Полиция как субъект административно-правового контроля на транспорте

(Харитонов А. Н., Моховиков О. В.) ("Транспортное право", 2013, N 4) Текст документа

ПОЛИЦИЯ КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО КОНТРОЛЯ НА ТРАНСПОРТЕ

А. Н. ХАРИТОНОВ, О. В. МОХОВИКОВ

Харитонов Александр Николаевич, профессор кафедры подготовки сотрудников в сфере транспортной безопасности Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, доктор юридических наук, профессор.

Моховиков Олег Вячеславович, начальник кафедры подготовки сотрудников в сфере транспортной безопасности Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, полковник полиции.

В статье рассмотрены вопросы осуществления МВД России административного контроля на транспорте.

Ключевые слова: полиция, транспортная безопасность, административно-правовой контроль, инспекции.

Police as a subject of administrative-law control on transport A. N. Kharitonov, O. V. Mokhovikov

The article concerns the issues of effectuation by the Ministry of Internal Affairs of Russia of administrative control on transport.

Key words: police, transport safety, administrative-law control, inspections.

Круг субъектов административно-правового контроля на транспорте достаточно широк и не ограничивается одними полицейскими органами. Вместе с тем очевидно, что по характеру решаемых задач, объему выполняемых функций и непосредственной работы основным субъектом административно-правового контроля на транспорте является полиция. Интересы четкого уяснения места полиции в системе субъектов полицейской деятельности, определения пределов их возможностей в административно-правовом контроле над преступностью требуют проведения классификации таких субъектов по ряду критериев. С точки зрения принадлежности к органам публичной власти выделяются публичные (государственные, муниципальные) и непубличные (частные) субъекты полицейской деятельности. Полиция может функционировать только как субъект первой группы, независимо от того, является ли она государственной, что характерно для настоящего времени, или муниципальной в ее чистом, так сказать, виде. Действуя от имени публичной власти, а не каких-либо лиц или их объединений, полиция, естественно, должна обладать и обладает намного более широким объемом полномочий в сравнении с частными субъектами полицейской деятельности - членами добровольных народных дружин <1>, частными охранниками и детективами, отдельными гражданами и др. Вся их принудительная власть, даже несмотря на то, что в их распоряжении могут находиться специальные средства и огнестрельное оружие, ограничивается, как правило, мерами, предпринимаемыми в порядке необходимой обороны, крайней необходимости, причинения вреда при задержании лица, совершившего преступление (ст. ст. 37 - 39 Уголовного Кодекса Российской Федерации). Особо подчеркну, что это касается и представителей частного сыска и охраны. Одним из концептуальных положений Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. "О частной детективной и охранной деятельности" справедливо является то, что частные охранники и сыщики вправе осуществлять свою деятельность лишь теми методами и средствами, которые не запрещены под страхом уголовной, административной или иной правовой ответственности и доступны практически любому гражданину. В этой связи вряд ли следует всерьез воспринимать организационно-правовые формы непубличной полицейской деятельности в качестве полноценной альтернативы полиции. Целесообразность и полезность их существования в правовом демократическом государстве, на мой взгляд, бесспорна, но как дополнение к набору тех правоохранительных услуг, которые в цивилизованном обществе должны предоставляться полицейскими структурами именно публичной власти. Отсюда, кстати, вытекает необходимость осуществления полицией определенных надзорных функций в сфере негосударственной сыскной и охранной деятельности. -------------------------------- <1> Далее - ДНД.

По роду занятий субъекты, осуществляющие полицейскую деятельность, в том числе и на объектах транспорта, делятся на профессиональные и непрофессиональные. Сотрудники полиции и иных государственных структур, осуществляющих административно-правовой контроль над преступностью, являются профессиональными служащими. Публичная полицейская деятельность должна быть профессиональной, во-первых, потому, что, как показывает практика, персонал, не имеющий специальной подготовки и опыта работы, задачи этой деятельности сколько-нибудь эффективно решать не может. Во-вторых, именно профессиональные полицейские служащие, для которых их работа является единственным источником дохода, в полной мере осознают ту высокую степень личной ответственности, которая обусловлена значимостью предоставленных им полномочий, и только они могут быть подвержены действенному государственному и общественному контролю, выступающему преградой полицейскому произволу. Слишком велика цена безответственного, некомпетентного или необоснованного полицейского вмешательства, чтобы доверять его непрофессионалам. Справедливо, что современное демократическое общество, как отмечается в зарубежной литературе, делает выбор в пользу профессиональной полицейской деятельности, поскольку ни одна из форм непрофессиональной полицейской деятельности не способна гарантировать требуемого уровня стабильности и надежности. Сказанное вовсе не свидетельствует о полной несовместимости непрофессиональной полицейской деятельности с идеалами правового, демократического государства. В ходе анализа правового положения субъектов реализации антиалкогольного законодательства, в частности, высказано мнение о недопустимости предоставления общественным объединениям права осуществления наблюдательной по форме и охранной по существу деятельности. С нашей точки зрения, субъекты непрофессиональной полицейской деятельности не должны располагать лишь правом самостоятельного использования каких-либо надзорных или контрольных полномочий, например, таких, как проверка документов, "когда установление личности необходимо для выяснения обстоятельств совершения правонарушения или причастности к нему", а равно доставление в полицию "водителей, управляющих... транспортными средствами в состоянии опьянения либо без документов". Подобными и, кстати, нелегитимными, в силу их ведомственного происхождения, полномочиями наделяла внештатных сотрудников Инструкция об организации работы с внештатными сотрудниками милиции, утвержденная Приказом МВД СССР от 31 декабря 1976 г. N 333. Закономерно, что ныне действующая Временная инструкция по организации работы внештатных сотрудников милиции, утвержденная Приказом МВД России от 20 ноября 1992 г. N 420, таких полномочий уже не предусматривает. Нецелесообразно также сохранять за членами возрождаемых ныне добровольных народных дружин те широкие полицейские правомочия, которые предоставлялись им ранее. Трудно гарантировать, что практика не будет расходиться с приведенными нормами: и в обыденном сознании, и в верхних эшелонах власти сильны иллюзии, что при помощи военной силы можно "покончить с преступностью", а потому и велик соблазн использовать ее для решения полицейских задач. В этой связи следовало бы принять наконец федеральный закон о привлечении частей, подразделений и других формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для обеспечения правопорядка, проект которого "движется" по соответствующим инстанциям с 1993 г. Полагаем, что речь может идти лишь о таком использовании возможностей и средств Вооруженных Сил, которое предполагает передачу полиции и другим полицейским органам боевой и иной военной техники, снаряжения, средств связи и т. п., увеличение их численности за счет сокращения армии, перераспределение средств, выделяемых на нужды обороны и общественной безопасности, в пользу последних. Что же касается непосредственного привлечения воинских формирований к выполнению полицейских функций, то это должно осуществляться исключительно в рамках Федерального конституционного закона Российской Федерации от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении". Сегодня он является и, мы полагаем, в дальнейшем должен оставаться, единственным Законом (не считая возможного законодательного акта о военном положении), допускающим возложение на Вооруженные Силы Российской Федерации полицейских обязанностей. По характеру осуществляемой полицейской деятельности ее субъекты делятся на общие и специализированные. Полиция наряду с добровольными народными дружинами, частными детективными и охранными предприятиями, службами безопасности авиапредприятий и иными субъектами, полицейская деятельность которых распространяется на самые разнообразные области и сферы социальной жизни, образует первую группу. Во вторую группу входят органы федеральной службы безопасности, налоговая полиция, различные государственные инспекции и другие органы, полицейская деятельность которых имеет определенную "тематику", ограниченную обособленной сферой общественных отношений. По нашему мнению, соотношение компетенции полиции и различных государственных инспекций "можно представить в виде соотношения общего и единичного. Полиция призвана охранять общественный порядок и его систему в целом, в то время как инспекция - только в своей, отведенной ей законом сфере. Практически это значит, что, например, представитель полиции имеет право реагировать на случаи нарушения санитарных правил, а представитель санитарной инспекции не имеет права, действуя как уполномоченный государственного органа, а не как гражданин, надзирать за порядком в общественных местах и давать специальные указания". Действительно, в силу возложенных на нее задач полиция в