Отдельные вопросы совершенствования социально-правового обеспечения участия военнослужащих и иных лиц в борьбе с терроризмом в контексте реализации политики национальной безопасности (сравнительный социально-правовой и политологический анализ)

(Широков О. А.) («Юридический мир», 2010, N 7)

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УЧАСТИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ИНЫХ ЛИЦ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ В КОНТЕКСТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (СРАВНИТЕЛЬНЫЙ СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ И ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ) <*>

О. А. ШИРОКОВ

——————————— <*> Shirokov O. A. Certain issues of improvement of social-law securing participation of military men and other persons in the struggle with terrorism in the context of realization of the policy of national security (comparative-law and political-science analysis).

Широков О. А., помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат политических наук.

В контексте реализации политики национальной безопасности вопросы совершенствования социально-правового обеспечения участия военнослужащих и иных лиц в борьбе с терроризмом являются весьма актуальными. В статье отмечается, что принятие проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах» позволит решить ряд проблем в изучаемой сфере. Выводы автора могут быть использованы в правотворческой деятельности.

Ключевые слова: национальная безопасность, терроризм, военнослужащие, антитеррористическая деятельность, ветераны.

In the context of realization of the policy of national security the issues of improvement of social-law securing participation of military men and other persons in the struggle with terrorism are topical. The article notes that adoption of draft Federal law «On introduction of changes in to Federal law «On veterans» will allow to solve a number of problems in the said sphere. The author’s conclusions may be used in law-making activity.

Key words: national security, terrorism, military men, anti-terror activity, veterans.

Национальная безопасность Российской Федерации испытывает постоянные угрозы внутреннего и внешнего характера. Угроза терроризма в последние годы выступает существенным фактором развития политических, социально-экономических и юридических отношений. Эта проблема является глобальной, она не очерчивается национальными границами конкретного государства. Высокая вероятность террористических атак, непрекращающаяся деятельность незаконных бандформирований, в состав которых входят и наемники из других государств, создают в ряде регионов страны, в частности в Северо-Кавказском регионе, зону военной напряженности, угрожая национальной безопасности России. Угроза разрастания терроризма сопровождается и без того сложными вопросами регулирования религиозных и межнациональных отношений, проявлением сепаратистских, националистических настроений в регионе. В противостоянии этим негативным факторам важной составляющей антитеррористической деятельности и поддержания социально-экономической и политической стабильности является использование Вооруженных Сил Российской Федерации. Решение задач борьбы с терроризмом военными средствами требует обеспечения соответствующего социально-правового статуса ее участников, что потребовало внесения изменений в законодательство, регулирующее порядок использования Вооруженных Сил Российской Федерации в контртеррористических операциях, в правовой и социальный статус участников контртеррористической операции, правовой режим ее проведения. Большое значение для оценки человеческого фактора контртеррористических операций имеют результаты эмпирических исследований, проведенных Социологическим центром Министерства обороны Российской Федерации среди военнослужащих, участвующих в контртеррористических операциях на Северном Кавказе. Исследованиями установлено, что намерение к продлению контрактов в частях постоянной готовности, продление контрактов о прохождении военной службы в Чеченской Республике, мотивация заключения этих контрактов становятся напрямую зависимыми от отношения государства к признанию заслуг ветеранов боевых действий перед Отечеством. По сути, формулу реализации политики национальной безопасности на Северном Кавказе в части использования человеческого фактора в применении военных средств политики можно было бы представить таким образом:

Социально-правовая Социально-правовая Социальная и Профессиональная защищенность защищенность политическая и эффективная государством государством активность борьба с участников боевых + ветеранов и = граждан, + терроризмом действий инвалидов готовность к боевых действий осознанной защите Отечества

К числу исследованных проблем в данной сфере относятся неурегулированность в вопросах социально-правовой защищенности военнослужащих — ветеранов боевых действий, необоснованное предоставление дополнительных льгот целому ряду лиц, не принимавших фактического участия в мероприятиях контртеррористической операции. Эти недостатки законодательства вызвали потребность в анализе и выявлении противоречий и пробелов в нормативных правовых актах, связанных с применением Вооруженных Сил Российской Федерации в условиях контртеррористических операций. Комплексный анализ законодательства показал необходимость внесения изменений и дополнений в ст. 2, 3, 4 и 23.1 Федерального закона «О ветеранах». Имеющаяся судебная практика выявляет проблему обжалования гражданским персоналом отказа в выдаче им удостоверений ветерана боевых действий. Часто в предмете обжалования ставится вопрос о непризнании гражданского персонала участниками боевых действий несмотря на то, что они согласно ст. 3 Федерального закона «О ветеранах», так же как и военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, выполняли задачи в ходе контртеррористических операций. Исследуя данный вопрос, представляется целесообразным исходить из того, что Федеральный закон «О ветеранах», перечисляя категории лиц, относящихся к ветеранам боевых действий, к числу лиц, которым законодательством Российской Федерации вменено в обязанность осуществлять вооруженную защиту Отечества, неправомерно относит работников (гражданский персонал) воинских частей, привлекаемых к ведению боевых действий, в то время как по своему служебно-должностному предназначению они вправе лишь выполнять обязанности по обеспечению боевых действий. И эти обязанности в силу требований ч. 3 ст. 37 Конституции Российской Федерации о праве на безопасные условия труда не связаны с непосредственным участием в боевых действиях (борьбе с терроризмом). Статус ветерана боевых действий, определенный Федеральным законом «О ветеранах», предполагает непосредственное участие в боевых действиях. Это следует из особого правового положения военнослужащего, установленного Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими нормативными правовыми актами, а также обязанностью военнослужащего обеспечивать вооруженную защиту государства, в том числе с риском для жизни. При данных обстоятельствах отождествление исполнения обязанностей военной службы военнослужащими и трудовых обязанностей гражданского персонала в ходе проведения контртеррористических операций неправомерно. При этом правовой статус гражданского персонала, обслуживающего боевые действия в ходе контртеррористических операций на территории Российской Федерации, по аналогии с ветеранами Великой Отечественной войны, боевые действия на территориях других государств, не получил пока еще своего нормативного закрепления в действующем законодательстве. Тем не менее опыт Великой Отечественной войны и ведения боевых действий на территориях других государств свидетельствует о значимости вклада в проведение боевых действий лиц, принимавших участие в их обеспечении. Таким образом, едва ли правомерно решать проблему правового статуса военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в отрыве от решения данного вопроса в отношении иных участников контртеррористических операций, обеспечивающих ведение боевых действий. С учетом принятия Федерального закона «О противодействии терроризму» исследование данной проблемы позволяет сделать предположение, что вопросы прохождения военной службы по контракту военнослужащими в контексте реализации проблем правового обеспечения их участия в контртеррористических операциях следует решать через внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «О ветеранах». При этом статус военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, участвующих в боевых действиях, должен отличаться от статуса гражданского персонала, обслуживающего боевые действия. Данная правотворческая работа по инициативе Министерства обороны Российской Федерации проведена Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации в виде разработанного проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах». Основной идеей законопроекта является урегулирование правовых оснований приобретения статуса ветерана боевых действий как для лиц, принимавших участие в боевых действиях на территории Российской Федерации, так и для лиц, оказывавших содействие федеральным органам исполнительной власти, осуществлявшим борьбу с терроризмом, в период ведения боевых действий на территории Российской Федерации, юридическое закрепление и учет особенностей правовых статусов лиц, участвовавших в борьбе с терроризмом, дифференцированный подход в осуществлении их социальной защиты. Целью правового регулирования является выравнивание по общим юридически значимым признакам содержания понятия «ветеран» применительно к категориям лиц, принимавших участие в боевых действиях (в Великую Отечественную войну, на территории Российской Федерации и территориях других государств) и содействовавших борьбе с терроризмом, обеспечивавших ведение названных боевых действий, для единообразного толкования и применения в законодательной и судебной практике, а также легитимации в Федеральном законе «О ветеранах» понятия «ветеран боевых действий», определения понятия «участник боевых действий» применительно к участию в контртеррористической операции военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Отсутствие определения базового понятия «ветеран боевых действий» затрудняет развитие норм законодательства о ветеранах боевых действий. Предложение дополнить законопроект понятием «ветеран боевых действий» обусловливается необходимостью соблюдения единства в толковании понятий, определяемых законодательством о ветеранах, основанных на однородных квалифицирующих признаках, исключающих предпосылки, создающие условия для двойного или иного расширительного толкования норм законодательства о ветеранах. По аналогии с понятием «ветеран Великой Отечественной войны» проектом Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах» предлагается следующая редакция понятия «ветеран боевых действий»: «Ветеранами боевых действий являются лица, принимавшие участие в боевых действиях, борьбе с терроризмом по решению органов государственной власти СССР или Российской Федерации на территориях других государств, а также в соответствии с решением органов государственной власти Российской Федерации на территории Российской Федерации; лица, на постоянной или временной основе оказывавшие содействие борьбе с терроризмом или проходившие военную службу (работавшие) не менее шести месяцев в воинских частях, организациях и учреждениях в периоды привлечения их к ведению или обеспечению боевых действий на территории Российской Федерации, на территориях других государств в период ведения там боевых действий, а также получившие в связи с этим ранения, контузии или увечья либо награжденные орденами или медалями СССР либо Российской Федерации за участие в содействии борьбе с терроризмом, обеспечении боевых действий». Внесение понятия «ветеран боевых действий» в Федеральный закон «О ветеранах» позволит закрепить данный статус за категориями лиц, соответствующих аналогичным категориям лиц, являющихся «ветеранами Великой Отечественной войны». Особое место в развитии законодательных норм в отношении ветеранов боевых действий принадлежит Федеральному закону от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму», который существенно расширил и конкретизировал полномочия исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации по борьбе с терроризмом, придал тем самым легитимность созданию органами власти субъектов Российской Федерации отрядов самообороны, комендантских подразделений при военных комиссариатах, иных формирований для содействия Вооруженным Силам Российской Федерации, МВД России, внутренним войскам МВД России в борьбе с терроризмом в период ведения боевых действий на территориях данных субъектов Российской Федерации, создал правовую основу для отнесения лиц, содействовавших, обеспечивавших боевые действия, к категории ветеранов боевых действий. С учетом требований ст. 3, 5 и 20 Федерального закона «О противодействии терроризму» статус ветерана боевых действий представляется целесообразным в интересах соблюдения дифференцированного подхода к различию в статусах военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и иных лиц, предоставлять: из числа участников боевых действий: непосредственным участникам контртеррористических операций (военнослужащим); лицам, получившим ранение, контузию или увечье в связи с выполнением задания в ходе контртеррористических операций, их обеспечением; награжденным орденами или медалями Российской Федерации за выполнение задания по обеспечению хода контртеррористических операций, участие в боевых действиях; из числа обеспечивавших, содействовавших боевым действиям: военнослужащим и гражданскому персоналу, не участвовавшим в боевых действиях, но проходившим военную службу (работавшим) в воинских частях, организациях и учреждениях, входивших в Объединенную группировку войск, более 6 месяцев в период привлечения данных воинских частей к ведению или обеспечению боевых действий (контртеррористических операций); лицам, оказывавшим в соответствии с решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в составе отрядов самообороны (народного ополчения), комендантских подразделений при военных комиссариатах, иных формирований содействие федеральным органам исполнительной власти, осуществлявшим борьбу с терроризмом, в период ведения боевых действий на территории этих субъектов Российской Федерации. Таким образом, принятие проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах» позволит: в юридическом аспекте: юридически закрепить понятие и критерии определения статусов участника и ветерана боевых действий, определить условия и порядок приобретения статуса в том числе и для лиц, содействовавших, обеспечивавших мероприятия по борьбе с терроризмом, ведение боевых действий; в социально-экономическом аспекте: дифференцировать по аналогии с ветеранами Великой Отечественной войны и ветеранами боевых действий на территориях других государств социальные гарантии для категорий непосредственных участников и лиц, обеспечивавших боевые действия; в политическом аспекте: мобилизовать население на дальнейшее активное противодействие терроризму, повысить доверие к федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом, снять предпосылки для распространения радикального религиозного экстремизма на территориях, где осуществляется борьба с терроризмом. Важной для укрепления российской государственности составляющей законопроекта является его направленность на формирование активного гражданского общества в России, обеспечение национальной безопасности.

——————————————————————