(Кириенко Г. С.) («Административное право и процесс», 2012, N 5)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ КАК НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ
Г. С. КИРИЕНКО
Кириенко Георгий Сергеевич, консультант отдела сбора и анализа муниципальных правовых актов управления по вопросам организации местного самоуправления Министерства по делам территориальных образований Московской обл., кандидат юридических наук, студент 3-го курса учетно-финансового факультета Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы.
В статье рассматривается административный регламент как нормативный правовой акт органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, актуальные вопросы реализации административных регламентов.
Ключевые слова: административный регламент, нормативный правовой акт, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления муниципальных образований, государственная (муниципальная) функция.
Administrative regalement as a normative legal act: problems of application G. S. Kirienko
The article views the administrative provision as an regulatory act of an executive agencies of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, local self-government of municipal power authorities, topical issues of realization of administrative regulations.
Key words: administrative provision, regulatory act, executive agencies, local self-government of municipal power authorities, state (municipal) function.
В соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <1> (далее — Федеральный закон N 210-ФЗ) с 27 июля 2010 г. федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также местные администрации и иные органы местного самоуправления муниципальных образований принимают новый вид нормативного правового акта — административный регламент. ——————————— <1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Согласно п. 4 ст. 2 данного Закона под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. При этом несомненный интерес вызывает как сама возможность принятия такого нормативного правового акта, ведь до издания Федерального закона N 210-ФЗ «регламент» наряду с инструкциями по делопроизводству, правилами внутреннего трудового распорядка, должностными инструкциями и иными подобными актами являлся только актом локального характера, так и то, что данный нормативный правовой акт принимается в условиях отсутствия терминологической определенности и четкого правового регулирования порядка и процедуры его утверждения. В частности, несмотря на то, что административная реформа началась в 2001 г. <2>, до сих пор как на федеральном и уровне субъектов Российской Федерации, так и на муниципальном уровне отсутствует единообразное понимание термина «государственная (муниципальная) функция», что вызывает множество споров и вносит правовую неопределенность в соотношении этого понятия с терминами «государственная услуга», «муниципальная услуга» и даже «предмет ведения» и «полномочие» <3>. ——————————— <2> О необходимости проведения административной реформы впервые было заявлено в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» от 3 апреля 2001 г. // Российская газета. 04.04.2001. <3> Кириенко Г. С. Исключительное ведение субъектов Российской Федерации: конституционно-правовая теория и практика: Дис. … к. ю.н. Белгород, 2010. С. 26 — 27.
Актуальность данного вопроса была подчеркнута И. Н. Барцицем, который отметил, что «…как показывает содержательный анализ проектов административных регламентов, представленных на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы, разработчики испытывают определенные трудности при их подготовке, связанные с новизной подходов в правовом регулировании административных процедур и недостаточностью разъяснений и официальных методик. Не всегда удается корректно выделить и сформулировать полномочие государственного органа (как функцию или услугу), а также объем правоотношений, связанных с исполнением этого полномочия, согласно современной трактовке административного регламента» <4>. ——————————— <4> Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект: Монография. М.: Формула права, 2008. С. 195.
Осложняет применение административного регламента и тот факт, что данный нормативный правовой акт до сих пор не включен в Общероссийский классификатор управленческой документации <5>, Государственный стандарт Российской Федерации — ГОСТ Р 6.30-2003 <6> (далее — Государственный стандарт), а также в перечень нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований. ——————————— <5> ОК 011-93. Общероссийский классификатор управленческой документации (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 299) (в ред. от 23 декабря 2010 г.) // М.: ИПК «Издательство стандартов», 1995. <6> Постановление Госстандарта РФ от 03.03.2003 N 65-ст «О принятии и введении в действие государственного стандарта Российской Федерации» (вместе с «ГОСТ Р 6.30-2003. Государственный стандарт Российской Федерации. Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов») // М.: ИПК «Издательство стандартов», 2003 (Требования к оформлению документов).
