формирования социальных групп предпринимателей, в том числе и общественно вредной прослойки — олигархов;
— стремительный количественный рост чиновничества как кадровой базы коррупции;
— создание мощной, широко разветвленной теневой экономики и огромных незаконных доходов, значительная часть которых составляет основной источник финансирования коррупционеров;
— устойчивую толерантность (терпимость) населения к коррупции, особенно на ее низшем уровне. Когда общество становится снисходительным к коррупции, то ее уровень резко повышается;
— огромный разрыв между доходами самого богатого и самого бедного слоев общества;
— исключительную, по сравнению с другими демократическими государствами, монополию чиновничества на чрезмерно большой объем функциональных возможностей;
— широкий и беспрепятственный кадровый обмен между властными и коммерческими структурами [7].
В связи с тем что основу государственного и муниципального имущества составляют такие объекты, как земельные ресурсы, здания, строения и сооружения, акции, предприятия и учреждения, денежные средства и т. д., в государстве должна обеспечиваться жесточайшая политика их распределения между заинтересованными в этом лицами и на корню пресекаться все коррупционные проявления.
Управление и распоряжение собственностью являются одной из важнейших публично-правовых функций органов власти и представляют собой властную деятельность по нормативному и оперативному регулированию отношений в области охраны и использования собственности. Так, одни органы власти принимают правила управления собственностью, другие — непосредственно осуществляют это управление, а третьи — надзирают за законностью того, как первые принимают эти правила, а вторые — их исполняют. Вместе с тем необходимо осознавать, что распространение коррупции вместо одного направления возможно по трем.
Как указывает МОО «Общественный антикоррупционный комитет», который объединяет ведущих в России специалистов в области противодействия коррупции, борьбы с незаконным отчуждением собственности и бизнеса (рейдерскими захватами) и административным произволом (в том числе в правоохранительных органах и силовых структурах, органах судебной власти и др.), только за последние 2,5 года при непосредственном участии экспертов и партнеров МОО «ОАК» было возбуждено свыше 300 уголовных дел по фактам незаконного присвоения собственности, вымогательства, мошеннических действий и превышения служебных полномочий со стороны должностных лиц, злоупотребляющих своим положением [8].
Несмотря на это, правоохранительная система не справляется с задачей борьбы с коррупцией, и на это есть свои причины. Во-первых, только мерами уголовного преследования невозможно поколебать позиции коррупции; борьба с коррупцией — не криминальная, а системная проблема. Во-вторых, профессиональный уровень работников правоохранительных органов в общей массе не соответствует сложности проблем. В-третьих, правоохранительная система не может в одиночку справиться с этой задачей; ее должны решать сообща государство и общество; слабость судебной системы — одна из основных проблем переходного периода.
Как указывает С. Тимофеев, административные меры защиты государственного имущества ущербны и неэффективны по определению. Здесь действует абсолютный административный закон: «Над запретом думает начальник, а над тем, как его преодолеть, — все остальные. Силы не равны» [9].
Безусловно, когда коррупция порождает кризис системы управления и становится системой отношений в обществе, для борьбы с ней требуются серьезные меры и волевые решения.
Российской науке известны различные типы моделей борьбы с коррупцией.
Так, доктор юридических наук, профессор М. П. Клейменов в работе «Модели борьбы с коррупцией» выделяет несколько таких концептуальных моделей.
1. Тоталитарная модель борьбы с коррупцией. Эта модель предполагает всеобъемлющий контроль со стороны государства за поведением должностных лиц и жесткое реагирование на любые отклонения от принятых норм (писаных и неписаных), которые они допустили. Наиболее последовательно эта модель реализовывалась в эпоху сталинизма. Пороком такого подхода борьбы с коррупцией является нарушение прав человека (что понятно, так как тоталитаризм принципиально несовместим с их соблюдением). Однако у данной модели есть и достоинство: она обеспечивает тесную корреляцию между уровнем властных полномочий должностного лица и степенью ответственности. Риск быть привлеченным к уголовной ответственности и понести наказание возрастает для лиц, которые находятся ближе к вершине власти — чем ближе к вершине, тем больше риск. Иными словами, соблюдается принцип реализации ответственности: «сверху вниз», который является идеальным средством оптимизации любой социальной системы.
2. Авторитарная модель борьбы с коррупцией. Ее принципиальная особенность — реализация ответственности выборочно, в соответствии с установками «руководящего лица». Долгое время такими лицами являлись представители партийной элиты. Данная модель была типичной во времена правления Хрущева — Брежнева. Следует упомянуть еще две особенности, присущие авторитарной модели: а) выход должностного лица на определенный уровень властных полномочий фактически означает для него правовой иммунитет и б) деньги в этой модели играют второстепенную роль или не играют никакой. Рассматриваемая модель борьбы с коррупцией мотивирует стремление попасть во властные структуры из соображений собственной безопасности и безнаказанности; поэтому в ней заложены процессы деградации власти и ее последовательного коррумпирования.
3. Олигархическая модель борьбы с коррупцией. Здесь реализация ответственности осуществляется в соответствии с клановым подходом — по принципу «свой — чужой» («наш — не наш»). Поскольку власть осуществляется «командами», то «своих» защищают от ответственности всеми возможными способами, зато в отношении «чужих» собирают компрометирующий материал и пытаются дать ему законный ход. Такая модель типична для борьбы с коррупцией в России в настоящее время. Борьба с коррупцией приобретает инструментальный характер и рассматривается как орудие в межклановых схватках за власть. Отсутствие контроля порождает широкомасштабную коррупцию в нижестоящих структурах власти.
4. Либеральная модель борьбы с коррупцией означает полную безответственность, безнаказанность и вседозволенность. Такая обстановка складывается в периоды революционных потрясений, когда новая власть еще не овладела функциями управления либо сознательно инициирует разрушительные процессы. Исторические периоды существования данной модели: Россия во время правления Временного правительства, начала активного осуществления происходящих реформ. Здесь выделены реальные модели борьбы с коррупцией, которые динамичны и тяготеют к превращению из одного типа в другой: высока вероятность модификации либеральной модели в авторитарную, авторитарной в олигархическую, олигархической в тоталитарную. Все эти модели неустойчивы (по причине нестабильности государства и общества), поэтому целесообразно обозначить основные черты идеальной модели с тем, чтобы иметь в виду образ того, как в цивилизованном обществе должна осуществляться стратегия борьбы с коррупцией [10].
Бесспорно, коррупция была и остается одним из типичных преступлений в России. Вся история нашего государства показывает, что попытки борьбы с коррупцией не приносят желаемого успеха.
Как указывают С. С. Сартаев и Д. К. Нурпеисов, борьба с коррупцией не должна сводиться к политической борьбе, борьбе с ее проявлениями или к простым кадровым перестановкам чиновников, замешанных в коррупционных преступлениях. Такие методы борьбы с коррупцией могут превратиться в очередную рекламную кампанию. Антикоррупционная политика должна быть намного шире, чем просто борьба с отдельными взяточниками. Целью борьбы с коррупцией должны быть меры, направленные в первую очередь на изменение отношения общественности к коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупции [11, с. 3].
Нельзя не согласиться с В. В. Витрянским, который справедливо обращает внимание на то, что федеральные законы и другие нормативные правовые акты, регламентирующие оборот недвижимости, зачастую включают в себя противоречивые правила, дублируют друг друга, по-разному регулируют одни и те же отношения, что негативным образом сказывается на судебной практике и в конечном итоге — на уровне обеспечения и защиты прав участников имущественного оборота недвижимого имущества: граждан, юридических лиц, публичных образований [12, с. 18].
Ни для кого не секрет, что в настоящее время к закону относятся как к механизму регулирования общественных отношений, который можно применять и обходить его в соответствующих ситуациях, сообразуясь с собственной выгодой (что, собственно, и выражает коррупция).
Как отметил В. В. Путин, «над принятием законов думают сотни и сотни, а над тем, как обойти закон, думают миллионы» [13, с. 414].
В связи с этим, как обозначил С. С. Алексеев, важно добиться реализации идеи правозаконности — гуманистического права, которое призвано господствовать, править в обществе [14, с. 134]. Так, известный дореволюционный российский теоретик права Н. М. Коркунов сформулировал, что прочный общественный строй предполагает установление такого правового порядка, который будет подчинять себе стремление отдельных личностей с такой же безусловностью и беспощадностью, как законы природы [15, с. 89].
Помимо указанных мер борьбы с коррупцией в России в антикоррупционную систему должны наряду с другими входить следующие меры: необходима прозрачность, в разумных пределах, сделок, финансовых потоков; эффективный контроль за деятельностью государственных и муниципальных служащих; повышение уровня принимаемых решений, в зависимости от их значения, до правительственного или межведомственного уровня; строгое соблюдение принципа индивидуальной ответственности за исполнение принятых решений; введение обязательной антикоррупционной экспертизы всех принимаемых законов и подзаконных актов, поручив ее производство независимым и высококвалифицированным юристам, экономистам, управленцам и другим специалистам; принятие всех возможных мер по обнаружению, конфискации и возвращению государству похищенных денежных средств и иных ценностей; разработка и осуществление программы для преподавания студентам курса борьбы с коррупцией в вузах страны; создание органа, занимающегося контролем и анализом результатов прокурорских проверок, сведений различных контролирующих органов, писем и жалоб граждан, сообщений средств массовой информации; создание контрольного органа за деятельностью государственных и муниципальных служащих и принимаемых ими решений.
Борьба с коррупцией — дело сложное, и антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики в формировании гражданского общества, борьбе за прозрачность управленческой сферы, повышении роста правосознания у граждан, предании широкой огласке фактов коррупции, расширении возможностей для открытой общественно-политической дискуссии и др.
Литература
1. Великие мысли великих женщин. Мысли и афоризмы / Сост. Куикис; Пер. с англ. С. В. Маненкова. М.: РИПОЛ классик, 2010.
2. Волженкин Б. В. Коррупция. Серия «Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе». СПб., 1998.
3. URL: http://www. oprf. ru.
4. URL: http://www. mcrt. ru.
5. URL: http://www. crime. vl. ru.
6. URL: http://www. mcrt. ru.
7. URL: http://www. crime. vl. ru.
8. URL: http://stopcorruption. ru.
9. URL: http://viperson. ru.
10. URL: http://law. edu. ru.
11. Сартаев С. С., Нурпеисов Д. К. Коррупция: понятие и субъект. Алматы: Правовед, 1999.
12. Витрянский В. В. Пути совершенствования законодательства о недвижимом имуществе // Хозяйство и право. 2003. N 6.
13. Душенко К. В. Мысли, афоризмы и шутки знаменитых мужчин. 5-е изд., испр. М.: Эксмо, 2010.
14. Алексеев С. С. Философия права. М., 1997.
15. Коркунов Н. М. Общественное значение права. СПб., 1898.
