Высшее образование, рынок и административное право

(Мамедов А. А.) («Административное право и процесс», 2013, N 2) Текст документа

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ, РЫНОК И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

А. А. МАМЕДОВ

Мамедов Андрей Алиевич, профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук.

Статья посвящена исследованию содержания и масштабов деятельности государства в управлении высшим образованием в условиях функционирования мирового рынка высшего образования, изучению специфики форм и методов административно-правового воздействия в процессе государственного управления в области высшего образования.

Ключевые слова: функция государства, законодательство, государственное управление, административное право.

Higher education, market and administrative law A. A. Mamedov

The article deals with the content and scope of the states in higher education in a period of global market for higher education, the study of specific forms and methods of administrative legal influence in the governance process in higher education.

Key words: the function of the state, law, public administration, administrative law.

В настоящее время очевидно, что свободный рынок перестал быть саморегулирующейся или самокорректирующейся системой, что он не способен решать важнейшие проблемы, стоящие перед обществом, и что, разрешая одни проблемы, рынок порождает множество других, не менее серьезных и взрывоопасных. Имеется определенная часть экономического пространства, где рынок «проваливается и не срабатывает» <1>. Для устранения «провалов» рынок нуждается в поддержке государства — в создании соответствующей инфраструктуры, рамочных условий и правил игры для всех субъектов экономики. Поэтому развитые страны стали признавать необходимость вмешательства государства в действие рыночного механизма, который не может существовать сам собой, вне общества и отдельно от государства. ——————————— <1> Жильцов Е. Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб. пособие. М.: Изд-во МГУ им. М. В. Ломоносова, 1995. С. 18.

Позволяя сохранить преимущества рынка, публично-правовое, прежде всего административно-правовое, регулирование дает возможность сгладить отрицательные стороны его деятельности, особенно в социальной сфере, составной частью которой является высшее образование. Неотъемлемым фактором глобализации является формирование рынка высшего образования, также его либерализация вследствие увеличения числа стран — членов ВТО. Объем мирового рынка высшего профессионального образования достигает 50 млрд. долл. США. Причем, по мнению экспертов <2>, к 2015 г. он может возрасти до 200 млрд. долл. Лидирующие позиции на мировом рынке высшего профессионального образования занимают США, Великобритания, Германия, Франция, Австралия, Китай, Япония, Россия и Канада. ——————————— <2> Там же. С. 6.

По данным ЮНЕСКО, потенциал рынка высшего профессионального образования оценивается примерно в 140 млн. студентов <3>. Иностранцам свои услуги предлагают тысячи учреждений высшего образования из 129 государств, хотя основная конкуренция происходит, как правило, между наиболее развитыми странами Западной Европы и Северной Америки, а также Австралией и Японией, где обучается свыше 4/5 всех иностранных студентов. Характерно, что на эту же группу стран приходится и 4/5 общемировых государственных расходов на образование (в абсолютных цифрах 1098,4 из 1386,8 млрд. долл.). Причем это соотношение остается устойчивым на протяжении последних 20 лет. Доля России на мировом рынке высшего профессионального образования ориентировочно составляет 3,8%. Если исключить выходцев из СНГ из общего числа иностранных студентов, обучающихся в российских учреждениях высшего образования, то доля России на мировом рынке высшего образования составит менее 2%. Это сопоставимо с общей долей России в совокупном мировом экспорте всех товаров и услуг, равной 1,4% <4>. Приведенные данные, на наш взгляд, позволяют рассматривать высшее образование не только как общественное достояние социальной сферы, но и как обособленную отрасль нематериального производства, объект экономических отношений — интеллектуальный товар, который удовлетворяет определенные общественные потребности и может продаваться как персонифицированный капитал <5>. ——————————— <3> Там же. С. 8. <4> Всемирный доклад по образованию. 2007 // URL: http://uis. unescj. org/template/pdf/ged/2007/GED2007_rus. pdf (дата обращения: 21.03.2011). <5> Лесли Л., Джонсон Г. Модель совершенной конкуренции и рынок высшего образования // The Journal of Higher Education. Vol. 45. No. 1 (Jan., 1974). P. 1 — 20.

Таким образом, рынок высшего образования в настоящее время становится одним из наиболее крупных секторов мировой торговли. Высшее образование, особенно в экономически развитых странах, все в большей мере развивается как экспортная отрасль национальной экономики. В настоящее время с абсолютной уверенностью можно констатировать существование такой отрасли мировой экономики, как мировой рынок высшего образования. Проблемы развития высшего образования в современных условиях глобализации, стабильности образовательной деятельности, развития национальной системы подготовки кадров высшей квалификации в целом связаны с повышением эффективности правового воздействия, усилением роли юридических средств, применяемых в первую очередь для сохранения высшего образования как общественного достояния. Разработка правовых норм должна осуществляться с учетом влияния глобализации на динамичное развитие национальной системы высшего образования и отражать изменения, происходящие в образовательной деятельности. Именно посредством права, прежде всего административного, государство призвано разработать механизм защищенности страны, который способствовал бы не только стабильности и устойчивости функционирования национальной системы подготовки кадров высшей квалификации, но и сохранению национальной образовательной политики. Развитие высшего образования отличается от других направлений деятельности государства не только особой сферой применения и содержанием, но и способами осуществления, в числе которых: принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, направленных на регламентацию деятельности учреждений высшего образования и рынка высшего образования, установление обязательных нормативов и требований к деятельности учреждений высшего образования, пруденциальное регулирование, государственная регистрация и аккредитация учреждений высшего образования, лицензирование их деятельности, проведение контрольных и надзорных мероприятий, применение мер воздействия к ним и т. п. При этом отмечаем, что образовательные нормативные правовые акты высшей школы очень нестабильны, подвержены многочисленным корректировкам, за которыми правоприменителю довольно сложно уследить. Именно «образовательная сфера» чаще всего порождала серьезные конфликтные ситуации общефедерального значения, вызывавшие утрату населением и многими субъектами экономической деятельности доверия к органам государственного управления в области образования. К сожалению, действующее законодательство вряд ли справится с проблемами подобного рода. Довольно значительные коллизии характеризуют правовое регулирование отдельных направлений деятельности учреждений высшего образования (бюджетное и внебюджетное финансирование, организация учебного процесса, управление качеством образования и др.) и административно-правовой режим деятельности учреждений высшего образования в целом, особенно в условиях рыночной экономики при формировании единого мирового образовательного пространства. В современном мире существуют разные точки зрения, взгляды на получение высшего образования. Так, согласно либеральной точке зрения получение высшего образования — обычная услуга, которая всегда должна оплачиваться. В соответствии с социальной позицией высшее образование — общественное общедоступное достояние. Третья, технологическая, позиция определяет получение высшего образования в качестве одного из факторов производства, в соответствии с которым регулируется его оплата и общедоступность. В соответствии с либеральной точкой зрения Концепция Всемирной торговой организации (далее — ВТО) регламентирует получение высшего образования как предмет купли-продажи <6>. Если исходить из Концепции ВТО и рассматривать получение высшего образования как продажу услуги ее потребителю, то Россия после вступления в ВТО должна будет предоставить всем другим странам — участникам ВТО режим наибольшего благоприятствования в торговле образовательными услугами — одинаковые возможности наряду с российскими и другими зарубежными учреждениями высшего образования. В таких условиях российские учреждения высшего образования будут неконкурентоспособны с зарубежными и Россия, образно говоря, станет образовательным банкротом, а национальный человеческий капитал станет национальным богатством развитых экономических стран, для которых Россия будет поставщиком не только природных, но и человеческих ресурсов (и данный процесс уже идет. — Авт.). Все это вызывает необходимость в применении административно-правовых регулятивов, изменении существующего, прежде всего административного, законодательства, чтобы защитить национальную систему высшего образования. В связи с изложенным, на наш взгляд, требуется выработка административно-правового режима адаптации национальной системы высшего образования к условиям, регламентированным международными актами, подписанными при вступлении России в ВТО. ——————————— <6> Скурко Е. В. ВТО: введение в правовую систему / Под ред. В. М. Шумилова. М.: Финансы и статистика, 2003. С. 68 — 74.

