Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов, применяемых в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом, проблемы правового регулирования

(Шаломенцева Е. Г.) ("Юридический мир", 2013, N 12) Текст документа

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ПРИМЕНЯЕМЫХ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ, ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Е. Г. ШАЛОМЕНЦЕВА

Шаломенцева Елена Геннадьевна, доцент Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат экономических наук.

В статье обозначены особенности правового регулирования организации и проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, в том числе применяемых в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом. Определяются предмет, объект и субъекты ее проведения, детализация проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов по отдельным этапам. Обозначены проблемы реализации экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, предлагаются направления совершенствования ее правового регулирования.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальные правовые акты, муниципальное имущество, вопросы местного значения, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенность, коррупциогенные факторы.

Anticorruption expert evaluation of municipal regulatory legal acts applied in the sphere of management and disposal of municipal property, problems of legal regulationt E. G. Shalomenceva

Shalomenceva Elena Gennad'evna, assistant professor of the Vladimir branch of the Russian academy of people's economy and state service attached to the President of the Russian Federation, candidate of economic sciences.

In the article the author points out features of legal regulation of organization and holding of the anti-corruption expertise of municipal normative legal acts. He is determined by the object, subjects and stages of anti-corruption expertise. The author points out problems in the area of anti-corruption expertise of municipal normative legal acts and offers ways of their solution.

Key words: local self-government bodies, municipal legal acts, municipal property, local issues, anti-corruption examination, corruption-related factors.

В связи с современным состоянием правового регулирования отношений в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом полагаем целесообразным остановиться на вопросах организации и проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в данной сфере. Результаты исследований подтверждают, что муниципальные нормативные правовые акты традиционно отличаются низким качеством с позиции правотворчества, что проявляется и в их повышенной коррупциогенности. По мнению С. М. Будатарова, предметом антикоррупционной экспертизы являются административные процедуры, получившие юридическое закрепление в правовых актах или нашедшие отражение в правовых актах <1>. С изложенной позицией не представляется возможным согласиться, поскольку, по нашему мнению, автор не разделяет объект и предмет антикоррупционной экспертизы. В постановочном плане можно предположить, что объектом антикоррупционной экспертизы являются отношения по проверке нормативных правовых актов на наличие в них коррупциогенных факторов, а также общественные отношения, урегулированные коррупциогенными нормами. Однако более точно, по мнению А. В. Кудашкина, считать объектом антикоррупционной экспертизы общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт <2>. Административные процедуры всего лишь определяют механизм реализации того или иного субъективного права или законного интереса субъекта. Коррупциогенный фактор может быть заложен изначально не в административной процедуре, а в исходном нормативном правовом акте, который содержит бланкетную норму, предусматривающую необходимость разработки таких процедур. -------------------------------- <1> См.: Будатаров С. М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. N 3. С. 34. <2> См.: Кудашкин А. В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 28.

Коррупциогенные нормы не всегда содержатся в административных регламентах, но именно такие дефектные нормы могут повлечь коррупционную правоприменительную практику. Как справедливо отмечается в юридической литературе, "чем больше первоначальная неточность в правовом регулировании, отражающая степень отклонения от его принципов и общих закономерностей, тем больше разброс и неточность в правоприменении" <3>. -------------------------------- <3> См.: Воробьев Е. Г. Антикоррупционная экспертиза // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2010. N 4. С. 61.

Предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в данных актах, которые регулируют общественные отношения в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом, являющиеся объектом экспертизы. Таким образом, прежде чем проводить антикоррупционную экспертизу, необходимо уточнить, носит ли акт нормативный характер, поскольку предметом обязательной антикоррупционной экспертизы могут быть только нормативные правовые акты. Отсутствие однозначности в квалификации того или иного правового акта в качестве нормативного на практике может привести к тому, что акты правоприменения, в которых фактически содержатся нормы, выводятся из предмета антикоррупционной экспертизы. С практической точки зрения важным является вопрос о механизме проведения антикоррупционной экспертизы. В специальной литературе имеются разные мнения по данному вопросу. Прежде всего это касается понимания этого механизма как процедуры или процесса. Согласимся с позицией А. М. Цирина, который считает, что "экспертный процесс включает в себя различные процедуры - назначение экспертизы, исследование заключения, оценка результатов экспертизы и т. д.". Следует также согласиться и с мнением специалистов, которые считают, что процессуально-процедурный механизм проведения антикоррупционной экспертизы состоит из двух последовательных алгоритмов - организационного и собственного содержательного (проведение экспертизы) <4>. -------------------------------- <4> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 103.

Системный подход к проведению антикоррупционной экспертизы обеспечивается тогда, когда задействован "тройной фильтр" проверки муниципальных нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, состоящий из трех элементов: - обязательная экспертиза уполномоченных субъектов (прокуратур, разработчиков проектов нормативных правовых актов); - инициативная экспертиза неаккредитованных институтов гражданского общества, задействованных в проведении общественной экспертизы (Общественная палата Российской Федерации <5>, общественные палаты субъектов РФ, общественные организации и др.); -------------------------------- <5> См.: п. 3 ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

- экспертиза, проводимая независимыми экспертами <6>. -------------------------------- <6> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" / Под ред. П. А. Кабанова. Казань, 2009.

Организационные мероприятия, направленные на реализацию субъектами полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы, предлагается разделить на три стадии (этапа). Первая (предварительная) стадия: - издание в органе местного самоуправления необходимых организационно-распорядительных документов, которыми определяется механизм проведения антикоррупционной экспертизы и назначаются конкретные специалисты, ответственные за ее проведение. Следует обратить внимание, что согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) муниципальные нормативные правовые акты по вопросам управления и распоряжения муниципальным имуществом могут быть приняты непосредственно населением, в связи с чем процедурный правовой акт о порядке проведения антикоррупционной экспертизы, принятый данным субъектом правотворчества, может и отсутствовать; - проведение межведомственных совещаний с руководителями правотворческих органов в целях координации деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы всеми субъектами, в ней задействованными; - обеспечение взаимодействия с независимыми экспертами. Вторая (основная) стадия: - проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; - подготовка заключения, принятие решения о внесении акта прокурорского реагирования (протест, требование) на выявленные в результате экспертизы коррупциогенные факторы и их оформление; - направление заключения или внесение акта прокурорского реагирования и контроль за его исполнением; - внутриведомственная и вневедомственная (органами прокуратуры) проверка исполнения законодательства об антикоррупционной экспертизе субъектами, обязанными ее проводить. Третья (завершающая) стадия: - сбор, накопление и систематизация данных, характеризующих эффективность антикоррупционной экспертизы (мониторинг правоприменения нормативных правовых актов), их анализ и обобщение; - разработка предложений (при наличии оснований) в целях корректировки дальнейшей работы по реализации намеченных мероприятий (внесение дополнений в планы работ, обсуждение выявленных проблем на оперативном совещании или коллегии и т. д.); - подготовка необходимой отчетности и представление ее в вышестоящие органы (данное мероприятие актуально только для органов прокуратуры). В процессе антикоррупционной экспертизы возможна регламентация последовательности совершаемых действий. Схематично порядок проведения антикоррупционной экспертизы предусматривает следующую последовательность: первичная экспертиза проводится разработчиками проектов нормативных правовых актов - органами или должностными лицами местного самоуправления, которые обязаны их размещать на своем официальном сайте для проведения инициативной экспертизы независимыми экспертами и неаккредитованными институтами гражданского общества и гражданами; после принятия нормативных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования разработчики направляют их на государственную регистрацию в территориальные подразделения Министерства юстиции РФ, которые осуществляют последующую экспертизу. После вступления нормативных правовых актов в силу такие акты проходят обязательную антикоррупционную экспертизу в органах прокуратуры. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы органами местного самоуправления, их должностными лицами установлен нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления, которые должны руководствоваться Методикой проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Постановление N 96). Сроки проведения антикоррупционной экспертизы в муниципальных образованиях устанавливаются произвольно. Результаты проведения антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) отражаются в заключениях, подготовленных по установленной форме <7> и оформленных на бланке территориального органа Министерства юстиции РФ. -------------------------------- <7> Утверждена Приказом Минюста России от 1 апреля 2010 г. N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований" // Российская газета. N 84. 2010.

Заключение носит рекомендательный характер. Однако следует иметь в виду, что оно готовится по результатам правовой экспертизы при государственной регистрации устава муниципального образования или вносимых в него изменений, что практически исключает возможность игнорирования сделанных выводов. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении, подготовленном по форме, утвержденной Министерством юстиции РФ <8> Приказом от 21 октября 2011 г. N 363 "Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы" <9>. Заключение подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, разработавшим проект нормативного правового акта. Также обязательным является ответ на заключение, подготовленное по результатам рассмотрения гражданином или организацией, проводившей независимую экспертизу, кроме тех случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. -------------------------------- <8> См.: п. 7 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // ГАРАНТ. <9> Российская газета. N 260. 2011.

Исходя из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) согласно ст. 2 Федерального закона N 172-ФЗ необходима объективность результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), а также компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Следует отметить, что принцип объективности на практике реализуется не в полной мере ввиду возможной заинтересованности разработчика в принятии акта, подлежащего экспертизе. Вышеизложенное позволяет говорить о том, что на данном этапе назрела необходимость создания института антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. По мнению исследователей, на сегодняшний день представляется целесообразным в нормах Федерального закона N 131 закрепление в перечне вопросов местного значения муниципального района проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов (их проектов) всех муниципальных образований, входящих в данный район, ввиду отсутствия организационных и финансовых ресурсов у муниципальных образований, имеющих статус поселений. Учитывая специфику указанных правовых актов, для эффективной реализации данной нормы федерального законодательства целесообразно образовать специальное подразделение в администрации муниципального района из специалистов различных направлений деятельности, включая юристов и экономистов, для проведения антикоррупционной экспертизы, а также нормативно закрепить квалификационные требования к экспертам, в том числе требования о прохождении ими специального обучения. Не оспаривая в целом целесообразность предлагаемых мер, отметим все же, что закрепление данного вопроса местного значения лишь за муниципальными районами и только по причине отсутствия необходимых ресурсов у поселений, на наш взгляд, не вполне отвечает концепции разделения полномочий между муниципальными образованиями различных видов, на которой основывается Федеральный закон N 131. Учитывая требования Закона об антикоррупционной экспертизе, считаем, что данный вопрос местного значения должен быть закреплен за всеми муниципальными образованиями, а вопросы оказания муниципальными районами организационной помощи муниципалитетам должны решаться в общем порядке, отраженном в Федеральном законе N 131. Детализируя изложенную позицию, обращаем внимание, что данное положение не следует относить к вопросам местного значения (собственно к сферам деятельности муниципальных образований), целесообразно его отнесение к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установленных ст. 17 Федерального закона N 131. Принципы организации проведения экспертизы с достаточной полнотой определены Федеральным законом N 172, однако методика проведения экспертиз (с уточнением, например, комиссий экспертов-специалистов по вопросам местного значения (сферам жизнедеятельности муниципальных образований) и пр.) требуют уточнения, в том числе при экспертизе правоприменительных актов. При этом порядок введения данной практики может быть регламентирован отдельным постановлением Правительства РФ по аналогии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Как видим, в целом действующее законодательство позволяет органам и должностным лицам эффективно организовать и проводить антикоррупционную экспертизу, в том числе нормативных актов по вопросам управления и распоряжения муниципальным имуществом. Вместе с тем проведенный анализ позволил выявить необходимость дальнейшего правового регулирования и регламентации антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, как особого вида правовых актов. Представляется, что первоочередной мерой, направленной на решение данной проблемы, является разработка и принятие федерального закона о нормативных правовых актах в связи с необходимостью урегулирования системы источников права в России и упорядочения процедур их разработки и принятия, а также внесение необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон N 172-ФЗ, определение отдельной методики проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов.

Литература

1. Будатаров С. М. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. N 3. 2. Кудашкин А. В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 28. 3. Воробьев Е. Г. Антикоррупционная экспертиза // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2010. N 4. 4. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. 5. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" / Под ред. П. А. Кабанова. Казань, 2009. 6. Российская газета. N 260. 2011.

------------------------------------------------------------------

Название документа