Общие вопросы юридической ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения личной безопасности туристов

(Писаревский Е. Л.) («Административное право и процесс», 2011, N 3)

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЛИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИСТОВ

Е. Л. ПИСАРЕВСКИЙ

Писаревский Евгений Леонидович, заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются актуальные вопросы юридической ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения личной безопасности туристов, дается характеристика основных составов гражданско-правовых проступков, административных правонарушений и преступлений.

Ключевые слова: личная безопасность туристов, юридическая ответственность, законодательство о туристской деятельности.

General issues of juridical responsibility for violation of legislation in the sphere of ensuring security of tourists E. L. Pisarevskij

The article provides a review of the actual issues concerning the legal liability in tourist safety and security legislation. The main focus of the article addresses types of corpus delicti against tourist: civil torts, administrative infractions (offence) and crimes.

Key words: tourists safety and security, travel and tourism legislation, legal liability.

Правовое регулирование вопросов обеспечения личной безопасности туристов призвано способствовать укреплению законности и правопорядка на туристском рынке, снижению числа правовых конфликтов, неукоснительному соблюдению всеми субъектами общественных отношений юридических обязанностей в сфере туризма. С этой целью с 1 июня 2007 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (N 12-ФЗ от 5 февраля 2007 г.). Основным содержанием его законодательных новелл стали нормы, направленные на обеспечение личной безопасности туристов, защиту их прав и законных интересов, сохранность их денежных средств и имущества, включая установление финансовой ответственности субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, перед потребителями туристского продукта. В ходе реализации Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о туристской деятельности) все большую актуальность приобретает вопрос о точном и единообразном применении мер юридической ответственности к правонарушителям, посягающим на личную безопасность туристов. Вместе с тем не всегда регулятивные нормы законодательства Российской Федерации о туристской деятельности подкреплены адекватными механизмами гражданско-правового, уголовного и административного принуждения, в том числе мерами юридической ответственности за ненадлежащее обеспечение личной безопасности туристов <1>. ——————————— <1> Исключением являются положения главы VII.1 Закона о туристской деятельности о финансовом обеспечении ответственности, ст. 925 ГК, где говорится об ответственности гостиницы за утрату, недостачу или повреждение вещей постояльца, внесенных в гостиницу, а также ст. 14.39 КоАП, устанавливающей административную ответственность за предоставление гостиничных услуг, услуг по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания без свидетельства о присвоении гостинице или иному средству размещения категории (вступает в силу с 1 июля 2011 г.). Санкции ст. 14.39 КоАП будут распространяться прежде всего на организации, расположенные на территории муниципального образования «Город-курорт Сочи», на период с 1 июля 2011 г. по 31 декабря 2016 г.

В правовой науке существует множество определений юридической ответственности. В то же время большинство юристов считают, что юридическая ответственность — это применение к правонарушителю по решению компетентного органа мер государственного принуждения, в результате которых гражданин или иное лицо претерпевает отрицательные последствия личного или имущественного характера. В соответствии с главной целью охраны конституционности, законности и правопорядка юридическая ответственность обладает общей охранительной функцией. К основным признакам юридической ответственности относятся следующие черты: 1) юридическая ответственность рассматривается в качестве результата правонарушения; 2) юридическая ответственность представляет собой государственное принуждение и содержит итоговую правовую оценку деяния со стороны государства, государственное порицание правонарушителя; 3) государственное принуждение включает в себя предупреждение совершения правонарушений и последовательную реализацию санкций за уже совершенное правонарушение; 4) юридическая ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, предусмотренных санкцией правовой нормы; 5) юридическая ответственность всегда реализуется в установленной законом процессуальной форме <2>. ——————————— <2> См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. Издательский дом «Городец», 2003.

Статья 20 Закона о туристской деятельности содержит лишь общую бланкетную норму о том, что нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, к правонарушениям в сфере обеспечения личной безопасности туристов применяются общие правила о юридической ответственности, предусмотренные в рамках гражданского, уголовного, административного законодательства, а также законодательства в области защиты прав потребителей, законодательства о транспортной и иной безопасности и в других отраслях законодательства Российской Федерации. По общему правилу юридическая ответственность в области личной безопасности туристов (далее также — юридическая ответственность) наступает в случае: — совершения правонарушителями в отношении туристов, объектов их личной безопасности неправомерных действий (бездействия) (гражданско-правовой деликт, административное правонарушение, преступление); — непринятия субъектами обеспечения личной безопасности туристов, организациями, участвующими в обеспечении безопасности туристов, а также самими туристами необходимых мер по обеспечению личной безопасности туристов; — превышения субъектами безопасности своих полномочий в процессе осуществления деятельности по обеспечению личной безопасности туристов. По видам субъектов юридической ответственности правонарушителями могут выступать индивидуальные предприниматели, организации туристской индустрии и их должностные лица, представители населения сельских и городских поселений, принимающих туристов, сами туристы, а также представители власти и должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления. По основаниям наступления юридической ответственности в области личной безопасности туристов в зависимости от вида правонарушения (гражданско-правовой деликт, дисциплинарный проступок, административное правонарушение, преступление) различают соответственно гражданско-правовую, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность <3>. ——————————— <3> См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М.: НОРМА, 2009.