При этом отмечаем, что ряд положений, опосредованных нормами права, которые ВТО относит к препятствиям на пути глобализации образовательной области (единого образовательного пространства), придется пересмотреть. Тем не менее, по нашему мнению, административно-правовые регуляторы высшего образования в условиях глобализации должны прежде всего обеспечить как образовательный суверенитет России в этой области, так и развитие и сохранение отечественной высшей школы в ее лучших традициях и преподавательских кадров как составной части системы национальной безопасности страны. Примером может служить административно-правовое регулирование в области высшего образования в странах — инициаторах Болонского процесса, членах ЕС, которые не передали право принятия решений, направленных на гармонизацию их законодательства в сфере образования, на уровень Сообщества. Причина, на наш взгляд, заключается в том, что образование в любом государстве — это результат исторически длительного процесса, впитавшего в себя традиции, культуру, национальную идентичность каждого народа. Создание же единых норм в сфере образования приведет к полной потере национальной идентичности. Кроме того, образование и культура неразрывно связаны друг с другом. Культура же в принципе не может быть унифицирована. Кроме того, необходимо отметить существование разных правовых школ в рамках одной отрасли права, учитывать и разные национальные правовые системы. Поэтому ни одно государство не пойдет на добровольный отказ в области образования от своих национальных корней, истории, религии и культуры, положенных в основу государственной политики в качестве базиса сохранения национальной идентичности. В России в этой связи все диаметрально противоположно. По нашему мнению, глобализация и рыночная экономика подталкивают законодателя к регулированию общественных отношений в области высшего образования, его развитию как открытой и единой государственно-общественной системы, которая обеспечит эффективное распределение управленческой ответственности между субъектами образовательной политики, участниками образовательного процесса путем регулирования нормами административного права: — требований, предъявляемых государством к нормативной обеспеченности (кадровой, материально-технической, учебно-методической и т. д.) учреждений высшего образования, за исполнение которых (требований) несут ответственность учредители и несоблюдение которых может служить основанием для прекращения деятельности учреждений высшего образования; — отношений в области образования (между гражданами и учреждениями высшего образования, между учреждением высшего образования и его учредителями, между соучредителями учреждения высшего образования, между учреждениями высшего образования и работодателями); — соучредительства учреждений высшего образования органами государственной власти федерального и регионального уровня и органами местного самоуправления; — прав и обязанностей попечительских советов как в образовательной деятельности учреждения высшего образования, так и в финансово-хозяйственной, включая привлечение внебюджетных средств и контроль над их использованием; — инновационной деятельности учреждений высшего образования; — ответственности учреждений высшего образования за невыполнение своих функций, определенных уставом и государственными образовательными стандартами; — публичной отчетности учреждений высшего образования и государственных органов управления высшим образованием о своей деятельности, в том числе об использовании бюджетных и внебюджетных средств. Особенно следует выделить, по нашему мнению, административно-регулятивное воздействие на повышение инвестиционной привлекательности высшего образования, связанное с созданием условий, позволяющих: — снизить инвестиционные риски вложений в область высшего образования; — повысить экономическую самостоятельность учреждений высшего образования за счет расширения их организационно-правовых форм. Современная парадигма развития национальной системы высшего образования и его административно-правового регулирования в России — это парадигма эпохи глобализации <7>, включающей в себя высокодинамичное развитие интеграционных процессов в сфере экономики. Глобализация как неотвратимый и объективный процесс диктует необходимость увеличения транспарентности (прозрачности) границ между различными национальными экономическими и правовыми системами, что обусловливает потребность в выработке неких общих норм поведения и «правил игры». В силу этого национальные правовые системы неизбежно интернационализируются и сближаются в институциональном и юридико-техническом планах. ——————————— <7> Категорию «глобализация» (от англ. global — мировой, всемирный) впервые употребил в описании мировой экономики американский экономист Т. Левитт в статье, опубликованной в газете «Гарвард бизнес ревью» в 1983 г. Под этим термином он понимал процесс слияния рынков отдельных благ, выпускаемых крупными транснациональными и многонациональными корпорациями. Наиболее широкое значение этому понятию дал японский экономист К. Омэ, консультант Гарвардской школы бизнеса, в своей книге «Мир без границ» (1990), в которой он выделил пять основных направлений глобализации: финансовую глобализацию, становление глобальных многонациональных корпораций, регионализацию экономики, интенсификацию мировой торговли, тенденцию к конвергенции.

Интернационализация (глобализация) права осуществляется посредством рецепции и аккультурации правовых форм, унификации и стандартизации правовых норм и институтов <8>. ——————————— <8> Зеленцов А. Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом». М.: РУДН, 2011. С. 13.

Формирование мирового образовательного рынка как следствие глобализации наряду с другими сферами публичного управления порождает необходимость его надгосударственного регулирования, проявляющегося в увеличивающемся массиве норм, который в зарубежной литературе чаще всего называют глобальным административным правом <9>. По нашему мнению, регулирование нормами глобального административного права мирового образовательного рынка следует рассматривать как управление процессом, которое осуществляется не «вместо» национальных государств, а наряду с ними и через них <10>. ——————————— <9> Там же. С. 12. <10> Там же. С. 25.

Процесс постепенного сближения административного законодательства в области высшего образования объективен, стирание законодательных граней, целью которого является ликвидация ограничений, препятствующих получению высшего образования гражданами в любой стране, в ближайшей перспективе приведет к унификации административного законодательства в области высшего образования, стандартизации нормативных требований, предъявляемых к деятельности учреждений высшего образования, т. е., как уже подчеркивалось, созданию института глобального административного права. В процессе формирования целостного административного законодательства в исследуемой области как института глобального административного права, подчиняющегося единой правовой логике, необходимо учитывать как неолиберальные мировые тенденции в области высшего образования, так и разнообразную природу правовых систем регулирования национальных рынков высшего образования. Для формирования национального административного законодательства в области высшего образования стран с транзитивной экономикой, в том числе России, чрезвычайно важно учитывать международные тенденции в административно-правовом регулировании отношений в области высшего образования, поскольку в современных условиях мирового рынка высшего образования трудно развивать закрытую, полностью зависящую только от внутренних национальных факторов систему высшего образования. Уполномоченные государственные органы должны четко осознать, что национальные системы высшего образования уже находятся в условиях мирового рынка высшего образования <11>, и учитывать это с самого начала процесса формирования национального административного законодательства в области высшего образования. ——————————— <11> Более подробно о тенденциях развития мирового рынка высшего образования и его административно-правовом регулировании см.: Щербак Е. Н. Государственное управление в области высшего образования в условиях мирового образовательного рынка: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. 507 с.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *