Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации

(Кирилловых А. А.) («Адвокат», 2013, N 2) Текст документа

НОВОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: БАЗОВЫЕ ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ И НОВАЦИИ

А. А. КИРИЛЛОВЫХ

Кирилловых Андрей Александрович, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).

В статье А. А. Кирилловых дан обзор основных нормативных институтов Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», закрепляющего в своих нормах современную практику регулирования образовательных отношений, а также основные перспективные направления развития образования на долгосрочную перспективу.

Ключевые слова: образование, законодательство, законопроект, концепция, политика, принципы, категории, образовательный уровень, образовательная программа, качество, образовательные организации, образовательный договор.

New educational legislation: basic legal institutions and innovations A. A. Kirillovykh

In the article of the legal adviser of Vyatka State Agricultural Academy, lecturer of the Saint-Petersburg Institute for International Economic Relations, Economics and Law (Kirov Branch) A. A. Kirillovykh provides an overview of the primary regulatory institutes of the Federal Law N 273-FL of December 29, 2012 «On education in the Russian Federation», attaching in its regulations the current practice of regulating educational relations, as well as, the main promising directions of development of education on a long-term perspective.

Key words: education, legislation, law in draft, concept, policy, principles, categories, educational level, education program, quality, educational organizations, educational agreement.

В современных условиях образовательная система должна обладать стабильностью и одновременно возможностью динамичного развития, что требует соответствующего закрепления в нормативных конструкциях образовательного законодательства. Система правового регулирования образования сегодня включает в себя значительное число нормативных актов различного уровня и направленности. Как известно, основные из них до недавнего времени составляли специальные законы в сфере образования: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <1> и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <2>, а также акты различных отраслей права в части, в какой они регулируют отношения, возникающие в связи с осуществлением образовательной деятельности, что во многом является следствием специфики многообразных правовых связей в рассматриваемой сфере. ——————————— <1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <2> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

Определяя современное состояние образовательного законодательства, следует отразить некоторые ключевые проблемы правового регулирования в этой сфере. Во-первых, системные свойства современного образовательного законодательства подтверждают отсутствие целостности системы правового регулирования. Образовательная сфера сегодня не урегулирована полностью. Закон N 3266-1, а также ряд иных нормативных актов заложили правовые основы законодательства об образовании и начальном этапе, особенно в период кризисного состояния страны, имели позитивный эффект для становления и поддержания системы образования. Однако социальная функция законодательства периода становления образовательных институтов в современных условиях не отвечает требованиям социально-экономического развития государства и общества, реальным потребностям образовательной сферы. Как системообразующий акт Закон N 3266-1, имея рамочный характер, подразумевал принятие на его основе специализированных нормативных актов, в том числе касающихся различных уровней образования. Однако в этой части образовательное законодательство не пошло по указанному направлению, за исключением сферы высшего образования, где все же был принят специальный закон. Тем не менее, несмотря на заранее очерченные контуры векторов законотворчества, весьма стремительная динамика данного процесса протекала, как показало время, в совершенно ином русле. В итоге многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне. Последствия данной ситуации вполне очевидны и объективно сказываются на состоянии современного образования в целом. Отдельная проблема — дублирование норм законодательства об образовании законодательными актами других отраслей права, представленными в виде как целых институтов, так и отдельных норм, касающихся вопросов образования и образовательной деятельности. Кроме того, в образовательном законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов. Увеличение их числа вызывает существенные сложности для законодателя. Попутно следует учесть постоянное внесение изменений в образовательные нормативные акты, неустойчивость норм федерального законодательства. К слову, попытки обновления законодательства об образовании неоднократно предпринимались с начала 2000-х гг., а в последующем превратились в перманентный процесс. Только в период с 2002 по 2009 гг. в Законы N 3266-1 и N 125-ФЗ было внесено более 200 законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов. Дальнейшее движение в развитии правового регулирования образования направлено на формирование логичной упорядоченности правового материала на основе стратегии обобщения накопленной практики реализации существующего законодательства. Однако для соблюдения указанной выше правовой логики развития образования предпочтительным выглядело принятие самостоятельного законодательного акта, комплексно отражающего вопросы всей образовательной сферы на всех этапах становления и развития личности. Это, кроме того, позволяет, наконец, разграничить законодательное и подзаконное регулирование с учетом достаточно объемной базы актов — результатов образовательного нормотворчества различных органов исполнительной власти, учесть содержательные и формально-юридические проблемы правового регулирования. Одной из причин системной разработки нового законодательства следует назвать и процессы глобализации, происходящие на фоне формирования и развития информационного общества. В свою очередь, международные обязательства в образовании <3>, принятые Россией, делают актуальным вопрос о модернизации образования и системном реформировании образовательной нормативной базы с учетом современных стандартов правового регулирования. ——————————— <3> В 2003 г. Россия подписала Болонскую декларацию (1999 г.) и вступила в Болонский процесс, который предполагает создание единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию правового статуса российских и европейских образовательных организаций. Базой для Болонской декларации послужили университетская хартия Magna Charta Universitatum (Болонья, 1988 г.) и Сорбонская декларация — «Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования» (1998 г.), в числе основных приоритетов выдвигающие идеи фундаментальных принципов единого европейского пространства и единой зоны высшего образования для развития европейского континента.

Практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс, а современные условия развития общества и государства также требуют, чтобы законодательство не только решало проблемы образования как отрасли экономики, но и стало основой развития человеческого потенциала в Российской Федерации. В любом случае современное правовое регулирование образовательной системы требует обеспечения стабильности и одновременно преемственности законодательства об образовании. Обозначенные выше причины весьма наглядно показывают потребность систематизации и модернизации образовательного законодательства исходя из приоритетных направлений развития образования и образовательных потребностей граждан и долгосрочной социально-экономической политики государства. Таким образом, необходимость реформирования образовательного законодательства в настоящий период вызывается объективными противоречиями в образовательной сфере. Динамичное развитие и процессы модернизации системы образования наряду с разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением являются основными факторами, определяющими на современном этапе необходимость содержательной корректировки институтов образовательного права. В числе прочих указанные причины послужили основанием для разработки и принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Законопроектная работа

Основой для разработки законопроекта послужил ряд нормативных актов, определивших условия законотворческой деятельности. Во-первых, среди них нужно отметить Приказ Минобрнауки России от 15 июня 2005 г. N 178 <4>, установивший комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 г. В их числе, в частности, определено совершенствование образовательного законодательства в соответствии с современными требованиями социально-экономического развития страны. ——————————— <4> Приказ Минобрнауки России от 15 июня 2005 г. N 178 «Об обеспечении выполнения Комплекса мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года» // Бюллетень Минобрнауки России. 2005. N 9.

В рамках проведения работы по подготовке законодательного акта Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности 1 июня 2009 г. утвердила Концепцию и техническое задание на разработку законопроекта. В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» <5> определены состав и порядок работы группы по подготовке законопроекта. ——————————— <5> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2346.

Проект Закона «Об образовании в Российской Федерации» внесен в Государственную думу Правительством РФ согласно распоряжению от 31 июля 2012 г. N 1386-р. Официальными представителями от Правительства РФ в Государственной Думе назначены министр образования и науки РФ Д. В. Ливанов и статс-секретаря заместителя министра Н. В. Третьяк. Принятый после долгих обсуждений Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» <6> отражает накопленный опыт правового регулирования образовательной сферы за последние два десятилетия и призван решить накопившиеся проблемы в системе образования и основных ее элементов. ——————————— <6> Российская газета. 2012. N 303. Согласно пункту 1 ст. 111 Закона N 273-ФЗ нормативный акт вступает в силу с 1 сентября 2013 г., за исключением его отдельных положений.

Концептуальные основы образовательного закона

Предваряя непосредственно рассмотрение основных (базовых) правовых институтов и нормативных новаций Закона N 273-ФЗ, стоит обратить внимание на основные новации вновь принятого образовательного законодательства по сравнению с Законами N 3266-1 и N 125-ФЗ. Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики Российской Федерации на современном этапе можно считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г. <7>. В ней определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые результаты от их реализации. ——————————— <7> См.: Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.

Целевая составляющая любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, в известной степени отражающей интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере. В качестве основных целей нового образовательного законодательства следует выделить: — создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства. Немаловажными представляются также потребности развития инновационной экономики, учет международных обязательств России в сфере образования; — комплексную модернизацию законодательства об образовании, учитывающую запросы современного развития страны, потребностей общества и отдельной личности; — установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования; — повышение эффективности механизма правового регулирования за счет адекватных приемов юридической техники конструирования правовых норм, исключения возможности их дублирования, различного толкования, максимального сокращения подзаконной нормативной базы и одновременного обеспечения прямого регулятивного действия положений законодательного акта; — обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ за счет сохранения образовательных и правовых институтов, зарекомендовавших себя на практике. Базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством, расширяются основными перспективными направлениями, воспринятыми современными запросами глобальной экономики, развития информационного общества. В частности, к таким базовым установкам можно отнести: — обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями; — признание равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе образовательных организаций различных форм собственности, индивидуальных предпринимателей. Реализация данного принципа предполагается и через обеспечение равного доступа государственных, муниципальных и частных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному финансированию образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов; — открытость системы образования внешним запросам. Имеется в виду развитие механизмов общественного участия в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности, в частности, в форме проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и др. Кроме того, к принципам добавляется информационная открытость образовательных организаций для потребителя услуг. В связи с этим закрепляется обязательное ведение интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчета о самообследовании и др. Основные обоснования необходимости принятия на современном этапе нормативного акта, регулирующего всю образовательную сферу, содержались в пояснительной записке к законопроекту. Согласно ей Закон направлен на: — создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования, расширение образовательных возможностей граждан; — комплексную модернизацию законодательства об образовании, установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, повышение эффективности механизма правового регулирования; — обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ.