Гражданско-правовая ответственность

Гражданско-правовая (имущественная) ответственность лиц, осуществляющих туристскую деятельность, а также организаций туристской индустрии (далее — организации туристской индустрии) за нарушения законодательства в области обеспечения личной безопасности туристов (далее — ответственность в области безопасности) определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации о туристской деятельности, законодательством о защите прав потребителей, Гражданским кодексом Российской Федерации, транспортными кодексами и уставами, международными договорами Российской Федерации (например, Конвенция об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (вместе с Дополнительным протоколом) (заключена в г. Варшаве 12.10.1929)) <4>. ——————————— <4> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. VIII. М., 1935. С. 326 — 339.

Гражданско-правовая ответственность в области безопасности наступает в случае причинения вреда жизни, здоровью и имуществу туристов в результате недостатков услуг организаций туристской индустрии. Субъектами такой ответственности могут быть туроператоры, гостиницы, перевозчики и другие организации туристской индустрии, причем характер и объем их ответственности в законодательстве определяются по-разному. По общему правилу вред, причиненный личности или имуществу гражданина, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (ст. 1064 ГК). Вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу гражданина вследствие конструктивных, рецептурных или иных недостатков услуги, а также вследствие недостоверной или недостаточной информации об услуге, подлежит возмещению лицом, оказавшим услугу (исполнителем), независимо от их вины и от того, состоял потерпевший с ними в договорных отношениях или нет (ст. 1095 ГК, ст. 14 Закона Российской Федерации 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее — Закон о защите прав потребителей)). В соответствии с ч. 2 ст. 61 ГК юридическое лицо, оказывающее услуги в сфере туризма, может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности с неоднократными или грубыми нарушениями Закона о защите прав потребителей, Закона о туристской деятельности, Закона о безопасности или иных правовых актов в сфере обеспечения безопасности. Так, например, в соответствии с п. 22 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2007 N 452 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта») организации туристской индустрии несут гражданско-правовую ответственность за: — ненадлежащую информацию о туристском продукте и исполнителе, в том числе за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу потребителя вследствие непредоставления ему полной и достоверной информации; — реализацию туристского продукта, содержащего в себе недостатки, в том числе за нарушение требований к качеству и безопасности туристского продукта; — причинение вреда жизни и здоровью потребителя, а также его имуществу вследствие недостатков туристского продукта <5>. ——————————— <5> См.: Корнилов Т. Туристический штраф // ЭЖ-Юрист. 2010. N 28. С. 15.

Следует также отметить, что согласно ст. 17.4 Закона о туристской деятельности основанием для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии является существенное нарушение туроператором требований к качеству и безопасности туристского продукта. К таким нарушениям, на наш взгляд, относятся нарушения условий договора и (или) иных обязательных требований к реализуемому туристскому продукту, в результате которого при обычных условиях использования туристского продукта причиняется вред жизни и здоровью, а также имуществу туриста либо возникает реальная угроза причинения такого вреда. В соответствии со ст. 1098 ГК исполнитель услуги освобождается от ответственности в случае, если докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или нарушения потребителем установленных правил пользования результатами услуги или их хранения. Размер возмещения вреда определяется по правилам, предусмотренным ст. 1085 ГК. Ответственность исполнителя услуг в сфере туризма наступает также в случае причинения туристу физических и нравственных страданий (т. е. морального вреда) (ст. 15 Закона о защите прав потребителей).

Административная ответственность

Организации туристской индустрии в общем порядке несут административную ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе (ч. 1 ст. 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП)), оказание туристам услуг ненадлежащего качества или с нарушением требований технических регламентов и санитарных правил (ст. 14.4 КоАП), а также за отсутствие установленной информации либо неприменение в установленных федеральными законами случаях контрольно-кассовой техники (ст. 14.5 КоАП). Административная ответственность предусмотрена за обман потребителей, включая потребителей услуг в сфере туризма (ст. 14.7 КоАП), а также за нарушение иных прав потребителей (ст. 14.8 КоАП). В частности, под нарушением прав потребителей в КоАП понимается: включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, нарушение права потребителя на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об исполнителе и о режиме его работы, непредоставление потребителю льгот и преимуществ, установленных законом. По данным Минспорттуризма России <6>, органами Роспотребнадзора в 2009 г. выявлено 3162 нарушения, допущенные туристическими агентствами, из них 2% — несоблюдение требований о безопасности оказываемых услуг. При проведении проверок деятельности гостиниц и прочих мест для временного проживания выявлено 956 нарушений, из которых 3% — нарушения требования безопасности предоставляемых услуг. По выявленным нарушениям возбуждено 1743 дела об административном правонарушении. ——————————— <6> О совершенствовании механизмов защиты прав туристов // Материалы заседания Президиума коллегии Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации по вопросам развития сферы туризма. Москва, 17 декабря 2010 г.

Анализ установленных административных правонарушений в сфере туристского обслуживания (в разрезе по статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) выглядит следующим образом: — ст. 14.4 (продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением требований технических регламентов и санитарных правил) — 11,7%; — ст. 14.5 (продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо неприменение в установленных федеральными законами случаях контрольно-кассовой техники) — 1,2%; — ст. 14.7 (обман потребителей) — 0,6%; — ст. 14.8 (нарушение иных прав потребителей): на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы — 18,4%; включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, — 3%; непредоставление потребителю льгот и преимуществ, установленных законом, — 0,08%; — иные статьи главы 14 КоАП — 3%. Общая сумма наложенных административных штрафов — 32,6 млн. руб., общая сумма взысканных административных штрафов — 27,25 млн. руб. 1084 административных дела о привлечении к административной ответственности направлено на рассмотрение в суды, из них в 179 случаях судами принято решение о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Административная ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) предусмотрена ст. 13.11 КоАП. Работники исполнителей услуг в сфере туризма, органов государственной власти и местного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации (ст. 5.39 КоАП), а также за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов (ст. 8.5 КоАП). Как известно, распространение наркотиков среди туристов в туристских центрах сегодня является нередким явлением и представляет собой серьезную угрозу личной безопасности туристов. Законодательство Российской Федерации, а также правовые акты ряда крупных городов Российской Федерации (например, г. Москвы) содержит ряд мер, комплексное использование которых позволяет привлекать к ответственности исполнителей услуг, в том числе владельцев гостиниц, учреждений досуга (ночные клубы, игорные заведения, развлекательные центры и т. д.), допускающих случаи незаконного оборота или незаконного потребления наркотических средств или психотропных веществ в помещениях, используемых для их деятельности. К числу таких мер относится, например, административное приостановление деятельности сроком до 90 суток, а также административная ответственность за попустительство незаконному обороту или незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ (Закон г. Москвы от 8 июля 1999 г. N 29). Так, в соответствии со ст. 2 данного Закона допущение случаев незаконного оборота или незаконного потребления наркотических средств или психотропных веществ в помещении юридического лица или индивидуального предпринимателя влечет наложение административного штрафа на должностное лицо — от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридическое лицо — от пятидесяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Юридическое лицо также может быть ликвидировано в связи с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ (ст. 51 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»). Административная ответственность включает в себя ряд санкций за правонарушения в сфере транспорта. Так, ст. 11.10 КоАП устанавливает ответственность за нарушение правил обеспечения безопасности туристов-пассажиров на судах водного транспорта, а также на маломерных судах; ст. 11.12 — за нарушение правил пользования базами (сооружениями) для стоянок маломерных судов; ст. 11.17 — за нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте.

Уголовная ответственность

Уголовная ответственность исполнителей услуг наступает в случае оказания услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей (ст. 238 УК). Уголовным законодательством также предусмотрена ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья туристов (ст. 237 УК). В данной статье УК речь идет о событиях, фактах и явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды (сведения о чрезвычайных природных или технологических ситуациях, экологических отклонениях, погодных аномалиях, способных причинить вред здоровью человека, демографических ситуациях, факторах, влияющих на санитарно-эпидемиологическое состояние тех или иных объектов, населенных пунктов, угрожающих здоровью людей, криминальной ситуации и т. п.) <7>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (отв. ред. В. М. Лебедев) включен в информационный банк согласно публикации — Юрайт-Издат, 2007 (7-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <7> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. В. М. Лебедев. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2010.

Субъектами данного преступления могут быть как должностные лица (в том числе органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов), так и иные лица, обязанные обеспечивать население соответствующей информацией (собственники и владельцы информационных ресурсов и систем, руководители организаций туристской индустрии и др.). Вред здоровью, о котором говорится в ч. 2 ст. 237 УК, может быть легким, средней тяжести либо тяжким. Иные тяжкие последствия включают значительный материальный ущерб, связанный с ликвидацией последствий сокрытия или искажения информации (массовую панику среди людей, нарушение нормальной работы предприятий, учреждений и организаций, массовый поток беженцев и т. д.). Иные тяжкие последствия определяются судом в каждом конкретном случае. Суровое наказание, вплоть до пожизненного заключения, предусмотрено УК за совершение террористических актов (ст. 205) и захват заложника (ст. 206 УК). Содействие террористической деятельности (ст. 205.1 УК) влечет максимальное наказание 15 лет лишения свободы. УК предусматривает ответственность за нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта (ст. 263), нарушение Правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств (ст. 264), нарушение правил, обеспечивающих безопасную работу транспорта (ст. 268), и др. Отдельные составы преступлений касаются лиц, сбывающих туристам наркотические или психотропные вещества или склоняющих к их употреблению (ст. 228.1 УК России «Незаконное производство, сбыт или пересылка наркотических, психотропных веществ», ст. 230 УК «Склонение к потреблению наркотических средств и психотропных веществ»). Уголовное наказание также предусмотрено для лиц, организующих либо содержащих притоны для потребления наркотических средств или психотропных веществ (ст. 232 УК). К уголовной ответственности могут быть привлечены лица, виновные в нарушении неприкосновенности частной жизни, в том числе за незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации (ст. 137 УК). Статьей 140 УК предусмотрена ответственность должностного лица за неправомерный отказ в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан.

——————————————————————