(Шерстобоев О. Н.) («Административное право и процесс», 2011, N 4)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОГРАНИЧЕНИИ УПОТРЕБЛЕНИЯ ПИВА В СВЕТЕ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ КОНСТРУКЦИИ «ЛОГИЧЕСКОЙ НОРМЫ»
О. Н. ШЕРСТОБОЕВ
Шерстобоев Олег Николаевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается актуальная проблема административного права. Правовые нормы действующего законодательства должны конструироваться в соответствии с представлениями о «логической норме». Во многом это является залогом эффективности нормативных правовых актов.
Legislation to limit consumption of beer in the light of the theoretical and legal structure of the logical norm O. N. Sherstoboev
The article deals with the actual problem of administrative law. Legal rules applicable law shall be designed in accordance with the notions of «logical norm». In many ways this is the key to the effectiveness of laws and regulations.
В марте 2005 г. был принят Федеральный закон «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» (далее — Федеральный закон N 11-ФЗ) <1>. По сути, в нормативном акте получила воплощение разумная и вполне целесообразная цель — государство обеспечивает конституционное право граждан на здоровье. Проблема в другом. Верная мысль законодателя часто выражается в правовых источниках без учета теоретико-правовых конструкций. Общепризнанная структура правовой нормы включает гипотезу, диспозицию и санкцию, что «подкрепляет и дополняет теоретическое представление о ней», способствует ее практической реализации <2>. Немаловажно и то, что структура нормы призвана обозначить ее «интеллектуально-волевое» содержание <3>. Указанные размышления справедливы для так называемой логической нормы, то есть нормы, имеющей идеальное строение, элементы которой часто размещаются в разных статьях нормативного правового акта и даже в различных актах. Несоблюдение данных условий законодателем вызывает трудности при реализации правовой нормы. В конечном итоге заложенная в ней цель может быть деформирована, а значит, юридическое предписание в лучшем случае окажется бесполезным, а в худшем — появится возможность переориентировать его на социально не значимое предназначение. ——————————— <1> Федеральный закон от 7 марта 2005 г. N 11-ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготовляемых на его основе» // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 759. <2> Байтин М. И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М.: «ООО ИД «Право и государство», 2005. С. 215. <3> Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1972. С. 220.
Такой вывод подтверждается законодательством об ограничении употребления пива. Федеральный закон N 11-ФЗ состоит всего из четырех статей. Так, в ст. 3 «Ограничения потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и иные меры по реализации настоящего Федерального закона» значится: 1. Не допускается потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, в местах, указанных в п. 1 — 3 ст. 2 настоящего Федерального закона, а несовершеннолетними, кроме того, в любых общественных местах. 2. Органы местного самоуправления с учетом положений настоящего Федерального закона и в порядке, устанавливаемом субъектами Российской Федерации, определяют места общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных образований. Гипотеза нормы ст. 3 определяет пространственные пределы действия данного запрета, но она изложена недостаточно четко. Из статьи следует, что запрет действует в детских, образовательных и медицинских организациях; на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения; в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях. С этим полностью можно согласиться, но законодатель пошел дальше и распространил запрет на «иные общественные места». Возникает вопрос: а где они расположены? Например, является ли общественным местом тротуар, двор многоквартирного жилого дома, подъезд жилого дома, набережная? В Законе понятие общественного места отсутствует. И это уже само по себе создает трудности правоприменения. Можно предположить, что органам, обеспечивающим действие Закона, перечень общественных мест известен и они легко разберутся, где можно, а где нет распивать пиво. И даже в таком случае гражданину, прочитавшему Закон, решить эту проблему будет затруднительно. А ведь Закон принят прежде всего для невластных субъектов. На самом деле проблема применения такого предписания гораздо серьезнее. Согласно доктрине под общественным местом понимаются «улицы, площади, транспортные средства общего пользования, организации торговли и общественного питания, аэропорты, вокзалы, парки, залы зрелищных мероприятий, жилые микрорайоны, подъезды и другие места общения (нахождения) людей, в которых удовлетворяются их различные жизненные потребности и которые свободны для доступа граждан» <4>. Подобные определения, как правило, содержат примерный перечень общественных мест, а также указание на то, что могут быть и другие подобные места, если они удовлетворяют критерию общественной доступности. Получается, что правоприменитель в ряде случаев вынужден самостоятельно устанавливать пространственные пределы действия запрета на распитие пива. Для решения проблемы не представляется возможным воспользоваться и аналогией с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Показательна ст. 20.20 «Распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах». ——————————— <4> Россинский Б. В. Административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 493.
Из ее названия следует, что ответственность наступает за соответствующие действия именно в общественных местах, но в ч. 1 и 2 дается различный их перечень. Так, по ч. 1 ответственность наступает за употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а также алкогольной и спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта менее 12% объема готовой продукции в детских, образовательных и медицинских организациях, на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях. В ч. 2 в этот перечень добавляются улицы, стадионы, скверы, парки и другие общественные места (в том числе указанные в ч. 1 настоящей статьи). Кстати, по данной норме ответственность предусматривается для лиц, распивающих спиртные напитки с содержанием этилового спирта 12 и более процентов объема готовой продукции. Похожая конструкция общественного места закреплена ст. 20.22 «Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах». В иных нормативных актах исчерпывающий перечень общественных мест также отсутствует, нет в них и общего определения данного понятия. Так, в ст. 10 Закона РФ «О милиции» в обязанности органов внутренних дел вменяется обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах <5>. Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности содержит сразу два термина «места массового пребывания людей» (п. 168) и «общественные места» (п. 212.3 и др.) <6>. Причем в разных пунктах перечень таких мест разный. Так, в п. 212.3 в обязанности патрульных и постовых нарядов милиции вменяется обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах. В п. 217.1 от них требуется пресекать и предупреждать правонарушения со стороны несовершеннолетних на улицах, объектах транспорта и, конечно, в иных общественных местах. А в п. 37 условный перечень сокращен до улиц и объектов транспорта. Один из самых полных перечней общественных мест закреплен в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» <7>. В него вошли: улицы, парки, скверы, транспортные средства общего пользования, объекты юридических лиц и частных предпринимателей, предназначенные для реализации товаров, помещения предприятий общественного питания. ——————————— <5> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» (в ред. ФЗ от 29 декабря 2009 г. N 383-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. <6> Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, утв. Приказом МВД России от 29 января 2008 г. N 80 (в ред. Приказа МВД России от 13 января 2010 г. N 8) // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 27. <7> ФЗ от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 17 декабря 2009 г. N 326-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
В целом такая ситуация выгодна и правонарушителям, получающим возможность оспорить действия сотрудников милиции, ссылаясь на то, что место, в котором они распивали пиво, не является общественным. Очевидно, что законодательство требует доработки. Как минимум в Законе РФ «О милиции», а может быть и в КоАП РФ, необходимо включить дефинитивную норму, определяющую общественное место. В ней следует привести примерный перечень таких мест, а также указать основные сущностные признаки, позволяющие распространять действие норм на иные места. В этом случае можно обратиться к нормам зарубежного законодательства. Так, в параграфе 10-125 Административного кодекса г. Нью-Йорка (New York City Administrative Code) приводится следующее определение общественного места: доступное для всех или для значительного количества лиц, включая, но не ограничиваясь этим, любые автотрассы, улицы, дороги, тротуары, парковки, торговые площади, места развлечений, детские площадки, парки и пляжи, расположенные в черте города. Данная норма сформулирована для целей ограничения распития спиртных напитков, поэтому в ней содержится оговорка, дозволяющая их употребление в помещениях, оборудованных надлежащим образом, владельцы которых имеют лицензию на распространение и употребление спиртного <8>. ——————————— <8> Section 10-125 New York City Administrative Code [Электронный ресурс]. URL: http:// 24.97.137.100/ nyc/ AdCode/ entered. htm (распечатано 06.05.2010).
Кстати, при любом из существующих в российском законодательстве определений в объем понятия «общественное место» не войдет распитие алкогольных напитков (пива) в легковых автомобилях. Если подобное деяние водителя представляет административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.8 КоАП РФ, то для пассажиров такие действия обойдутся без всяких последствий. А как быть, если транспортное средство находится на общедоступной улице, а все действия его пассажиров вполне просматриваются третьими лицами? По смыслу закона они должны также запрещаться, иначе пассажиры автомобиля, находящегося в общественном месте, окажутся в более выгодном положении, чем пешеходы. Кстати, в США подобные действия запрещаются в большинстве штатов. Соответствующий свод правовых норм именуется Законами об открытой емкости (Open Container laws) и содержится в ч. 154, глава 1, титл 23, Кодекса законов Соединенных Штатов. Запрет на распитие спиртного распространяется на всех лиц, находящихся в транспортном средстве, за исключением пассажиров такси и специальных автомобилей, оборудованных для проживания в них людей <9>. Данный опыт представляется интересным и полезным и для российского законодателя. ——————————— <9> Sec. 154 chapter 1 title 23 United State Code [Электронный ресурс]. URL: http:// uscod. house. gov/ download/ pls/ 23cl. txt (распечатано 25.04.2010).
Не все просто и с диспозицией нормы. При поверхностном взгляде складывается впечатление, что она очевидна и составляет обязанность граждан воздерживаться от распития пива и изготовляемых на его основе напитков. Но практика показала, что указанная формулировка не является полной и не дает ответы на все возможные жизненные ситуации. Так, самостоятельную проблему составляет способ употребления напитков в общественных местах. После вступления в силу Федерального закона N 11-ФЗ на улицах российских городов появились люди, распивающие пиво из бутылок (банок), скрытых в бумажные пакеты. Предприимчивые граждане тут же организовали изготовление и продажу таких пакетов. Их логика понятна. Если открыто не демонстрировать маркировку емкостей, указывающую на наличие в них пива, то возникают трудности с доказательственной базой, позволяющей сотрудникам милиции установить нарушение норм данного Закона. Подобные рассуждения неправомерны. Во-первых, правовые нормы запрещают распитие пива независимо от емкостей и способа их оформления. Во-вторых, Закон РФ «О милиции» позволяет сотрудникам проверить содержимое пакетов и любых емкостей. Например, возможно попросить вынуть бутылку из пакета, а в случае отказа гражданина применить к нему задержание. Остается констатировать, что недобросовестные предприниматели в данном случае воспользовались недостаточно точными формулировками Закона, определяющими меру должного поведения адресатов регулирования. Здесь также уместно проиллюстрировать зарубежный опыт. Так, в США запреты, связанные с употреблением спиртного, более детализированы. Например, в автомобилях запрещается не только распивать, но даже демонстрировать любые открытые емкости с любым алкоголем. Согласно легальному определению под открытой емкостью с алкоголем понимается «любая бутылка или другой сосуд, которые были открыты или содержание которых было частично удалено». Запрет распространяется как на водителя, так и на пассажиров. Запрещается держать открытые емкости с алкоголем в бардачках транспортных средств, а также в иных местах, легко доступных для водителя и его пассажиров (часть 154, глава 1, титл 23, Кодекса законов Соединенных Штатов). Подобная норма содержится, к примеру, и в Административном кодексе г. Нью-Йорка, параграф 10-125 которого запрещает как непосредственно распивать в общественных местах спиртные напитки, так и находиться в таких местах с любой открытой емкостью, содержащей алкоголь. Еще одной проблемой построения нормы ст. 3 Федерального закона N 11-ФЗ является обеспечение ее исполнения санкцией. Получилось так, что после вступления данного нормативного правового акта в апреле 2005 г. в действие законодатель почему-то «забыл» об ответственности. Так, в первоначальной редакции ст. 20.20 КоАП РФ наказания за распитие пива (крепостью менее 12%) в общественных местах не предусматривалось. Оно было установлено только в декабре 2005 г., а применять его стали лишь с января следующего года <10>. То есть любители пива смогли безнаказанно нарушать нормы федерального законодательства в течение более чем восьми месяцев. В результате сотрудники милиции часто ограничивались устным разъяснением его норм, не применяя к гражданам, открыто распивавшим пиво в общественных местах, каких-либо принудительных мер. Можно предположить, что государство таким образом хотело ознакомить людей с новыми правилами, которые должны были привыкнуть к ним, а уже затем ввести для нарушителей наказания. На самом деле подобные меры ни к чему позитивному не приводят. Скорее, они вызывают отрицательный эффект, поскольку умаляют авторитет закона, а также тех, на кого возложено его применение. К тому же это свидетельствует о непоследовательности государственной политики по ограничению потребления спиртного. Если государство пришло к выводу, что чрезмерное употребление пива вредит здоровью граждан, нарушает моральные устои, способствует росту правонарушений, то зачем такой «переходный период»? ——————————— <10> ФЗ от 5 декабря 2005 г. N 156-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5247.
Очевидно, что теория и потребности практики требуют в таких ситуациях конструировать логическую норму согласно общеизвестным представлениям о ее структуре. В этом состоит залог эффективности действия любого правового предписания. Исключения возможны, но не в тех сферах, которые касаются фундаментальных (жизненно важных) прав человека. Как представляется, законодательство об ограничении употребления пива нуждается в совершенствовании. В связи с этим следует предпринять ряд мер: 1) сформулировать и закрепить в законодательстве общее определение общественного места. Одним из его сущностных признаков должна стать общедоступность такого места для граждан. Причем подобную дефинитивную норму целесообразно поместить в Федеральный закон «О полиции»; 2) распространить запрет на употребление спиртных напитков (в том числе пива) на пассажиров любых транспортных средств (могут быть исключения); 3) уточнить, что обязанность воздерживаться от употребления пива в общественных местах не зависит от емкости, в которой оно находится, и ее маркировки; 4) целесообразно принять общий закон, ограничивающий употребление любого алкоголя в общественных местах.