Государственная образовательная политика и право на образование

Закон N 273-ФЗ определяет основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (ст. 3). В частности, к таким основополагающим новациям можно отнести принципы признания приоритетности сферы образования; обеспечения права каждого на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования; создания благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе, обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с потребностями личности, непрерывность образования, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека; автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций; равенство прав и свобод участников отношений в сфере образования; сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Между тем нужно отметить отсутствие в Законе четкой и определенной гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в статье 43 Конституции РФ <8>. В решении вопроса о необходимости его сохранения следует учитывать требования международных документов. В частности, положения Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры 1998 г. провозглашают стремление мирового сообщества к развитию доступности образования через расширение спектра бесплатных образовательных услуг с учетом обеспечения потребности обновления знаний на протяжении всей жизни человека. Первичное значение такого постулата необходимо было бы отразить в преамбуле <9> законодательного акта и обеспечить его самостоятельное регулирование в специальной норме, посвященной основным принципам образования и образовательной деятельности (в законе такой нормативно-технический элемент отсутствует). Не решают данную проблему и положения статьи 5 Закона N 273-ФЗ, регламентирующей право на образование и государственные гарантии его реализации. Как следует из обозначенной статьи, в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность образования различного уровня, но только в рамках и объеме, предусмотренном федеральными государственными образовательными стандартами (ФГОС), а собственно роль государства сводится лишь к созданию социально-экономических условий для получения образования. Соответственно, речь идет об институциональной основе получения образования, исключающей в условиях свободного рыночного пространства решающую роль публичных органов власти в непосредственном обеспечении образовательных прав граждан. Таким образом, прямые гарантии права на образование постепенно сменяются на гарантии косвенного характера. ——————————— <8> СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445. <9> В законе такой нормативно-технический элемент отсутствует.

Что же касается нормативно-технических аспектов, то в рамках статьи 5 Закона соответствующие положения систематизированы и отражают современные направления государственной политики в сфере образовании. Положительным представляется следующее: в содержательном плане соответствующие положения законодательства расширены за счет увеличения круга субъектов, которым предоставляются образовательные гарантии: на территории Российской Федерации право на образование гарантируется любому человеку, а не только российским гражданам, как это предусматривалось ранее. Попутно стоит отметить декларацию правовых гарантий обеспечения доступности и качества современного образования, получения образования в соответствии со склонностями и потребностями.

Категориальный аппарат как основа правореализации

Одной из новелл Закона (и образовательного законодательства в целом) является закрепление понятийного аппарата (ст. 2), устанавливающего наиболее значимые и часто употребляемые понятия и определения в образовательной сфере. До настоящего времени образовательные законы аналогичных положений в своих нормах не содержали. Как известно, наличие в законодательстве терминов, используемых для целей нормативного акта, значительно упрощает его применение в рамках толкования отдельных норм и положений. А учитывая важность сферы образования, правильное толкование соответствующих понятий будет способствовать единой правоприменительной практике с учетом специфичности области правового регулирования. Среди основных категориальных новаций следует отметить понятия таких категорий, как воспитание, уровень образования, профессиональное обучение, образовательная организация, организация, осуществляющая обучение, направленность (профиль) образования, средства обучения и воспитания, инклюзивное образование, адаптированная образовательная программа, качество образования, участники отношений в сфере образования, конфликт интересов педагогического работника, присмотр и уход за детьми.

Образовательные уровни системы образования

В статье 10 Закона N 273-ФЗ на основе положений Конституции РФ и с учетом Болонской декларации, Международной стандартной классификации образования уточняется система уровней образования в Российской Федерации, а также корректируются названия отдельных уровней. Структурно все образование в Российской федерации разделено на две большие группы: общее и профессиональное, критерием разграничения которых является направленность образовательных программ. В Законе закрепляются следующие уровни общего образования: — дошкольное образование; — начальное общее образование; — основное общее образование; — среднее общее образование и уровни профессионального образования: — среднее профессиональное образование; — высшее образование (бакалавриат); — высшее образование (специалитет, магистратура); — высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации. Как следует из содержания статьи, вводится еще один уровень высшего образования — высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации, к которым отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров, ординатуры, ассистентуры-стажировки. Введение подготовки кадров высшей квалификации в качестве самостоятельного уровня высшего образования также соответствует принятой в большинстве стран Международной стандартной классификации образования. Докторантура рассматривается как форма подготовки научных кадров и, соответственно, выведена из перечня образовательных программ и уровней образования. Новацией содержательной части образования является также отнесение к ней профессионального обучения, обеспечивающего возможность реализации права на образование на протяжении всей жизни (непрерывного образования). Подобные нормы нашли отражение в образовательном законодательстве не случайно, поскольку направлены в том числе на реализацию государственной образовательной политики и исполнение в этой части международных обязательств Российской Федерации. Гарантируются также условия для непрерывного образования с учетом соблюдения преемственности основных и различных дополнительных образовательных программ. Кроме того, предоставляется возможность одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учитывается имеющиеся образование, квалификация, опыт практической деятельности при получении образования.