Так, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» <7> нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Административный регламент как вид нормативного правового акта в данном документе отсутствует. ——————————— <7> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <8> также не содержит такого вида нормативного правового акта органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как административный регламент. Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показал, что и в них административный регламент не получил своего закрепления. ——————————— <8> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Касаемо органов местного самоуправления необходимо отметить, что согласно Федеральному закону N 210-ФЗ административный регламент принимается соответствующим органом местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <9> (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований. Однако анализ указанных документов показал, что они не содержат такого вида нормативного правового акта, как административный регламент. ——————————— <9> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
При этом несмотря на то, что в ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ определены десять полномочий исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, на практике основная масса административных регламентов муниципальных образований принимается постановлениями глав или руководителей местных администраций. Указанная ситуация сложилась по причине того, что на муниципальном уровне отсутствует целостная концепция разграничения вопросов ведения, по которым могут приниматься административные регламенты соответствующими органами местного самоуправления, а Федеральным законом N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований указанный вопрос не урегулирован. Так, согласно регистру муниципальных нормативных правовых актов Московской области по состоянию на 3 октября 2011 г. из 725 административных регламентов, принятых муниципальными образованиями Московской области, 608 принято постановлениями глав, а 117 — решениями представительного органа муниципального образования <10>. Похожая ситуация сложилась в большинстве субъектов Российской Федерации. При этом большая часть решений представительных органов муниципальных образований принята по следующим вопросам: ——————————— <10> Министерство юстиции Российской Федерации. Федеральный регистр муниципальных правовых актов // [Электронный ресурс]: Справочная правовая система.
— об утверждении административного регламента рассмотрений обращений граждан; — об утверждении административного регламента о порядке приватизации жилых помещений в муниципальном жилищном фонде; — об утверждении административного регламента по осуществлению земельного контроля. В этой связи полномочия представительных органов муниципальных образований в рамках административной реформы остаются не реализованными. Кроме того, даже Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 «О классификаторе правовых актов» <11>, принятый в целях унификации банков данных правовой информации, и в том числе федерального и регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также обеспечения обмена правовой информацией между федеральными и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований и органами прокуратуры Российской Федерации, не содержит такого нормативного правового акта, как административный регламент. ——————————— <11> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.
Таким образом, существует спорная правовая ситуация, при которой Федеральным законом N 210-ФЗ введен новый вид нормативного правового акта, однако возможность его принятия органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления муниципальных образований вышеуказанными нормативными правовыми актами не предусмотрена. Также необходимо отметить, что Федеральным законом N 210-ФЗ не утверждена процедура принятия административных регламентов. Вместе с тем порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти утвержден в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» <12> (далее — Постановление Правительства Российской Федерации N 373). При этом в п. 6 Постановления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образований рекомендовано руководствоваться данными правилами для принятия собственных порядков разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг. ——————————— <12> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.
В свою очередь, согласно п. 5 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, если в исполнении государственной функции участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, регламент утверждается совместным приказом федеральных органов исполнительной власти. Так, можно отметить, что 11 апреля 2011 г. был принят Приказ ФМБА Российской Федерации N 366, Роспотребнадзора N 130 «Об утверждении Административного регламента взаимодействия Федерального медико-биологического агентства и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при проведении совместных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» <13>. Однако указанный нормативный правовой акт и целый ряд других совместно принятых административных регламентов противоречат Государственному стандарту, в соответствии с которым постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и другие документы, включенные в Общероссийский классификатор управленческой документации, могут иметь только один регистрационный номер, а не несколько (Приказ ФМБА Российской Федерации N 366, Роспотребнадзора N 130). Регистрационный номер документа, составленного совместно двумя и более организациями, состоит из регистрационных номеров документа каждой из этих организаций, проставляемых через косую черту в порядке указания авторов в документе. ——————————— <13> Бюл. норм. актов фед. органов исполн. власти. 2011. N 24. 13 июня.
И хотя требования государственного стандарта имеют рекомендательный характер, принятие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований собственных порядков разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг по аналогии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 373 будет противоречить государственной унифицированной системе организационно-распорядительной документации. При этом установление обязательного, а не рекомендательного статуса государственных стандартов является вопросом, требующим скорейшего своего разрешения. Ведь областью стандартизации охватывается широкий круг общественных отношений, и в том числе в сфере разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В этой связи одно из концептуальных положений административной реформы, а именно установление административной, дисциплинарной или иной ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, может вызывать большие затруднения. Учитывая все вышеизложенное, приходится констатировать, что утверждение административных регламентов может повлечь неустойчивость правового положения федеральных и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов, а также их приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В этой связи думается, что законодательное закрепление термина «государственные (муниципальные) функции», включение административного регламента в перечень нормативных правовых актов всех уровней власти, а также установление четкой процедуры и порядка его принятия, определение вопросов ведения, по которым могут приниматься административные регламенты соответствующими органами местного самоуправления муниципальных образований, позволит решить сложившуюся правовую и терминологическую неопределенность.
