Формы, методы и способы осуществления внешних функций Российского государства: проблема понятия и соотношения

(Туманов С. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 1) Текст документа

ФОРМЫ, МЕТОДЫ И СПОСОБЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВНЕШНИХ ФУНКЦИЙ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: ПРОБЛЕМА ПОНЯТИЯ И СООТНОШЕНИЯ <*>

С. Н. ТУМАНОВ

——————————— <*> Tumanov S. N. Forms, methods and means of effectuation of external functions of the Russian state: problem of concept and correlation.

Туманов Сергей Николаевич, первый проректор, проректор по учебной работе Саратовской государственной юридической академии, кандидат исторических наук, доцент.

В статье дается критический анализ традиционной теоретической модели подразделения форм осуществления функций государства на правовые и организационные. Разграничиваются понятия «формы», «методы» и «способы» осуществления функций государства. Предлагается авторское определение форм осуществления внешних функций государства и раскрывается их специфика.

Ключевые слова: внешние функции государства; правовые и организационные формы осуществления функций государства; методы и способы осуществления внешних функций государства.

The article presents a critical analysis of traditional theoretical model of the unit forms of exercise of the functions of the state on the legal and organizational. Distinguishes between the concepts of «forms», «methods» and «methods» of the implementation of the functions of the state. The author’s definition of the forms of implementation of the external functions of the state and shall be disclosed their specificity.

Key words: external functions of the state; legal and organizational means of implementation of state functions; methods and ways of implementation of the external functions of the state.

Рассмотрение вопроса о формах и способах осуществления внешних функций государства предполагает более детальное исследование механизма их реализации. При этом традиционно в юридической литературе под формами осуществления функций государства понимают однородную по своим внешним признакам деятельность органов государственной власти по реализации его функций. Большинство авторов сходятся во мнении относительно деления форм осуществления функций государства на две группы: правовые и организационные (или фактические). Следует признать верным суждение о том, что проводимая грань между правовыми и организационными формами имеет достаточно условный характер. Так, М. И. Байтин отмечал: «Деление форм осуществления функций государства на правовые и организационные ни в коей мере не означает какого-либо умаления или тем более отрицания первостепенной организующей роли права в общественной жизни. В этом смысле правовые формы всегда являются организационными. Однако далеко не все организационные формы — правовые» <1>. ——————————— <1> Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов: Издательство СГУ, 1979. С. 228.

В качестве критерия такого разграничения выступают последствия государственно-властной деятельности и ее связь с изданием правовых актов. Если функция государства осуществляется посредством вынесения или принятия правового акта, вызывая те или иные юридически значимые последствия, то имеет место правовая форма реализации функции государства. В противном случае форма осуществления функции государства признается организационной или фактической. На практике подобное разделение наблюдается крайне редко, но в теории оно признается необходимым и оправданным. Наиболее часто в литературе встречается следующая классификация правовых форм осуществления функций государства: 1) правотворческая деятельность; 2) оперативно-исполнительная; 3) правоохранительная <2>. Схожей позиции придерживался и С. С. Алексеев, заменяя лишь правоохранительную форму на правообеспечительную деятельность, которую, в свою очередь, он подразделял на организационную, контрольно-надзорную и собственно правоохранительную <3>. В одной из последних диссертационных работ, специально посвященных исследованию правовых форм деятельности государства, в их числе названы: законодательная; управленческая (т. е. административная, исполнительно-распорядительная); судебная и контрольно-надзорная <4>. Налицо преемственность в освещении данного вопроса. ——————————— <2> См., напр.: Александров Н. Г. Теория государства и права. М., 1974. С. 109; Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов: СГУ, 1979. С. 229 — 230; Горшенев В. М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963. С. 36 и др. <3> См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 58 — 59. <4> См.: Марченко Ю. В. Правовые формы осуществления государственных функций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 9.

В качестве организационных форм различают: 1) организационно-регламентирующую деятельность; 2) организационно-идеологическую деятельность; 3) организационно-экономическую деятельность. В настоящий момент отдельные авторы предлагают дополнить классификацию форм реализации функций государства, выделяя наряду с правотворческой, правоприменительной, правообеспечительной также договорную и распорядительную формы. К числу неправовых форм относят: организационную; экономическую; политическую; информационную; идеологическую <5>. В числе нововведений особо обратим внимание на все чаще звучащие доводы в пользу необходимости выделения именно договорно-правовой формы деятельности государственной власти <6>. Это предложение неоднозначно оценивается в науке конституционного права по отношению к внутренним задачам государства. Но в свете исследования именно внешних функций государства обозначение договорной формы ее реализации имеет особое значение. Договор как важнейший способ ведения внешней политики государством представляется неотъемлемой частью структуры любой внешней его функции. Вопрос же заключается в следующем: договор есть форма, метод, способ или содержание деятельности государства? Однозначного ответа на него современная юридическая доктрина не предоставляет. ——————————— <5> См., напр.: Бухтерева М. А. Формы реализации функций государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7. <6> См.: Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 337.

Приведенная классическая теоретическая концепция форм осуществления функций государства имеет свою логику и определенное научное значение. Однако она содержит, на наш взгляд, и определенные противоречия. Так, бросается в глаза при определении понятия «форма осуществления функций государства» указание на деятельность государства. При этом сама категория «функция государства» понимается как основное направление деятельности государства по реализации целей и задач государства. Получаем тавтологичное суждение следующего вида. Государство реализует свою деятельность (функции) в форме деятельности. В данном случае необходимо четко определиться с ответом на вопрос: деятельность органов государственной власти является содержанием функции или формой ее осуществления? В обоих качествах она одновременно рассматриваться не может. В противном случае понятие «форма осуществления функций государства» является излишним. К примеру, реализация большинства внешних функций государства предполагает подготовку и проведение переговоров с представителями иностранных государств-партнеров, организацию дипломатических встреч и приемов, подготовку и принятие различного рода международных правовых документов и т. д. Все это есть содержание внешнеполитических функций или же форма их осуществления? М. И. Байтин указанные мероприятия относил к организационно-регламентирующей форме осуществления внешней функции государства <7>. Подобная позиция заслуживает внимания, но все же не дает точного ответа на вопрос о том, как провести грань между содержанием и формой осуществления функций государства. Поэтому, на наш взгляд, ряд авторов далеко не случайно допускали и допускают смешение правовых и организационных форм с содержанием функций государства <8>, а иногда и с механизмом государства в целом <9>. ——————————— <7> См.: Байтин М. И. Указ. соч. С. 233. <8> См., напр.: Попова В. И. Социалистическая законность в деятельности местных Советов. М., 1954. С. 87 — 88; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 11 — 16 и др. <9> См.: Загайнов Л. И. Экономические функции Советского государства. М., 1968. С. 16.

Необходимо указать еще на одно противоречие между понятием правоохранительной формы осуществления функций государства и выделением в теории такой внутренней функции государства, как функция защиты прав и свобод граждан и охраны правопорядка. Опять возникает вопрос: правоохранительная деятельность государства есть отдельная функция или все же это общая форма осуществления всех функций государства? Системный характер деятельности всего сложного механизма государства предопределяет тесную взаимосвязь ее отдельных направлений. Все внутренние и внешние функции современного государства находятся во взаимной связи, реализуются совместно, взаимно дополняют и обеспечивают друг друга. Выделение из системной деятельности государства отдельных частей, из которых одни играют роль функций, а другие выступают в качестве форм их осуществления, весьма проблематично. Ряд трудностей вызывает и выделение такой организационной формы, как идеологическая деятельность государства. Весьма точно всю сложность ситуации отражает следующее утверждение: «Идеологическая работа в одних случаях выступает как элемент содержания (например, в культурно-воспитательной функции), в других — как элемент формы или метода осуществления функций (например, хозяйственно-организаторской; охраны социалистического порядка, социалистической собственности, прав и свобод граждан; борьбы за мир, за мирное сосуществование; помощи развивающимся государствам и народам, освободившимся от колониальной зависимости и ведущим борьбу против империализма)» <10>. Здесь справедливо обращается внимание на то, что идеология является инструментом реализации всех направлений деятельности государства, в этом смысле речь идет о его конституционно отражаемой функции. Однако то, что является формой, не может быть одновременно и содержанием одного и того же явления. В данном случае идеологию, работу с ней следует рассматривать как средство, входящее в структуру той или иной функции государства, наряду с основным деятельностным содержанием. ——————————— <10> См.: Байтин М. И. Указ. соч. С. 233.

В литературе высказан еще один весьма веский аргумент против традиционной концепции понимания форм осуществления функций государства. Критики не без оснований указывают, что организационная, фактическая деятельность, если она связана с осуществлением властных полномочий, не может не принимать юридических форм. При этом чисто организационная деятельность в действительности является содержанием правовой и не является самостоятельной формой осуществления функций государства <11>. Признание за государством возможности действовать вне рамок закона противоречит идее правового государства, режиму: «Чиновнику разрешено лишь то, что прямо предусмотрено законом». Выделение внеправовых форм деятельности государства в теории будет справедливым в отношении недемократических государств, которые значительную часть своей деятельности осуществляют, не прибегая к праву, опираясь на внутрипартийные инструкции и иные негласные организационные нормы. Для советской юридической науки обозначение наряду с правовыми организационных форм осуществления функций государства было обусловлено политическим режимом и единой государственной идеологией. В современных условиях такой теоретический шаг вряд ли отвечает демократическим установкам, обозначенным в нормах Конституции Российской Федерации. ——————————— <11> См.: Государство и право развитого социализма в СССР. Л., 1977. С. 49 — 50.

Сохраняя преемственность в развитии научного знания, современные исследователи, как правило, не пересматривают основополагающие идеи по вопросу форм осуществления функций государства. Однако некоторые приводимые уточнения заслуживают внимания. Так, М. А. Бухтерева дает определение форм осуществления функций государства не через понятие деятельности, а посредством указания на способы таковой: «Формы реализации функций государства можно определить как способы его практической деятельности, направленной на претворение в жизнь целей государства и разрешение стоящих перед ним задач» <12>. Указание на способы деятельности в дефиниции форм осуществления функций государства, на наш взгляд, следует признать продуктивным, ибо позволяет провести более четкую грань с категорией «функция государства». ——————————— <12> Бухтерева М. А. Указ. соч. С. 6.

Исходя из общенаучного и философского значения категории «форма», в юриспруденции ее используют либо для отражения внутренней структуры того или иного явления, либо для изучения внешнего способа выражения, закрепления определенного феномена. К примеру, под формой права традиционно понимают: 1) внутреннюю структуру права; 2) способы внешнего выражения, закрепления норм права на материальных носителях. Форма государства трактуется как единство трех составляющих: способа организации высших органов государственной власти и их взаимодействия; внутреннего территориального устройства государства; доминирующего способа взаимодействия государства с населением. Представляется, что в отношении теоретического понимания функций государства также требуется определенная унификация используемой научной терминологии. На наш взгляд, более точно определять формы осуществления функций государства в качестве системы средств и способов, применяемых государством в ходе реализации им своих органических и конституционно закрепляемых функций. При этом указанные средства и способы являются неотъемлемым важным элементом структуры функций государства наряду с самой деятельностью. Подобный шаг не свидетельствует об отрицании имеющейся традиционной концепции форм осуществления функций государства, но лишь направлен на ее уточнение и развитие. Определять же форму какого-либо явления через его содержание методологически неточно. Диалектика категориальной пары «содержание — форма» в таком случае сводится к их отождествлению. Понятие «форма осуществления функций государства» призвано отражать внутреннюю организацию той или иной функции государства, порядок совершения определенных действий и операций, а также используемые при этом государственными органами средства и способы. При этом не следует сложную форму осуществления функций государства сводить лишь к какому-либо одному средству. В подобном качестве не могут выступать взятые по отдельности идеология, материально-техническое обеспечение, организация переговоров, консультаций и т. д. Сложность и системный характер самих функций государства обусловливает и системность форм их осуществления. С учетом изложенного можно предложить следующее видение проблемы соотношения понятий «форма осуществления функций государства», «способ реализации функций государства», «средство реализации функций государства» и «структура функции государства». Способ осуществления функций государства представляет собой единый комплекс взаимосвязанных средств, используемых государством при осуществлении властной деятельности. А форма осуществления функций государства, в свою очередь, есть система способов и методов государственной деятельности. Для каждой отдельно взятой функции государства характерна своя особая форма реализации, которая представляет собой неповторимую комбинацию способов и средств осуществления деятельности государственной власти именно в данном направлении. Специфика формы реализации функции государства преимущественно детерминирована объектом (сферой общественных отношений), на который направлено государственно-властное воздействие. В этой связи заслуживает внимания вопрос о соотношении форм осуществления государственной власти и форм реализации функций государства, который поднимает Е. Е. Тонков <13>. Однако ответа на него автор так и не дает. Безусловно, понятия «государство» и «государственная власть» не тождественны, но близки по своей смысловой нагрузке. На наш взгляд, термин «формы осуществления государственной власти» предпочтительнее использовать при характеристике разделения власти на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. В случае же с анализом функций самого государства надлежит использовать понятие «формы реализации функций государства». ——————————— <13> См.: Тонков Е. Е. Трансформация юридических форм осуществления государственных функций в условиях кризисной ситуации // История государства и права. 2009. N 11. С. 34 — 39.

