Меры по усилению административного контроля и надзора ОВД в целях повышения уровня профессиональной подготовки работников юридических лиц с особыми уставными задачами (применительно к частным охранным организациям)

(Кушнирык В. В.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

МЕРЫ ПО УСИЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ОВД В ЦЕЛЯХ ПОВЫШЕНИЯ УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ РАБОТНИКОВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ С ОСОБЫМИ УСТАВНЫМИ ЗАДАЧАМИ (ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ЧАСТНЫМ ОХРАННЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ)

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 августа 2011 года

В. В. КУШНИРЫК

Кушнирык Валерий Васильевич, старший научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России».

Начиная с 1 июля 1997 года Федеральным законом от 13.12.1996 N 150-ФЗ «Об оружии» <1> введен правовой институт юридических лиц с особыми уставными задачами <2>, которые выполняют определенные законодательством Российской Федерации функции, связанные с использованием оружия. ——————————— <1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681 (в ред. от 28.12.2010). <2> Далее — ЮЛсОУЗ или организации.

Согласно части первой ст. 4 указанного Закона, ЮЛсОУЗ вправе при выполнении служебных обязанностей использовать оружие в целях: защиты (самообороны) должностных лиц и/или работников; защиты собственности, в том числе охраняемого имущества; охраны природы и природных ресурсов; охраны ценных и опасных грузов; охраны специальной корреспонденции. Правовой институт ЮЛсОУЗ базируется прежде всего на юридической основе и подтверждается при наличии у юридического лица определенных законодательством Российской Федерации признаков: принадлежность ЮЛсОУЗ к государственным органам или юридическим лицам, должностным лицам и работникам которых законодательством Российской Федерации разрешено ношение, хранение и применение (служебного) оружия; принадлежность ЮЛсОУЗ к государственным органам или юридическим лицам, на которые федеральным законом возложено исполнение вышеперечисленных целевых обязанностей; принадлежность ЮЛсОУЗ к числу предприятий и организаций, на которые законодательством Российской Федерации возложены функции, связанные с использованием и применением (служебного) оружия. Действующее российское законодательство к числу ЮЛсОУЗ относит следующие организации: частные охранные организации <3> (негосударственная охрана); ——————————— <3> Закон Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 15.11.2010) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 888; Федеральный закон «Об оружии»; Постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 (в ред. от 04.04.2005) // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1992. N 8. Ст. 506.

ведомственная охрана <4> (вид государственной охраны); ——————————— <4> Федеральный закон от 14.04.1999 N 77-ФЗ «О ведомственной охране» (в ред. от 22.11.2010) // СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 1935; Федеральный закон «Об оружии»; Постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.1999 N 1436 // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 221; от 12.07.2000 N 514 (в ред. от 27.01.2009) // СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3100.

государственные корпорации «Росатом» <5> и «Ростехнологии» <6>, имеющие ведомственную охрану, функционирующую в соответствии с одноименным федеральным законом <7>; ——————————— <5> Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078; Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2009 N 989 // СЗ РФ. 2009. N 49 (ч. 2). Ст. 5986. <6> Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814; Постановление Правительства Российской Федерации от 27.04.2010 N 287 // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2319. <7> См. ст. 8 Федерального закона «О ведомственной охране».

специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания <8>; ——————————— <8> Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» (в ред. от 28.12.2010) // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; Федеральный закон «Об оружии»; Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.1998 N 133 (в ред. от 16.09.2002) // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 757.

МИД России, имеющий в своей структуре подразделения дипломатических курьеров, соответствующей (дипломатической) почты, охраны и обеспечения безопасности, прежде всего ведомственных учреждений, расположенных за пределами Российской Федерации <9>; ——————————— <9> См. ст. 12 Федерального закона «Об оружии» и Постановление Правительства Российской Федерации от 22.04.1997 N 460 (в ред. от 29.05.2006) // СЗ РФ. 1997. N 17. Ст. 2010.

территориальные органы и специализированные организации Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромета) <10>; ——————————— <10> См. ст. 13.1 Федерального закона от 19.07.1998 N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» (в ред. от 23.07.2008) // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609; Федеральный закон «О ведомственной охране»; Федеральный закон «Об оружии»; Постановление Правительства Российской Федерации от 23.09.2002 N 690 // СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3792.

ФГУП «Главный центр специальной связи» <11> и ФГУП «Почта России» <12>, подведомственные Федеральному агентству связи (Россвязи); ——————————— <11> Федеральный закон «Об оружии» и Постановление Правительства Российской Федерации от 22.04.1997 N 460 (в ред. от 29.05.2006) // СЗ РФ. 1997. N 17. Ст. 2010. <12> Федеральный закон от 17.07.1999 N 176-ФЗ «О почтовой связи» (в ред. от 28.06.2009) // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3697; Федеральный закон «О ведомственной охране»; Федеральный закон «Об оружии»; Постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2005 N 38 // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 388.

Центральный банк Российской Федерации, в том числе Российское объединение инкассации (Банк России, Росинкас) <9>; Сберегательный банк Российской Федерации (Сбербанк России) <9>; ОАО «Газпром» и ряд других стратегических организаций, в т. ч. нефтегазопроводного транспорта, получившие свой «особый» правовой статус на основании Федеральных законов от 13.12.1994 N 60-ФЗ <13>, от 24.07.2007 N 222-ФЗ <14> и Постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 N 1056 <15>. ——————————— <13> Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540. <14> Федеральный закон от 24.07.2007 N 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и статью 12 Федерального закона «Об оружии» // СЗ РФ. 2007. N 32. Ст. 4121. <15> Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 N 1056 «О мерах по реализации статьи 4.1 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 381.

Следует отметить, что к ЮЛсОУЗ не относятся государственные военизированные организации, правовой статус которых отличается и определяется в статье 5 Федерального закона «Об оружии». Несмотря на то что ФГУП «Охрана» МВД России также в определенной части подпадает под действие Федерального закона «О ведомственной охране» и фактически обладает признаками ЮЛсОУЗ, указанное предприятие является специализированной организацией в системе МВД России (т. е. государственной военизированной организацией), в силу чего не может признаваться ЮЛсОУЗ. Одним из основополагающих механизмов реализации административно-правового режима «использование оружия» в ЮЛсОУЗ является допуск работников организации к огнестрельному оружию, который прямо связан с уровнем профессиональной пригодности работников в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия. В ряде организаций практикуется двойной допуск работников: к огнестрельному оружию и специальным средствам, что предъявляет к ним дополнительные требования и требует более глубоких знаний и наличия навыков безопасного обращения с оружием в условиях одновременного применения специальных средств (бронежилетов, бронешлемов, палок резиновых, наручников). Такому двойному допуску должны соответствовать, например, частные охранники 5-го и 6-го квалификационных разрядов, за исключением граждан, прошедших определенное обучение, сдавших квалификационный экзамен, но фактически не работающих в частных охранных организациях. Необходимые требования по реализации ст. ст. 11.1 и 16 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» установлены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, Приказах МВД России от 15.07.2005 N 568 <16> и от 19.06.2006 N 447 <17>. ——————————— <16> Приказ МВД России от 15.07.2005 N 568 «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств» (в ред. от 21.09.2009). Зарегистрирован в Минюсте России 17.08.2005, регистрационный N 6911. <17> Приказ МВД России от 19.06.2006 N 447 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по лицензированию и осуществлению контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации» (в ред. от 21.09.2009). Зарегистрирован в Минюсте России 28.06.2006, регистрационный N 7980.

Аналогичный механизм двойного допуска используется в отношении работников ведомственной охраны, природоохранных органов. Для целей повышения уровня профессиональной подготовки работников юридических лиц с особыми уставными задачами (применительно для частных охранных организаций) должны применяться определенные меры по усилению административного контроля и надзора органов внутренних дел. В апреле 2010 года на Расширенном заседании Координационного совета по взаимодействию с охранно-сыскными структурами при ДООП МВД России руководством Министерства было отмечено, что одной из причин негативных тенденций в частной охранной деятельности, но имеющих общий характер, является неудовлетворительная профессиональная подготовка частных охранников (вопрос N 1, протокол N 2 от 20.04.2010), дословно: «… I частная охранная и сыскная деятельность по-прежнему характеризуются многочисленными правонарушениями, обусловленными прежде всего низким уровнем профессиональной подготовки и правовой безграмотностью частных охранников и детективов». Практика лицензионно-разрешительной работы последних лет, как и результаты научных исследований, свидетельствует о том, что уровень профессиональной подготовки всего руководящего состава частных охранных организаций <18> снижается от заместителей руководителя ЧОО до специалистов, занимающихся вопросами организации и обеспечения охранных услуг, несения службы, обеспечения и контроля служебных командировок. ——————————— <18> Далее также — ЧОО.

Данная категория руководящих работников в настоящее время не охвачена административным контролем (надзором) органов внутренних дел, в то время как текущая деятельность таких работников характеризуется правовым нигилизмом, у них отмечаются отсутствие или в лучшем случае слабые навыки в решении комплексных задач по вопросам установленной профессиональной деятельности, вызванные незнанием правовых основ охранных услуг, оборота и особенностей владения оружием, техническими и специальными средствами, практикой оказания первой помощи. Как результат — значительное количество указанных руководителей и специалистов в ЧОО фактически утратили требуемые профессиональные знания, особенно базовые, касающиеся фундаментальных изменений и дополнений Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Федерального закона «Об оружии» по реорганизации деятельности ЧОО, изменению административно-правовых режимов обращения оружия в ЧОО, корректировке формально-юридического режима травматического оружия с введением нового огнестрельного оружия ограниченного поражения. Существенные изменения ожидаются в связи с введением в действие с 1 марта 2011 года Федерального закона «О полиции» и планируемой для его реализации подзаконной, межведомственной и ведомственной нормативной базой. Все изложенное непосредственно повлияет как на состояние охранного бизнеса, так и на административную деятельность правоохранительных органов. На основании изложенного в статье 15.1 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» необходимо соответствующим образом расширить и детализировать перечень руководителей и категорий специалистов, подлежащих обязательному обучению и административному контролю (надзору). Складывающаяся ситуация осложняется тем, что по действующим нормативам частные охранники, получившие квалификацию в прошлом (2010) году, теперь обязаны повысить свою квалификацию только в 2015 году. Промежуточный контроль (периодические проверки) для охранников 6-го разряда установлен ежегодный — т. е. в текущем (2011) году, для охранников 5-го разряда — раз в 2 года, т. е. через год (в 2012 году), а для 4-го разряда — одновременно при повышении квалификации (1 раз в 5 лет), т. е. через четыре года (в 2015 году). Такая необоснованно дифференцированная система допуска к частной охранной деятельности принципиально выделяется из общей практики ежегодного допуска к огнестрельному оружию и специальным средствам, чем нарушается, усложняется и ослабляется административный контроль (надзор) ОВД в сфере частных охранных услуг и оборота оружия. В этой части в статье 12 Федерального закона «Об оружии» и части третьей статьи 16 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» по примеру норм статьи 14 Федерального закона «О ведомственной охране» следует установить конкретные сроки и тем самым предусмотреть ежегодное, а не дифференцированное проведение периодических проверок на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и/или специальных средств. Тем более что Постановлением Правительства Российской Федерации N 587 установлен ежегодный допуск охранников к специальным средствам, а их использование предусмотрено для всех частных охранников: 4-го, 5-го и 6-го квалификационных разрядов. Другим решением обозначенных проблем является введение, а точнее, «отрегламентирование» для частных охранных организаций обязательной, системной, ежегодной служебной подготовки для частных охранников, их руководителей и специалистов, обеспечивающих охранные услуги. В соответствии с частью четвертой статьи 196 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) работодатель (ЧОО) в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязан проводить повышение квалификации работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности. В действующей редакции статьи 15.1 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 15.11.2010) требуемые согласно ТК РФ механизмы служебной подготовки охранников по месту работы, т. е. непосредственно в частных охранных организациях, не предусмотрены, что в определенной степени снимает ответственность с руководителей ЧОО за уровень профессиональной пригодности охранного персонала и влияет на качество оказываемых охранных услуг. Снижение качества охранных услуг, в свою очередь, приводит к определенного рода нарушениям действующего законодательства, повышению административной деликтности в охранном бизнесе, что в итоге оказывает негативное влияние на состояние общественной безопасности и правопорядка. Для исправления сложившейся ситуации представляется целесообразным инициировать внесение изменений в статью 15.1 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в части, касающейся возложения на руководство ЧОО обязанностей по организации и проведению в соответствии со статьей 196 ТК РФ ежегодной служебной подготовки частных охранников, специалистов и работников руководящего состава ЧОО, непосредственно связанных с оказанием и обеспечением охранных услуг. При этом для всех ЧОО предусмотреть обязательность проведения огневой подготовки и связанного с ней использования стрелковых объектов, а для ЧОО, относящихся к малым и микропредприятиям, целесообразно предусмотреть возможность привлечения негосударственных образовательных учреждений (НОУ) к процессу служебной подготовки работников обозначенной категории. В настоящее время Закон Российской Федерации «Об образовании» (статья 21) предоставляет право всем юридическим лицам создавать структурные образовательные подразделения для решения задач, связанных с профессиональным обучением своих работников. Кроме того, Правительством Российской Федерации (приложение N 5 к Постановлению от 14.08.1992 N 587) для обеспечения служебной (стрелковой) подготовки непосредственно в ЧОО предусмотрен ежегодный расход патронов исходя из расчета на каждого частного охранника по видам и типам оружия. Организация и проведение ежегодных служебных занятий непосредственно в ЧОО, в свою очередь, позволят охранным организациям сэкономить определенную часть средств как за счет собственного образовательного процесса, так и за счет экономии от повышения качества охранных услуг и экономии в выплатах по административным штрафам.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *