(Васильев Ф. П., Дугенец А. С., Миронов А. Н., Лавров В. А.) («Административное право и процесс», 2011, N 8)
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МВД И ФСИН РОССИИ В ПРОЦЕССЕ УСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА
Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, А. С. ДУГЕНЕЦ, А. Н. МИРОНОВ, В. А. ЛАВРОВ
Васильев Федор Петрович, ведущий научный сотрудник НЦ Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент. Дугенец Александр Сергеевич, заместитель начальника ВНИИ МВД России по научной работе, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор. Миронов Анатолий Николаевич, доцент кафедры управления и административно-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент. Лавров Владимир Александрович, преподаватель кафедры управления и административно-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России.
Принятие Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» способствует выполнению задач государства по сокращению рецидивной преступности. Целью статьи является определение возможных направлений подзаконного регулирования порядка установления административного надзора и взаимодействия ФСИН России и МВД России в процессе его установления.
The regulation interaction between the Federal Service for Execution of Sentences of Russia and the Ministry of the Internal Affairs of Russia in the process of establishing the administrative supervision F. P. Vasil’ev, A. S. Dugenets, A. N. Mironov, V. A. Lavrov
The adoption of the Federal law «About the administrative supervision for the persons, who freed from the places of the deprivation of freedom» contributes to the accomplishment of mission of state for the reduction of recurrent criminality. The aim of paper is the determination of the possible directions of the law-subjected regulation of the order establishment of the administrative supervision and interaction between the Federal Service for Execution of Sentences of Russia and the Ministry of the Internal Affairs of Russia in the process of its establishment.
Изменения в регулировании общественных отношений, изменение системы и структуры органов исполнительной власти приводят в случае участия в решении некоторых вопросов к необходимости разработки совместных нормативных правовых актов. Так, ранее регулирование вопроса установления и осуществления административного надзора осуществлялось одним нормативным правовым актом, исполнение которого возлагалось на структурные подразделения органов внутренних дел. В настоящее время органы и учреждения уголовно-исполнительной системы выведены из ведения Министерства внутренних дел и находятся в подчинении Министерства юстиции Российской Федерации. Принятый 6 апреля 2011 г. Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее — Закон об административном надзоре) предусматривает установление административного надзора судом на основании заявления, как исправительного учреждения, так и органа внутренних дел. Вполне понятно, что законодательный акт не может подробно регулировать все вопросы, которые могут возникнуть в связи с его реализацией. Кроме того, органы, на которые возлагается реализация Закона об административном надзоре, имеют возможность осуществить ведомственное правовое регулирование, что, вероятно, будет сделано еще до вступления Закона об административном надзоре в силу (1 июля 2011 г.). Часть 2 ст. 8 Закона об административном надзоре предоставляет полномочия федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функцию по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел по установлению порядка осуществления органами внутренних дел административного надзора. Однако в целях более полного регламентирования реализации положений Закона необходимо более подробно урегулировать не только вопросы осуществления надзора, но и его установления, прекращения, взаимодействия органов, участвующих в реализации Закона об административном надзоре. Принятие одновременно с Законом об административном надзоре еще одного законодательного акта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее — Закон о внесении изменений), также не позволяет комплексно урегулировать вопросы установления, осуществления, изменения или прекращения административного надзора в отношении лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы. Мы не ставим цели рассмотреть весь объем проблем, постараемся осветить лишь вопросы установления надзора и взаимодействия органов внутренних дел и администраций исправительных учреждений. Для начала хотелось бы высказать мысль о том, почему на администрации исправительных учреждений возлагают функцию по инициированию установления административного надзора, ведь, согласно названию Закона об административном надзоре, он устанавливается в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а не отбывающих наказание. Исходя из положения ст. 6 Закона об административном надзоре, он устанавливается судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, продлевается судом на основании заявления органа внутренних дел. Если вести речь относительно органа внутренних дел, который будет иметь возможность подать заявление, то это орган внутренних дел по месту жительства или пребывания лица, в отношении которого устанавливается надзор. Применительно к исправительному учреждению нельзя с полной уверенностью сказать, что это только администрации органов, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Согласно Уголовно-исполнительному кодексу РФ (далее — УИК РФ) в исправлении осужденных принимают участие не только учреждения, исполняющие наказание в виде лишения свободы, но и уголовно-исполнительные инспекции, которые по своему статусу также являются учреждениями <1>. Однако в соответствии с изменениями, внесенными в УИК РФ 6 апреля 2011 г. в ст. 54, уголовно-исполнительные инспекции лишь информируют орган внутренних дел по месту жительства или пребывания осужденного, в отношении которого может быть установлен надзор, о том, что истекает срок отбывания наказания в виде ограничения свободы. То есть они лишены права обращаться с заявлениями об установлении административного надзора, хотя вполне логично они могли быть наделены таким правом. Каким образом уголовно-исполнительные инспекции будут информировать органы внутренних дел, законодатель, к сожалению, не конкретизировал. Это необходимо будет сделать путем принятия подзаконного акта. Ввиду того что МВД России не имеет полномочий регулировать статус уголовно-исполнительных инспекций, вероятно, это будет сделано приказом Минюста России. Кроме того, даже возложение обязанности об информировании органов внутренних дел необходимо закрепить и в Положении об уголовно-исполнительных инспекциях. ——————————— <1> См.: п. 1 Положения об уголовно-исполнительных инспекциях, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их платной численности» // СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2947; 2010. N 14. Ст. 1655.
В соответствии со ст. 261.6 ГПК РФ в заявлении об установлении административного надзора указываются основания подачи такого заявления и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу. К заявлению прилагаются имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела документы и материалы. В заявлении об установлении административного надзора указываются предлагаемые к установлению виды административных ограничений. В заявлении исправительного учреждения об установлении административного надзора также указываются сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания им наказания в исправительном учреждении. К заявлению прилагаются копия приговора суда и постановление начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. В заявлении органа внутренних дел об установлении, продлении административного надзора или дополнении ранее установленных административных ограничений указываются также сведения об образе жизни и поведении лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, продлении административного надзора или дополнении ранее установленных административных ограничений. К заявлению прилагаются документы и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений. Использование расплывчатых формулировок о представлении документов и материалов без их конкретизации создаст определенные трудности и вопросы у правоприменителей в лице органов внутренних дел или администраций исправительных учреждений. Во-первых, почему вместе с заявлением предоставляются оригиналы документов, а не их копии, ведь дело об установлении административного надзора будет находиться в суде, а представляемые оригиналы документов должны находиться в органе, их оформившем. Во-вторых, в какой форме должны быть представлены сведения о поведении лица в исправительном учреждении — или копии постановления начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания являются недостаточными для принятия объективного решения? Может быть, одновременно с копией постановления необходимо представить рапорты сотрудников исправительного учреждения, объяснения лица, которое признается злостным нарушителем режима, и другие документы? В-третьих, какие материалы, кроме двух постановлений (не менее), по делу об административном правонарушении необходимо представить в органы внутренних дел? В-четвертых, почему при установлении надзора администрация исправительного учреждения представляет копии приговора суда и данная обязанность не возлагается на органы внутренних дел? Иначе как можно будет доказать основания установления административного надзора в отношении категорий лиц, указанных в Законе об административном надзоре? В-пятых, какие иные документы и материалы и при какой необходимости суд может их затребовать? По мнению авторов, необходимо четкое определение перечня документов, представляемых вместе с заявлением в суд, и если это не делается в ГПК РФ, то сделать это возможно в ведомственном нормативном акте. Статья 173.1 УИК РФ определяет порядок инициирования установления административного надзора учреждениями, исполняющими наказание в виде лишения свободы. Администрация исправительного учреждения не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания подает в суд заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным Законом об административном надзоре. Администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направляет копию указанного решения в орган внутренних дел по избранному этим лицом месту жительства или пребывания. При освобождении из мест лишения свободы лицу, в отношении которого установлен административный надзор, администрация исправительного учреждения вручает предписание о выезде к избранному им месту жительства или пребывания с указанием срока прибытия, установленного с учетом необходимого для проезда времени, и предупреждает данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора. В предписании производится запись об установлении административного надзора и указывается адрес избранного места жительства или пребывания. Предполагается более детальное регулирование. В частности, в ч. 5 ст. 261.8 ГПК РФ определено, что копия решения суда по делу об административном надзоре направляется судом лицам, участвующим в деле, в течение пяти дней со дня вступления этого решения в законную силу. Минимальное количество времени, которое понадобится для поступления копии в администрацию исправительного учреждения с учетом результатов изучения специфики работы отделений связи, — это минимум два дня. В связи с этим возникает вопрос, каким образом администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направит копию указанного решения в орган внутренних дел? Далее представляется необходимым закрепить в ведомственном нормативном правовом акте требования по вручаемому предписанию. УИК РФ не предусматривает обязанности исправительного учреждения разъяснять поднадзорному лицу его права и обязанности, в то же время возлагает обязанность предупредить данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора, что, по нашему мнению, неправильно. Помимо закрепленных положений в целях своевременной постановки на учет лиц, объявления розыска в случае неприбытия данных лиц к месту жительства или пребывания, в отношении которых администрациями исправительных учреждений было инициировано установление административного надзора, необходимо информирование органа внутренних дел по предполагаемому месту жительства или пребывания об окончании срока отбывания наказания не позднее чем за 7 дней до освобождения. Кроме того, необходимо установить обязанность органов внутренних дел не позднее чем в семидневный срок после постановки на учет поднадзорного лица по информированию о его прибытии администрации исправительного учреждения. В статье авторами рассмотрены вопросы, которые могут возникнуть у правоприменителей при установлении административного надзора, а сколько их будет при его осуществлении? И здесь одного ведомственного нормативного правового акта будет не совсем достаточно, необходимо издание межведомственного правового акта МВД и Минюста России, который бы позволил учесть все возможные трудности в реализации Закона об административном надзоре. Хотелось бы также отметить необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты с определением конкретных служб и подразделений как органов внутренних дел, так и исправительных учреждений, которые будут ответственными за подготовку документов для установления административного надзора и вопросы взаимодействия между ними. Принятие Закона об административном надзоре возлагает дополнительные обязанности как на органы внутренних дел, так и на администрацию исправительных учреждений. Вместе с тем представляется возможным надеяться, что при осуществлении административного надзора будет учтен имеющийся положительный опыт зарубежных стран, а также положения Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 г. <2>, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <3>, которые предусматривают создание на территории России службы пробации и передачу ей полномочий по инициированию установления и осуществлению административного надзора. ——————————— <2> Распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 1772-р «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. N 43. Ст. 5544. <3> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