Таким образом, форма осуществления внешней функции государства есть неотъемлемый элемент ее структуры, характеризующий организацию содержания деятельности государства на международной арене и представляющий собой комплексное единство методов, способов и средств реализации государственной деятельности во внешних сношениях. Проанализировав общие аспекты форм осуществления функций государства, необходимо обратиться к вопросу о специфике процесса реализации именно внешних направлений деятельности государственного аппарата. У внешних функций государства в составе объекта воздействия наличествуют особые субъекты внешнеполитических отношений — иностранные государства-партнеры и их официальные представители. Это, в свою очередь, требует соответствующих специальных средств и способов реализации внешних функций государства. К числу последних можно отнести: заключение и исполнение двусторонних и многосторонних международных договоров; создание и обеспечение деятельности надгосударственных органов управления (совместных правительств, комиссий и т. д.); проведение совместных консультаций по наиболее важным вопросам сотрудничества; обеспечение надлежащего процесса унификации законодательства; участие официальных представителей Российского государства в международных саммитах, конференциях; ратификация подписанных ранее международных договоров; участие (членство) в международных организациях и т. д. При этом особое значение в процессе реализации внешних функций государства имеет договор и международное право в целом, включающее в себя и общепризнанные нормы и принципы. Все способы внешнеполитической деятельности можно поделить на договорные и внедоговорные. Наиболее продуктивным и часто используемым на международной арене является все же договор. Односторонние действия государств в мировой практике, как правило, вызывают осуждение и ответную негативную реакцию со стороны других государств — участников международного взаимодействия. Однако в сложных условиях прямой конфронтации современные государства прибегают и к иным внедоговорным способам воздействия, включая различного рода санкции и ведение военных действий. Баланс средств в форме осуществления внешних функций государства зависит от целого ряда факторов: международной политической обстановки; уровня социально-экономического развития государства; геополитических условий и др. При этом общепризнанные нормы международного права требуют от государства использования односторонних императивных мер в отношении других государств лишь в крайних случаях, например при отражении военной агрессии. Следовательно, императивно-властный метод при осуществлении внешних функций государства по праву уступает главенствующее место договорному. Характеристика формы реализации внешних функций государства должна строиться по следующей схеме: определение доминирующего метода государственной деятельности; установление комплекса основных взаимосвязанных способов реализации функций государства; рассмотрение отдельных наиболее важных средств деятельности государства на международной арене. Причем все это подлежит отражению в ключевых моментах в конституции государства, далее более подробно — в актах, посвященных как органам государственной власти, так и отдельным международным документам. Доминирующий метод нами определен — это договорно-правовой. Последний включает в себя целый ряд договорных способов государственной деятельности во внешних отношениях: разработка и подписание договоров, конвенций и соглашений; их ратификация; создание двух — и многосторонних комиссий по разрешению различного рода конфликтов и разногласий; участие в международных организациях и союзах; организация и проведение встреч официальных представителей государств; организация работы дипломатических служб на территории иностранных государств и др. В рамках договорного метода преобладают меры стимулирования — дозволения, льготы, поощрения, особые режимы благоприятствования и др. Межгосударственное взаимодействие в рамках рассматриваемого метода строится на принципе взаимовыгодного сотрудничества. Императивно-односторонний метод реализации внешней функции государства имеет вспомогательное, подчиненное значение и включает в себя следующие способы деятельности: наложение в одностороннем порядке на другое государство экономических <14>, военно-политических и иных санкций; осуществление военных операций в одностороннем порядке на территории иностранного государства; объявление войны; запрет на осуществление того или иного вида внешнеэкономической деятельности для предприятия и др. В целом в рамках этого метода используются преимущественно ограничительные средства — обязанности, запреты и наказания. ——————————— <14> См.: Федеральный закон «О специальных экономических мерах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 44.

Одним из наиболее значимых инструментов реализации внешних функций государства согласно Концепции внешней политики Российской Федерации является доведение до широких кругов мировой общественности полной и точной информации о ее позициях по основным международным проблемам, о внешнеполитических инициативах и действиях Российской Федерации, о процессах и планах ее внутреннего социально-экономического развития, о достижениях российской культуры и науки <15>. ——————————— <15> Концепция внешней политики Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 12 июля 2008 г. N Пр-1440 // Российская газета. 2008. 12 июля.

Данный ряд способов и средств реализации внешних функций государства можно продолжить, что объясняется неисчерпаемостью и многогранностью самой внутренней и внешней деятельности современного государства, а также постоянной трансформацией внутригосударственных и внешнеполитических, внешнеэкономических и иных условий его функционирования и развития.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *