(Кудрявцев В. Л.) («Эксперт-криминалист», 2010, N 2)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕТОДИКИ ПРОИЗВОДСТВА АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Л. КУДРЯВЦЕВ
Кудрявцев В. Л., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой права филиала МПГУ в г. Челябинске.
В п. 2 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» отражено, что профилактика коррупции осуществляется в том числе и путем применения такой меры, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Целью таких экспертиз является выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 была утверждена Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее — Методика). Данная Методика применяется только в отношении проектов документов, как следует из ее названия и содержания п. 2, в котором указано, что в ней определяются правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм. Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов (п. 3 Методики). А для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов (п. 4 Методики). Как следует из п. 6 данной Методики, перечень коррупционных факторов не является исчерпывающим. Тем не менее состав и последовательность изложения коррупционных факторов, необходимых для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность, в общем виде отражены в п. 7 Методики. В нем указано, что коррупционными факторами являются: а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления (перечисляются в п. 8 Методики); б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов (перечисляются в п. 9 Методики); в) факторы системного характера (перечисляются в п. 10 Методики). Полагаю, что в начале экспертного исследования должны быть исследованы факторы, отраженные в пп. «ж» и «з» п. 8 Методики, вследствие того что выявление любого из них предопределяет решение вопроса о том, имеет смысл или нет проводить в дальнейшем экспертизу проекта нормативного правового акта. Это логично, поскольку установление любого из указанных факторов будет свидетельствовать о том, что такой проект нормативного правового акта не будет иметь юридической силы в силу того, что орган государственной власти или местного самоуправления (их должностное лицо) не является надлежащим субъектом принятия нормативного правового акта потому, что будет выходить за пределы своей компетенции (пп. «ж» п. 8 Методики) либо не иметь ее в силу отсутствия законодательной делегации (пп. «з» п. 8 Методики). Таким образом, на основании изложенного два коррупционных фактора, предусмотренных в пп. «ж» и «з» п. 8 Методики, можно свести в один фактор вследствие того, что они говорят об одном и том же — о ненадлежащем субъекте принятия нормативного правового акта. Причем, как мы установили выше, данный фактор должен быть проанализирован в начале экспертного исследования, т. е. ему следует быть первым в группе факторов, связанных с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, как следствие этого, он должен быть обозначен в этой группе факторов в новом, дополнительном, пп. 1 п. 8 Методики. Предлагаю пп. 1 п. 8 Методики сформулировать в следующей редакции: «ненадлежащем субъекте принятия нормативного правового акта — принятии нормативного правового акта сверх компетенции (нарушении компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов) либо заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона)». В случае установления данного коррупционного фактора эксперт должен будет окончить производство экспертизы составлением заключения, в котором указать на невозможность принятия проекта нормативного правового акта данным органом (его должностным лицом) вследствие отсутствия у него соответствующих полномочий и на орган государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц), в компетенцию которого входит его принятие. Последнее делается с тем, чтобы, признав необходимость такого акта для регулирования общественно значимых отношений, у ненадлежащего субъекта была возможность обратиться в надлежащий орган, к его должностному лицу со своим проектом документа, который уже сам будет принимать решение о целесообразности или нецелесообразности такого акта, его концепции, содержании и т. п. Если все же допустить такую ситуацию, что надо будет и дальше продолжать исследование, то тогда требуется выявлять и все остальные коррупционные факторы, а также указывать пути их устранения. Конечно, в этом случае можно сослаться на то, что согласно ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» заключение носит рекомендательный характер и подлежит только обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Иначе результаты заключения, несмотря на обязательность их рассмотрения, носят вариант желательного поведения. Как следствие, можно сказать: делайте все, а потом мы решим, как надо. Но такого быть не должно, позиция должна быть однозначной: если орган государственной власти или местного самоуправления (их должностные лица) не является надлежащим субъектом, т. е. не имеет полномочий либо выходит за их пределы при принятии нормативного правового акта, то и само содержание этого акта независимо от наличия или отсутствия в нем коррупционных факторов не будет иметь юридической силы. Да и это будет указывать на двойственность позиции и неуверенность экспертов в ней. А выводы при экспертизе должны быть четкие, однозначные, не допускающие альтернатив. На основании изложенного предлагаю внести дополнение в п. 5 Методики, дополнив его третьим абзацем такого содержания: «Выявление (установление) коррупционного фактора, предусмотренного подпунктом 1 пункта 8 Методики, влечет окончание производства экспертизы составлением заключения, в котором указывается на невозможность принятия проекта нормативного правового акта данным органом (его должностным лицом) вследствие отсутствия у него соответствующих полномочий и на орган государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц), в компетенцию которых входит его принятие». Проведенное исследование позволило прийти также к выводу, что нет необходимости выделять в качестве самостоятельной группы факторы системного характера (они перечисляются в п. 10 Методики), и вот почему. Они вписываются в полной мере в группу факторов, связанных с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, а именно в пп. «а» п. 8 Методики, заключающейся в широте дискреционных <1> полномочий, т. е. в широте применения полномочий по своему усмотрению. ——————————— <1> Дискреционный — это действующий по своему усмотрению. См.: Словарь иностранных слов / Под ред. И. В. Лехина, С. М. Локшиной, Ф. Н. Петрова (главный редактор) и Л. С. Шаумяна. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Советская энциклопедия, 1964. С. 219.
О широте применения полномочий по своему усмотрению фактически идет речь и в характеристике факторов системного характера, отраженных в п. 10 Методики. Так, в абз. 3 п. 10 Методики сказано: «На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)». В абз. 2 п. 10 Методики речь идет о том же: «Нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае». Следовательно, определяющим в характеристике системных факторов выступают нормативные и иные коллизии, если возможность их разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). В данном случае коллизии являются причиной, а широта применения полномочий по своему усмотрению их следствием. То же самое можно наблюдать и в пп. «а» п. 8 Методики, где указано, что широта дискреционных полномочий заключается в том числе и в наличии дублирующих <2> полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Поскольку это говорит о коллизии полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), являющейся одной из разновидностей коллизии как причине, а о широте применения полномочий по своему усмотрению как их следствии. Причем это можно обнаружить только в ходе комплексного анализа проекта документа, что также характерно и для факторов системного характера (см. абз. 1 п. 10 Методики). ——————————— <2> Дублировать, то есть параллельно с кем-либо выполнять сходную, одинаковую работу. См.: Словарь иностранных слов / Под ред. И. В. Лехина, С. М. Локшиной, Ф. Н. Петрова (главный редактор) и Л. С. Шаумяна. 6-е изд., перераб. и доп. С. 230.
Итак, по всем вышеперечисленным параметрам нет необходимости выделять в качестве самостоятельной группы факторы системного характера, поскольку они вписываются в полной мере в группу факторов, связанных с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, а именно в пп. «а» п. 8 Методики. Предлагаю изложить его в следующей редакции: «а) широте дискреционных полномочий — отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) либо иных коллизий, создающих возможность их разрешения в зависимости от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)». Предложенный подход решит проблему и классификации коррупционных факторов на основе единого критерия. В этом случае сама классификация факторов будет выглядеть более упорядоченной, так как к двум оставшимся группам факторов подойдет единый классификационный критерий деления коррупционных факторов в зависимости от наличия (коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления) или отсутствия правовых норм (коррупционные факторы, связанные с правовыми пробелами) в проекте нормативного правового акта. В целом же, как правильно отмечает Т. Я. Хабриева, «поиск наиболее эффективных моделей рассматриваемых инструментов и механизмов противодействия коррупции невозможен без постоянного мониторинга (обобщения практики) антикоррупционной экспертизы, совершенствования ее методических основ, продолжения научных изысканий в этой сфере» <3>. ——————————— <3> Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 13.