ряде случаев вправе и обязана действовать в сферах, подведомственных государственным инспекциям (кроме приведенного примера, можно указать на нарушения правил охоты, рыбной ловли, лесонарушения, авиационной безопасности и т. п.). Однако анализ законодательства не позволяет сделать вывод, что компетенция полиции вбирает в себя компетенцию инспекций - это пересекающиеся категории. Можно вести речь лишь о том, что по сравнению с государственными инспекциями и другими органами, охраняющими общественный порядок, полиция "обладает более широким объемом компетенции и выступает как наиболее универсальный орган охраны общественного порядка, в том числе и на транспорте". Возникает вопрос: оправдано ли организационное обособление специализированных субъектов полицейской деятельности, не следовало ли иметь одну полицейскую структуру, которая могла бы взять на себя "обслуживание" всех отраслей и сфер государственного управления? Ответ сформулирован еще в прошлом веке. И. Т. Тарасов отмечал, что "полиция в обширном смысле немыслима в форме учреждения, и всякая попытка к созданию такого учреждения была бы грубой насмешкой над действительностью и указаниями опыта". Везде, где возникало министерство полиции, существование его было недолговечным, или же оно имело значение временной чрезвычайной меры безопасности. Так, в России оно было создано в 1810 г. В результате администрация оказалась не только оторванной от полиции, но даже в некотором отношении и подчиненной ей, хотя задача последней должна была иметь подсобное значение. Совершенно самостоятельная роль полиции неизбежно повлекла включение в сферу ее деятельности предметов, чуждых характеру и значению полицейских органов. И в 1819 г. министерство полиции было упразднено. Если желать - подчеркивал И. Т. Тарасов - чтобы полиция выполняла только специально-полицейские функции, "то не только нет никакой надобности, но даже заведомо вредно обособление полиции в самостоятельное ведомство, под названием министерства или другим каким-либо названием". Нормальным ученый считал такое положение, при котором наряду с общей полицией, составляющей часть администрации, функционируют разнообразные виды полиций различных ведомств. Аналогичную точку зрения отстаивала в начале нынешнего века и межведомственная комиссия по преобразованию российской полиции: "...Почти во всех ведомствах... должны существовать особые исполнительные органы власти, носящие чисто полицейские обязанности по охранению той или иной отрасли вверенного им дела... которым закон вверяет исполнение принудительных действий, по существу не отличающихся от обязанностей полицейских". Потребность в обособлении специализированных субъектов полицейской деятельности обусловлена невозможностью качественного решения возлагаемых на них задач в рамках одной организационной структуры, приоритетами которой всегда будут оставаться общеполицейские задачи. Уже в первые годы советской власти справедливо отмечалось, что "милиция, хотя и увеличенная количественно, останется хорошим органом охраны государственного и общественного правопорядка, но плохим финансистом, плохим судебным исполнителем и т. д., так как весь центр тяжести вопроса лежит именно в специализации в данной отрасли работы, и быть одновременно хорошим специалистом в целом ряде отраслей, очевидно, невозможно". Кроме того, монопольная полицейская структура в большей степени подвержена коррупции, а также способна подавить демократические институты. Множественность полицейских организаций и возможность использования их для взаимного контроля являются гарантиями внутриполитической стабильности не только в западных странах, как считают некоторые авторы, но и у нас. Признавая не соответствующим Конституции Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. N 289 "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел", названного судьей Конституционного Суда Э. М. Аметистовым "могущественным суперминистерством", Конституционный Суд в своем Постановлении от 14 января 1992 г. указал, что "разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел обеспечивает конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти". Иными словами, желательны, несмотря на определенные издержки, в том числе и материального плана, не только диверсификация отечественной полицейской системы, множественность субъектов полицейской деятельности, но и некая конкуренция между ними, достигаемая путем "пересечения" компетенции. Вообще, организационно-правовое обособление специализированных субъектов полицейской деятельности целесообразно, на мой взгляд, при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: а) если для осуществления качественного, квалифицированного полицейского надзора в данной конкретной сфере управления требуется в первую очередь естественнонаучная или любая другая, нежели юридическая, подготовка персонала; б) если предполагавшиеся как эпизодические акты содействия милиции тем или иным ведомствам в силу каких-либо причин приобретают характер постоянной ее функции; в) если организационная разобщенность милиции и какой-либо другой государственной структуры, обеспечению функционирования которой она призвана содействовать, препятствует этой структуре осуществлять свое социальное предназначение. По объему полицейских полномочий могут быть выделены полновластные и ограниченновластные субъекты полицейской деятельности. Первую группу составляют те субъекты, которые для осуществления своей профессиональной деятельности наделены законом такими полицейскими, по терминологии основополагающих международно-правовых актов о работе полиции, полномочиями, как задержание граждан и применение в установленном порядке силы и огнестрельного оружия. Это - собственно полиция, полицейские органы, представленные кроме полиции органами федеральной службы безопасности, налоговой полицией, органами пограничной охраны, персоналом мест лишения свободы, таможенными и некоторыми другими органами. Во вторую группу входят те субъекты полицейской деятельности, которые подобными полномочиями не располагают. Примером является подавляющее большинство государственных инспекций. В данной связи неверна, на мой взгляд, характеристика милиции как государственной инспекции, пусть и универсальной. Государственная инспекция - это контрольный орган, обладающий надведомственными, т. е. распространяющимися на не подчиненные ему объекты, полномочиями. Полномочия, предоставленные полиции, носят действительно надведомственный характер. Но поскольку они включают в себя право задерживать граждан, применять силу и оружие, полиция должна пониматься не просто как государственная инспекция, т. е. полицеизированный орган, некая "усеченная" организационно-правовая форма полиции, а именно как полицейский орган, полиция. Иначе трудно было бы объяснить необходимость и целесообразность оказания полицией содействия государственным инспекциям, судебным исполнителям и другим ограниченно властным субъектам полицейской деятельности. Если практика показывает, что указанные субъекты не в состоянии самостоятельно, без помощи полиции повседневно решать возложенные на них задачи, возникает вопрос либо о придании им статуса полиции, либо о создании самостоятельного или действующего в системе соответствующего ведомства специализированного полицейского формирования. В качестве примера можно было бы сослаться на не так давно образованную налоговую полицию. Следует приветствовать и тот факт, что в практическую плоскость перенесено решение вопроса о создании и иных полицейских органов - военной полиции, экологической полиции, судебной полиции, транспортной полиции (службы судебных приставов). По направленности полицейской деятельности ее субъекты разделяются на коммерческие и некоммерческие. Полицейская деятельность субъектов первой группы направлена на извлечение прибыли, и наиболее яркими ее представителями являются частные детективные и охранные предприятия и объединения. Полицейская деятельность субъектов второй группы подобной направленности не имеет. Речь здесь идет прежде всего о полиции и других государственных органах, осуществляющих полицейские функции. Извлечение прибыли от своей основной деятельности, на мой взгляд, несовместимо с социальным назначением полиции как публичного, беспристрастного института власти, содержащегося на средства налогоплательщиков. Оно противоречит фундаментальным принципам равенства всех лиц перед законом (ст. 19 Конституции Российской Федерации) и их равной защиты со стороны милиции (ст. ст. 5, 6 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"), создавая превратное мнение о милиции и не способствуя повышению ее авторитета. В этой связи, во-первых, поскольку мнение о том, что "никаких доходов из деятельности по охране объектов органы полиции не извлекают, а им лишь возмещаются понесенные расходы", уже не соответствует нынешнему правовому регулированию, вряд ли оправданно дальнейшее функционирование вневедомственной охраны в качестве одной из полицейских служб. Вопреки традиционной точке зрения, следует поддержать позицию, согласно которой охрана на договорных началах государственных и общественных организаций не должна быть среди функций полиции. Во-вторых, отрицательной оценки, на наш взгляд, заслуживает наметившаяся, к сожалению, тенденция коммерциализации полиции. Так, например, п. 7 Положения о Государственной автомобильной инспекции МВД России, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 1992 г. N 354, называет в числе обязанностей ГАИ "осуществление в установленном порядке сопровождения автомототранспортных средств, в том числе на договорной основе"; распоряжением премьера правительства Москвы от 7 апреля 1992 г. N 841-РП введена плата за оформление разрешений и согласований в управлении ГАИ ГУВД г. Москвы; в юридической литературе звучат, в частности, предложения об использовании на договорной основе возможностей правоохранительных органов "для сбора доказательств вины" работника предприятия в разглашении коммерческой тайны, о создании при органах внутренних дел кооперативов из сотрудников полиции, которые бы занимались охранной деятельностью на договорной основе, и т. п. Полагаем, что в законодательном порядке целесообразно не ограничивать, а вовсе лишить полицию права оказывать на платной основе охранные или иные связанные с осуществлением ее профессиональной деятельности услуги. Оказание подобных услуг должно быть отнесено к компетенции иных, преимущественно негосударственных структур. Проведенная классификация показывает, насколько сложна, многослойна система субъектов административно-правового контроля над преступностью. Ее оптимизация возможна по ряду параметров, одним из которых является качество законов, определяющих статус каждого из указанных субъектов. В немалой степени это касается полиции - основного субъекта административно-правового контроля над преступностью.

Литература

1. Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. М.: Юридический вестник, 1885. 2. Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. М., 1891. 3. Харитонов А. Н. Контроль над преступностью в России. Теория и практика: Монография. М., 2012. 4. Мотин В. В., Целуйко А. В. Административно-правовые аспекты деятельности подразделений органов внутренних дел по досмотру авиапассажиров: Учебное пособие. Домодедово: ВИПК МВД России, 2012.

------------------------------------------------------------------

Название документа