Совершенствование служебной деятельности участковых уполномоченных полиции в условиях реформирования органов внутренних дел Российской Федерации

(Волков С. Ю., Зайцев И. А.) ("Административное право и процесс", 2013, N 12) Текст документа

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧАСТКОВЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПОЛИЦИИ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. Ю. ВОЛКОВ, И. А. ЗАЙЦЕВ

Волков Сергей Юрьевич, заместитель начальника УПиПДН ГУОООП МВД России - начальник 16 отдела.

Зайцев Игорь Алексеевич, старший научный сотрудник ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук.

Статья посвящена этапам совершенствования служебной деятельности участковых уполномоченных полиции в рамках реформирования органов внутренних дел Российской Федерации. Авторы подробно раскрывают особенности и взаимосвязь каждого этапа, обращено внимание на положительные и спорные аспекты реализации Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, утвержденного Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166 "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции".

Ключевые слова: участковый уполномоченный полиции, Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, проблемы реализации полномочий, реформирование органов внутренних дел, охрана общественного порядка.

Improvement of official activities of district police officers in conditions of the reform of agencies of internal affairs of the Russian Federation S. Yu. Volkov, I. A. Zajtsev

Volkov Sergej Yur'evich, deputy head of the Department of District Police Officers and on the Cases of Minors of the Main Administration of Ensuring Protection of Public Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia, head of the 16th Department.

Zajtsev Igor' Alekseevich, senior researcher of the All-Russia Science Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences.

The article concerns the stages of improvement of official activities of district police officers within the framework of reform of agencies of internal affairs of the Russian Federation. The authors reveal in detail the peculiarities and interaction of each stage, draw attention to positive and controversial aspects of realization of the Instruction on organization of activities of district police officers confirmed by Order of the Ministry of Internal affairs of Russia of 31 December 2012 N 1166 "Issues of organization of activities of district police officers".

Key words: district police officer, Instruction on organization of activities of district police officers, problems of realization of powers, reform of agencies of internal affairs, protection of public order.

Принятие в рамках реформирования МВД России Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Федеральный закон "О полиции") <1> стало основой формирования нового полицейского законодательства, направленного на повышение эффективности выполнения органами внутренних дел важных государственных функций по защите личности, прав и свобод человека и гражданина, установленного общественного порядка и общественной безопасности. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900 (с посл. доп. и изм.).

Значительная часть по их реализации на территории, обслуживаемой органом внутренних дел, возлагается на участкового уполномоченного полиции. Так, только в 2012 г. участковыми уполномоченными полиции рассмотрено почти 7,5 млн. обращений и заявлений граждан, установлены лица более чем по 346 тыс. преступлений. Кроме того, ими контролируется поведение около 3,5 млн. лиц, состоящих на профилактических учетах в органах внутренних дел <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: Демидов Ю. Н. Мнение населения формирует наша работа // Полиция России. 2013. Спецвыпуск. Февраль. С. 32.

Изменение нормативной базы, регламентирующей служебную деятельность полиции, обусловило необходимость поэтапной оптимизации функций участковых уполномоченных полиции на административном участке. На первом этапе сотрудниками ФГКУ "ВНИИ МВД России" совместно с ГУОООП МВД России в 2011 - 2012 гг. разработана и проведена апробация методики расчета нормативной численности участковых уполномоченных полиции по основным направлениям деятельности (далее - апробация методики) <3>. -------------------------------- <3> Распоряжение МВД России от 16 июня 2011 г. N 1/4814 "О разработке нормативов численности"; п. 6.1 решения коллегии МВД России от 29 мая 2012 г. N 3км "Об организации и мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по предупреждению преступлений и административных правонарушений в жилом секторе".

Апробация методики осуществлялась в ГУ МВД России по Краснодарскому и Ставропольскому краям, УМВД России по Мурманской, Владимирской и Липецкой областям. К Руководителям территориальных органов МВД России ставились следующие задачи: 1) дать комплексную оценку методики расчета и провести полную фиксацию служебной деятельности участковых уполномоченных полиции за 2011 г. и в течение рабочего дня; 2) рассчитать штатную численность участковых уполномоченных полиции в соответствии с методикой расчета с учетом региональных особенностей несения службы; 3) проработать предложения и обоснования по корректировке представленной методики расчета. Определение объема рабочего времени участковых уполномоченных полиции проводилось по трем блокам: 1) проведение экспертного расчета затрат рабочего времени по основным направлениям деятельности участковых уполномоченных полиции; 2) самофотографирование (хронометраж) рабочего дня участкового (старшего участкового) уполномоченного полиции; 3) анкетирование участковых (старших участковых) уполномоченных полиции. По результатам апробации методики установлены предварительные нормативы штатной численности: один участковый уполномоченный полиции на 2,8 тыс. постоянно проживающего населения, в сельском поселении - в границах одного или нескольких муниципальных образований, но не более 2,8 тыс. постоянно проживающего населения. Необходимо отметить, что численность обслуживания участковыми уполномоченными полиции (милиции) на постсоветском пространстве не везде одинаковая. Например, участковый инспектор полиции в Азербайджанской Республике обслуживает население, численность которого составляет в городской местности 6,7 тыс. человек, в сельской - 8,9 тыс. человек <4>; в Республике Беларусь - не свыше 3 тыс. человек в городе и не более 1,5 тыс. человек в сельской местности <5>. При этом за старшим участковым инспектором милиции, как правило, закрепляется административный участок с наименьшим количеством проживающего на нем населения <6>. -------------------------------- <4> См.: Приказ МВД Азербайджанской Республики от 25 июня 2009 г. N 356 "Об утверждении Положения "Об административном участке" // Сборник нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность начальников участков полиции в органах внутренних дел Азербайджанской Республики. Баку, 2009. С. 28. <5> Приказ МВД Республики Беларусь от 24 января 2012 г. N 20 "Об утверждении Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции". <6> Там же.

На втором этапе, после общественного обсуждения на официальном сайте МВД России, Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166 "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции" утверждено Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции (далее - Наставление) <7>. -------------------------------- <7> Российская газета. 2012. 27 марта.

Необходимо указать, что работа по подготовке проекта Наставления велась более трех лет. Сформированная в июне 2009 г. рабочая группа из числа сотрудников ВНИИ, Академии управления, ГУОООП МВД России и других заинтересованных подразделений центрального аппарата фактически подготовила проект Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных милиции. Однако в связи с началом реформирования органов внутренних дел Российской Федерации все последующие стадии его реализации были приостановлены. Переработанное и вступившее в силу новое Наставление состоит из восемнадцати разделов, детализированно раскрывающих весь объем и характер полномочий участковых уполномоченных полиции и четырнадцати подробных приложений. В нем выделены четыре основных направления служебной деятельности участкового уполномоченного полиции на административном участке (защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; производство по делам об административных правонарушениях) и пять блоков дополнительных функций, в реализации которых он оказывает содействие. Наставление содержит подробные алгоритмы действий участкового уполномоченного полиции при проведении профилактического обхода административного участка (раздел VI), приеме граждан и рассмотрении обращений (раздел VII), выявлении и раскрытии преступлений (раздел VIII), выявлении, пресечении и документировании (фиксировании) административных правонарушений (раздел IX). Разработчики постарались учесть особенности несения службы участковым уполномоченным полиции в сельском поселении и на административном участке с образовательными учреждениями (разделы XII и XIII). Обращают на себя внимание положительные моменты содержания Наставления. Так, в целях усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на административных участках, создания и обучения резерва участковых уполномоченных полиции в штатное расписание территориального органа МВД России допускается введение должностей помощников участкового уполномоченного полиции. Эта должность вводится из расчета на одну должность старшего участкового уполномоченного полиции, а в сельских поселениях и отдаленной, труднодоступной местности - на одну должность участкового уполномоченного полиции. Следует обратить внимание на категории граждан, состоящих на профилактическом учете, с которыми необходимо проводить индивидуальную профилактическую работу: 1) освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, в отношении которых судом установлены временные ограничения прав и свобод и обязанности, предусмотренные федеральными законами, а также освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений; умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего; 2) больные алкоголизмом или наркоманией, состоящие на учете в медицинской организации и представляющие опасность для окружающих; 3) совершившие правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющие опасность для окружающих; 4) совершившие административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность при проведении общественно-политических, спортивно-массовых, культурно-массовых, религиозных и иных общественно значимых мероприятий; 5) входящие в неформальные молодежные объединения противоправной направленности, совершившие административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность; 6) лица, которым назначено административное наказание за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также за их потребление без назначения врача. Раскрыт и конкретизирован объем индивидуальной профилактической работы: 1) проведение профилактических бесед с лицами, состоящими на профилактическом учете; 2) наблюдение за поведением лиц, состоящих на профилактическом учете, их образом жизни, кругом общения; 3) опрос родственников лиц, состоящих на профилактическом учете, их соседей и других лиц; 4) применение мер административного принуждения к лицам, состоящим на профилактических учетах и нарушающим законодательство Российской Федерации. Обоснованным видится и возможность ведения служебной документации в электронном виде с использованием автоматизированных систем (п. 90 Наставления). Вместе с тем к весьма спорным вопросам необходимо отнести целесообразность закрепления за начальником территориального органа МВД России на районном уровне прав по привлечению участкового уполномоченного (старшего участкового уполномоченного) полиции к выполнению обязанностей, при невозможности их выполнения иными сотрудниками полиции (п. 2.2 Приказа), а именно: 1) проведение проверок по заявлениям и сообщениям о происшествиях, которые могут привести к наступлению страхового случая, фактах совершения дорожно-транспортных происшествий, а также содержащим признаки преступлений в сфере экономики и экологических преступлений; 2) привлечение к участию в охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, к проведению следственных мероприятий вне территории закрепленных административных участков; 3) привлечение для дежурств в следственно-оперативных группах, группах немедленного реагирования, дежурных частях территориальных органов МВД России, а также в резерв для выполнения задач по охране и конвоированию задержанных и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, а также лиц, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста. Введение этих положений фактически ставит под угрозу реализацию каких-либо профилактических функций участкового уполномоченного полиции на административном участке. Представляется, что эти требования временные и в последующем будут откорректированы с учетом реально складывающейся оперативной обстановки. В то же время прогрессивным и вполне обоснованным является запрет на привлечение участковых уполномоченных (старших участковых уполномоченных) полиции к выполнению функций, связанных с осуществлением проверок по заявлениям и сообщениям о преступлениях либо административных правонарушениях, не относящихся к компетенции полиции (п. 5.4 Приказа). Третий этап оптимизации функций участкового уполномоченного полиции предполагает повышение требований к выпускнику, прошедшему обучение в высшем профессиональном образовательном учреждении МВД России по профилю подготовки "участковый уполномоченный полиции". На этом этапе разработан профессиональный (квалификационный) стандарт по профилю подготовки "участковый уполномоченный полиции". Под ним мы предлагаем понимать необходимый набор требований к профессиональному уровню знаний выпускника высшего учебного заведения системы МВД России или участкового уполномоченного полиции, достаточных для решения задач по обеспечению законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охране общественного порядка; предупреждению, пресечению, выявлению, раскрытию и расследованию правонарушений на административном участке. Профессиональный (квалификационный) стандарт по профилю подготовки "участковый уполномоченный полиции" должен прийти на смену морально устаревшим документам, ранее регламентировавшим деятельность подразделений участковых уполномоченных полиции, и призван прежде всего определить основные направления самосовершенствования и развития. Представляется, что профессиональный (квалификационный) стандарт по профилю подготовки "участковый уполномоченный полиции" позволит выполнить следующие задачи: 1) определить необходимую квалификацию выпускника высшего учебного заведения МВД России, непосредственно влияющую на результаты оперативно-служебной деятельности участкового уполномоченного полиции (например, в сфере профилактики преступлений и иных правонарушений, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности); 2) обеспечить необходимую профессиональную подготовку (переподготовку) участкового уполномоченного полиции; 3) сформировать соответствующую осведомленность участкового уполномоченного полиции о предъявляемых к нему квалификационных требованиях. Конечно, работа по совершенствованию служебной деятельности участковых уполномоченных полиции не останавливается на этих этапах и требует постоянного движения вперед. Вместе с тем полагаем, что последовательная их реализация позволит повысить качество выполнения участковыми уполномоченными полиции функций по защите личности, прав и свобод человека и гражданина, установленного общественного порядка и общественной безопасности, а это, безусловно, отразится и на повышении степени доверия граждан к работе полиции.

Литература

1. Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции: утв. Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166 "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции" // Российская газета. 2012. 27 марта. 2. Приказ МВД Азербайджанской Республики от 25 июня 2009 г. N 356 "Об утверждении Положения "Об административном участке" // Сборник нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность начальников участков полиции в органах внутренних дел Азербайджанской Республики. Баку, 2009. 3. Приказ МВД Республики Беларусь от 24 января 2012 г. N 20 "Об утверждении Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции". 4. Распоряжение МВД России от 16 июня 2011 г. N 1/4814 "О разработке нормативов численности". 5. Решения коллегии МВД России от 29 мая 2012 г. N 3км "Об организации и мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по предупреждению преступлений и административных правонарушений в жилом секторе". 6. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900 (с посл. доп. и изм.). 7. Демидов Ю. Н. Мнение населения формирует наша работа // Полиция России. 2013. Спецвыпуск. Февраль. С. 32.

------------------------------------------------------------------

Название документа