Образовательные программы: видология и порядок реализации

С учетом требований практики и рынка труда, а также изменения уровней образования законом систематизируется и расширяется видовое разнообразие образовательных программ, обеспечивающих мобильность и более гибкое реагирование системы образования на запросы общества и рынка труда. В соответствии со статьей 12 Закона N 273-ФЗ к основным относятся основные общеобразовательные, основные профессиональные образовательные, а также программы профессионального обучения. В частности, помимо предусмотренных действующим законодательством в области образования к числу образовательных программ высшего образования законом отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров (в аспирантуре, адъюнктуре), ординатуры, ассистентуры-стажировки. В программах бакалавриата выделяются программы прикладного и академического бакалавриата. К таким образовательным программам относятся дополнительные общеобразовательные и дополнительные профессиональные программы. В рамках дополнительных выделены новые виды программ — общеразвивающие и предпрофессиональные программы. Новацией образовательного законодательства в этой части следует считать установление основ механизма разработки образовательных программ, в том числе их экспертизу уполномоченными органами власти. Установлены также особенности порядка разработки образовательных программ. Образовательные программы должны соответствовать установленным федеральным государственным требованиям, устанавливаемым в подзаконных нормативных актах <10> (ст. 12). ——————————— <10> См., например: Приказы Минобрнауки России от 23 ноября 2009 г. N 655 «Об утверждении и введении в действие федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования» // Российская газета. 2010. N 46; от 16 марта 2011 г. N 1365 (в ред. от 29 августа 2011 г.) «Об утверждении федеральных государственных требований к структуре основной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования для обучающихся в аспирантуре (адъюнктуре)» // Российская газета. 2011. N 103; от 29 марта 2012 г. N 239 «Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих» // Российская газета. 2012. N 94.

Закон закрепляет требования реализации образовательных программ (ст. 13). Так, реализация образовательных программ может осуществляться образовательной организацией как самостоятельно, так и посредством сетевых форм их реализации, с использованием дистанционных образовательных технологий <11> и электронного обучения. ——————————— <11> Порядок использования дистанционных образовательных технологий в учебном процессе утвержден Приказом Минобрнауки России от 6 мая 2005 г. N 137 // БНА ФОИ. 2005. N 32.

Новацией следует считать закрепление в качестве критериев оценивания степени освоения обучающимися образовательных программ зачетных единиц, общее количество которых по основной образовательной программе определяется ФГОС, а по дополнительным образовательным программам непосредственно образовательной организацией. Кроме того, в структуре образовательной программы в обязательном порядке должен быть предусмотрен практический компонент обучения, реализуемый как непосредственно образовательными организациями, так и по договору в других организациях, имеющих базу для прохождения практики. Порядок организации и проведения практики, предусмотренной образовательной программой, определяется Минобрнауки России. В настоящее время действует Положение о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования (утв. Приказом Минобразования России от 25 марта 2003 г. N 1154) <12>, а также Положение об учебной и производственной практике студентов (курсантов), осваивающих основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования (утв. Приказом Минобрнауки России от 26 ноября 2009 г. N 673) <13>. ——————————— <12> БНА ФОИВ. 2003. N 37. <13> Российская газета. 2010. N 8.

Учебный план и календарный учебный график организаций, осуществляющих образовательную деятельность, не может быть изменен по инициативе органов управления образованием. По общему правилу, порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования устанавливается Минобрнауки России.

Инструменты общественного регулирования качества образования

Развитию механизмов участия общественных институтов и граждан в управлении образованием и деятельностью образовательных организаций в Законе N 273-ФЗ посвящен ряд норм, определяющих конкретные инструменты реализации государственного общественного характера управления образованием. В первую очередь следует выделить нормы о педагогической экспертизе, впервые нашедшие свое отражение в статье 94 Закона N 273-ФЗ. Экспертиза преследует цель изучения выявления в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, затрагивающей права и ущемляющей положение субъектов образовательного процесса в части образовательной (воспитательной) составляющей. Педагогическая экспертиза может проводиться в отношении как уже принятых (действующих), так и готовящихся к принятию (проектов) нормативных актов. Педагогическая экспертиза организуется уполномоченным Правительством РФ органом исполнительной власти и непосредственно проводится на общественных началах участниками образовательных отношений. По результатам проведения педагогической экспертизы эксперты составляют заключение, которое представляется в федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект или принявший нормативный правовой акт. Правительство РФ устанавливает порядок (механизм) проведения педагогической экспертизы. Особое внимание в новом образовательном законодательстве уделено формам участия представителей общественности и работодателей в управлении образованием; им посвящена статья 95 Закона N 273-ФЗ. В качестве инструментов участия работодателей в оценке качества образования вводится институт независимой оценки качества образования профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. Целью независимой оценки качества образования является определение уровня обеспечения организации образовательного процесса, а также предоставление необходимой информации потребителям образовательных услуг, формирование образовательного рейтинга среди образовательных организаций как внутри страны, так и на международной арене. В мировой практике общественно-профессиональная оценка программ профессионального образования строится вокруг оценки качества образования, предоставляемого данным образовательным учреждением. В этом контексте основное внимание уделяется вопросам качества результатов обучения на уровне образовательных программ, гарантиям качества образования, которые обеспечивает образ овательное учреждение на институциональном уровне и на уровне образовательных программ. Именно качество образования становится основным критерием оценки: на основе результатов оценки качества образования формируются национальные и глобальные рейтинги образовательных программ, популярных в странах — участницах Болонского процесса (преимущественно в Западной Европе (Англия, Германия, Франция), а также в США и ряде развитых стран Азиатско-Тихоокеанского региона (КНР, Сингапур, Южнокорейская республика)) <14>. Итоговой составляющей деятельности по независимой оценке качества является повышение конкурентоспособности российских образовательных организаций на российском и международном рынке образовательных услуг. ——————————— <14> http://www. press-release. ru/branches/education/04ad61d37a7a2

Независимая оценка качества образования проводится открыто, гласно, с учетом привлечения интереса широкой общественности, ее результатом является объективные показатели работы образовательной организации. Соответственно, результаты такой оценки формируют общественное мнение об образовательной организации, от которого зависит ее конкурентоспособность. Система независимой оценки качества образования создается юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (организации, проводящие оценку качества). Критерии, показатели и параметры оценки определяются самостоятельно оценивающими организациями. Инициатором проведения оценки качества могут быть как сама образовательная организация, так и любое другое заинтересованное лицо. Проведение оценки осуществляется в соответствии с заключенным гражданско-правовым договором на условиях, определяемых оценивающей организацией. Итоги независимой оценки качества образования не влекут юридических последствий для образовательных организаций, связанных с отрицательными результатами оценочных мероприятий. В частности, такие результаты не влекут приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности, приостановление действия свидетельства о государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации в отношении образовательной организации. Новацией образовательного законодательства является появление в его нормах института общественной аккредитации, закрепленного в статье 96 Закона N 273-ФЗ. Ранее действовавшее законодательство только упоминало об общественной аккредитации и праве образовательных организаций на ее получение, но дальнейшего развития соответствующие нормы в образовательном законодательстве не находили. Кроме того, в рамках статьи 96 Закона отдельно регулируются вопросы профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. Общественная аккредитация образовательной организации может быть получена в различных российских, иностранных и международных организациях. Подобного рода инструмент публичного участия в контроле образовательной деятельности образовательных организаций широко распространен в западных странах и получает постепенное развитие в отечественной практике. Под общественной аккредитацией понимается признание уровня деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, соответствующим критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций. Деятельность общественных аккредитационных структур строится на самостоятельности и автономии от аналогичной деятельности государственных аккредитационных органов. Поэтому организация, осуществляющая общественную аккредитацию, самостоятельно определяет порядок ее проведения и права, предоставляемые образовательной организации по итогам аккредитации. Существенным фактором, способным повлиять на качество подготовки кадров и улучшение образовательного процесса, считается право объединений работодателей соответствующих отраслей осуществлять профессионально-общественную аккредитацию профессиональных образовательных программ, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Профессионально-общественная аккредитация осуществляется путем оценки профессиональных качеств выпускников образовательных организаций. Таким образом, оценивается не качество образовательного процесса как такового, а именно качество образования. Следовательно, качество образования может быть объективно оценено не только посредством нормативно установленных показателей, ведущих зачастую к «сглаживанию» общего уровня подготовки, но и общественными структурами, определяющими использование результатов «продукта» образовательного процесса в профессиональной деятельности. Можно отметить интересный опыт иностранных государств: вузы ФРГ подвергаются аттестации общенациональными профессиональными ассоциациями; Совет Англии по финансированию высшего образования использует методики оперативного получения информации об усилиях и достижениях вузов в области обеспечения качества высшего профессионального образования. В США признание качества образования (соответствия учебным программам, необходимому уровню и сертификация квалифицированных специалистов) осуществляется посредством неправительственных добровольных институциональных или профессиональных ассоциаций через специализированную аккредитацию. В российских условиях реализация механизмов общественного участия в оценке качества деятельности образовательных организаций в целях общественно-профессиональной аккредитации привела к созданию Координационного совета по содействию аккредитации профессиональных образовательных программ и сертификации специалистов, ряда Аккредитационных независимых центров по группам специальностей. Объектами общественно-профессиональной оценки образовательных программ являются: 1) качество образования, включая: — оценку результатов обучения, в том числе оценку соответствия ожидаемых и фактических результатов обучения актуальным запросам рынка труда; — оценку востребованности выпускников рынком труда; — валидацию процедур и критериев оценивания учебных достижений студентов; — удовлетворенности студентов качеством образования; 2) гарантии качества образования, формируемые: — образовательными целями образовательной программы; — структурой и содержанием образовательной программы; — учебно-методическими материалами, используемыми для реализации образовательной программы; — технологиями и методиками образовательной деятельности, применяемыми в рамках реализации образовательной программы; — профессорско-преподавательским составом, задействованным в реализации образовательной программы; — научно-исследовательской деятельностью и реализацией ее результатов в учебном процессе; — образовательными и материально-техническими ресурсами образовательной программы; — организацией и управлением процессом реализации образовательной программы; — участием работодателей в реализации образовательной программы; — участием студентов в определении содержания и организации учебного процесса; — студенческими сервисами; — оценкой качества подготовки абитуриентов <15>. ——————————— <15> http://www. press-release. ru/branches/education/04ad61d37a7a2

По результатам профессионально-общественной аккредитации могут формироваться рейтинги образовательных организаций, по конкретным специальностям (направлениям) подготовки, получающих объективный и достоверный характер. Профессионально-общественным организациям и их объединениям представляется самостоятельность и автономия деятельности, что позволяет им самостоятельно устанавливать порядок проведения аккредитации и определять права аккредитованных ими образовательных организаций. Между тем, в отличие от общественной аккредитации, результаты профессионально-общественной аккредитации могут учитываться при проведении государственной аккредитации образовательной организации, осуществляемой аккредитационными контрольно-надзорными органами. Организация профессионально-общественной аккредитации обеспечивается за счет средств соответствующих профессиональных объединений, поэтому не влечет какие-либо дополнительные финансовые обязательства со стороны государства.

Правовой статус субъектов образовательной деятельности

Отдельные главы в Законе N 273-ФЗ посвящены регламентации правового положения образовательных и иных организаций, осуществляющих обучение, обучающихся и их родителей (законных представителей), а также педагогических работников. Так, в статье 34 систематизирован накопленный опыт правового регулирования прав и социальных гарантий обучающихся и в целом отражается преемственность норм образовательного законодательства. В конструктивном плане статья раскрывает: — академические права, непосредственно реализуемые в рамках образовательного процесса (выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, обучение по индивидуальному учебному плану, каникулы, участие в управлении образовательной организацией, опубликование своих работ и т. п.); — меры социальной поддержки, связанные с получением образования (обеспечение питанием, местами в интернатах, транспортное обеспечение и т. п.); — права, вытекающие из образовательной деятельности (в том числе посещение дополнительных мероприятий, не предусмотренных учебных планом, право на вступление в общественные объединения и т. п.); — гарантии, вытекающие из образовательного процесса и образовательной деятельности (запрет на привлечение к труду, не предусмотренному образовательной программой, принуждение вступления в общественные объединения, в том числе в политические партии, право на перевод в другую образовательную организацию в случае прекращения деятельности (ликвидации) организации, осуществляющей образовательную деятельность). Кроме того, впервые на законодательном уровне отражается обобщение обязанностей и ответственности обучающихся в образовательной сфере (ст. 34 Закона N 273-ФЗ). Обязанности и ответственность обучающихся наряду с правами и гарантиями составляют один из элементов их специального правового статуса. Отражение в рамках самостоятельной статьи обозначенных элементов правового статуса, как представляется, будет способствовать формированию более четкого представления обучающимися их обязанностей в рамках образовательного процесса и одновременно защите их прав от необоснованного применения к ним мер ответственности (дисциплинарных взысканий). Правовой статус родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся уже был отчасти представлен в статье 52 Закона N 3266-1. Однако в рамках нового образовательного законодательства помимо прав и обязанностей отражена их ответственность (ст. 35 Закона N 273-ФЗ). Новацией законодательства в этой части следует назвать приоритет родителей на обучение и воспитание детей перед всеми другими лицами. В статье перечислен примерный (открытый) перечень прав и обязанностей родителей (законных представителей), поскольку иные права (обязанности) могут быть установлены в других федеральных законах, а также непосредственно в договоре об образовании. Нормы о юридической ответственности родителей (законных представителей) сконструированы в отсылочном виде. Поэтому конкретные меры ответственности определяются в нормах действующего законодательства. Как известно, в основном речь идет об административной и уголовной ответственности. Так, административная ответственность установлена за: — неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях); — появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до 16 лет, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, иных одурманивающих веществ на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах (ст. 20.22 КоАП РФ). В свою очередь, уголовная ответственность установлена за: — неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (ст. 156 Уголовного кодекса РФ). — вовлечение родителями (законными представителями) несовершеннолетних в совершение преступления (ст. 150 УК РФ); — систематическое употребление несовершеннолетними спиртных напитков, одурманивающих веществ, занятие бродяжничеством или попрошайничеством, вовлечение в совершение антиобщественных действий (ст. 151 УК РФ); — злостное уклонение от уплаты по решению суда средств на содержание детей (ст. 157 УК РФ). В Законе подробно урегулированы права педагогических работников, их обязанности и ответственность, установлены дополнительные гарантии им в части оплаты труда, организации их профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Академические права и свободы педагогических работников составляют основу их специального правового статуса и адаптируют сложившиеся на практике традиции правового регулирования элементов образовательного процесса в рамках статьи 47 Закона N 273-ФЗ. Структурно статья раскрывает несколько групп прав и обязанностей педагогических работников: — академические права и свободы; — трудовые права и социальные гарантии. Такая структура элементов правового статуса органично дополняется обязанностями и ответственностью педагогических работников. Кроме того, новацией образовательного законодательства можно считать достаточно подробное регулирование правового статуса научных работников в образовательной сфере, что не было представлено ранее в образовательном законодательстве. В этой части положения статьи частично имеют отсылочный характер, называя права и обязанности научных работников в образовании с учетом их правового положения, указанного в законодательстве о науке и государственной научно-технической политике <16>. ——————————— <16> См.: Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

Правовой статус (права, обязанности, ответственность) вспомогательного персонала урегулирован в статье 52 Закона N 273-ФЗ «Иные работники образовательных организаций». Их права и обязанности устанавливаются на нескольких уровнях правового регулирования: — федеральный (централизованный) — Трудовой кодекс РФ; — локальный (децентрализованный) — правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции и т. п. — индивидуальный — трудовые договоры. Новацией законодательства об образовании в рассматриваемой ситуации следует считать предоставление заместителям руководителей образовательных организаций, руководителям структурных подразделений и их заместителям, осуществляющим учебную (преподавательскую) работу, отдельных прав, социальных гарантий и мер социальной поддержки, предусмотренных для педагогических работников. В свою очередь, положения о статусе руководителя образовательной организации нашли органичное и систематизированное отражение в статье 51 Закона N 273-ФЗ и обобщены с учетом действующей практики, а в некоторой части также дополнены.

Организации в сфере образования: современная типология

В Законе N 273-ФЗ введено новое понятие — «организации, осуществляющие образовательную деятельность». К ним относятся собственно образовательные и иные организации, осуществляющие обучение. Таким образом, законом расширен круг субъектов, имеющих право на ведение образовательной деятельности, в том числе закреплены правовые возможности доступа «необразовательных» организаций к образовательной деятельности. В частности, предусматривается, что научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение и (или) оздоровление детей, и иные организации, в том числе созданные в форме коммерческих, могут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по ряду основных и дополнительных образовательных программ. В отличие от образовательных организаций, ведущих образовательную деятельность, организации, осуществляющие обучение, имеют различный статус и направления деятельности. Обучение не является их профилирующим видом деятельности и осуществляется попутно с основными функциями и назначением юридического лица. Реализация программ обучения в таких организациях требует создания в их структуре специального подразделения, на которое возлагаются функции по реализации обучающих программ. Правовой статус образовательного подразделения регулируется на основании положения, разрабатываемого и утверждаемого организацией, осуществляющей обучение (ст. 31 Закона N 273-ФЗ). Кроме того, законодательство (ст. 32 Закона N 273-ФЗ) допускает возможность ведения образовательной деятельности как непосредственно индивидуальным предпринимателем, так и с привлечением педагогических работников. Круг видов образовательной деятельности ограничен реализацией основных и дополнительных общеобразовательных программ, программ профессионального обучения. Фактически речь идет о легализации деятельности по репетиторству и некоторым учебным курсам, не входящим в обязательные государственные стандарты общего и профессионального образования. Одной из значительных новаций Закона является упорядочение типологии образовательных организаций. В Законе N 273-ФЗ реализована попытка более четко разграничить различные типы образовательных организаций, снять избыточное дробление образовательных организаций на типы и виды, создающее необоснованные административные барьеры, трудности при лицензировании и государственной аккредитации. С учетом этого в Законе закреплено деление образовательных организаций на типы — по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации, исходя из того что образовательная организация может реализовывать также основные образовательные программы других уровней образования, дополнительные образовательные программы. Предусматривается возможность использования в наименовании образовательной организации специальных названий исходя из осуществляемой образовательной деятельности (уровни и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, специальные условия их реализации и (или) особые потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемых функций, связанных с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные, предусмотренные законодательством об образовании). Тип образовательной организации определяется при ее создании (реорганизации) или переименовании и указывается в ее уставе. Одновременно Закон предлагает осуществлять профессиональное обучение не только в образовательных учреждениях, но и в учебных центрах профессиональной квалификации, на производстве (в том числе в структурных подразделениях «необразовательных» организаций), в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях дополнительного образования и в ряде случаев в общеобразовательных организациях — на третьей ступени общего образования.

Гражданско-правовые инструменты регулирования образовательных отношений

Образовательное законодательство впервые восприняло в своих нормах динамику образовательных отношений, т. е. механизм их возникновения, изменения и прекращения. Кроме того, самостоятельную нормативную регламентацию получил договор об образовании как основной инструмент регулирования поведения субъектов образовательной деятельности в рамках образовательного процесса (ст. 54 Закона N 273-ФЗ). Вопросам оснований возникновения образовательных отношений посвящена статья 53 Закона N 273-ФЗ. В их числе выступает распорядительный акт о приеме (зачислении) лица в образовательную организацию для обучения или для прохождения промежуточной и государственной (итоговой) аттестации. Если образовательную деятельность осуществляет индивидуальный предприниматель, таким основанием является договор об образовании. Распорядительным актом на практике обычно выступает приказ о зачислении в число студентов (обучающихся). Первичным основанием для издания такого распорядительного документа служит соответствующий договор. Соответственно, приказ о зачислении издается на основании заключенного между сторонами (абитуриентом (его родителем, законным представителем) и образовательной организацией) образовательных отношений образовательного договора. Договор как юридический факт выражает осознанные действия лиц, направленные на возникновение соответствующих прав и обязанностей его сторон. Предусматриваются две разновидности договоров в образовании: 1) договор об образовании, заключаемый в случаях: — приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования; — приема на обучение по дополнительным образовательным программам; — обучения за счет средств физических и (или) юридических лиц; 2) договор о целевом приеме и целевом обучении. Законодатель пока определил договор в качестве основания возникновения образовательных отношений только для обучения по образовательным программам дошкольного образования. Договор должен облекаться в письменную форму. Заключение договора только в письменной форме позволяет наиболее слабой стороне — обучающемуся (воспитаннику), его родителям в случае возникновения спора с образовательным учреждением (как органом, наделенным властными полномочиями) более действенно защитить свои права. Однако комплексный характер обязательств по получению образования предполагает возможность регулирования публичных обязательств обучающегося и образовательной организации в силу слабого нормативного регулирования академической составляющей образовательных отношений в законодательстве. На наш взгляд, необходим разумный паритет локально-нормативного и договорного регулирования участников образовательной деятельности. Шагом в нужном направлении было бы закрепление в образовательном законодательстве обязанности образовательных учреждений заключать подобный договор с лицами, обучающимися за счет бюджетных средств вне зависимости от уровня, вида и формы обучения. Как указано выше, договорные отношения в образовательной деятельности урегулированы в самостоятельной статье. Ее появление является вполне оправданным шагом законодателя и обусловлено дальнейшим развитием экономических (рыночных) начал образовательной деятельности, осуществление которой все в большей степени опосредуется договорным регулированием. Сами образовательные отношения постепенно переходят из сферы публичных в область частных интересов, где степень вмешательства государства и применение сообразных этому правовых инструментов значительно снижается. На первый план выдвигается автономия воли участников образовательных отношений, фиксируемая в договоре как инструменте закрепления хозяйственных связей. Между тем образование — специфическая сфера экономики, на современном этапе требующая достижения необходимого баланса публичных и частных инструментов правового регулирования. Статья 54 Закона N 273-ФЗ регламентирует форму, виды договора, варианты его заключения, основные (существенные) условия, а также условия его прекращения. Договор об образовании заключается в простой письменной форме. Комплексный характер обязательств по получению образования предполагает возможность регулирования публичных обязательств обучающегося и образовательной организации в силу слабого нормативного регулирования академической составляющей образовательных отношений в законодательстве. В литературе высказывалось предложение о законодательном закреплении необходимости заключения всеми обучающимися в вузе так называемых образовательных договоров. Договорные отношения могут носить различный характер, регулировать различные стороны образовательного процесса, что воспринято законодателем. Содержательная нагрузка нормативных положений касается существенных условий договора, в том числе цены (стоимости образовательных услуг), порядка (условий) его прекращения по инициативе образовательной организации. Согласно статье 57 Закона N 273-ФЗ изменение условий получения образования обучающимся по конкретной основной или дополнительной образовательной программе, если это повлекло изменение взаимных прав и обязанностей обучающегося и образовательной организации, является юридическим фактом, влекущим изменение образовательных отношений. Изменение образовательных отношений, ухудшающих положение обучающихся, не допускается. Как и в случае возникновения образовательных отношений, для их изменения необходимы активные действия сторон (инициатива обучающегося либо администрации) и использование инструментов, оформляющих такие изменения. Речь идет о соблюдении формальной стороны вопроса, т. е. изменение отношений осуществляется в том же порядке, что и их возникновение. В таком случае образовательная организация в лице руководителя издает распорядительный акт (приказ, распоряжение). Как известно, изменение отношений сторон — это сделка, которая должна соответствовать установленной форме (ст. ст. 158, 434 ГК РФ) и, главное, форме, в которой эти отношения были установлены. Исходя из того, что образовательный договор заключается в письменной форме, все изменения также подлежат письменному оформлению. Поэтому, если с обучающимся (его законным представителем) заключен договор об образовании, распорядительный акт издается на основании оформленных в письменной форме изменений (соглашения) в образовательный договор. Моментом изменения прав и обязанностей сторон образовательных отношений является дата издания распорядительного акта или дата, непосредственно определенная в распорядительном акте образовательной организации. В качестве оснований прекращения образовательных отношений выступают указанные в статье 61 Закона N 273-ФЗ юридические факты — получение образования (завершение обучения) либо досрочное их прекращение по установленным обстоятельствам. Инициативой досрочного прекращения образовательных отношений обладают их стороны в случаях, обозначенных в статье. Кроме того, таким основанием могут выступать обстоятельства, не зависящие от воли обучающегося (его законного представителя), в том числе в случае ликвидации образовательной организации. В последнем случае предполагается, что образовательная организация обязана полностью возместить оплаченную заказчиком стоимость платных образовательных услуг по реализации соответствующей образовательной программы. Это предусматривалось ранее действующим законодательством, определяющим обязанность возместить убытки (абз. 2 п. 17 ст. 50 Закона N 3266-1). Досрочное прекращение образовательных отношений по инициативе обучающегося не влечет для него каких-либо дополнительных материальных обязательств перед образовательной организации. Между тем, если речь идет о финансовой задолженности в рамках обучения с полным возмещением его стоимости, она должна быть погашена обучающимся (его законным представителем). Основанием для прекращения образовательных отношений является распорядительный акт организации, а если образовательные отношения реализовывались в рамках договора об оказании платных образовательных услуг, он прекращается также на основании распорядительного акта (приказа об отчислении обучающегося). Завершая обзор законодательных новелл, следует также обратить внимание на впервые закрепленные на законодательном уровне отдельные нормы, посвященные: — кредитно-модульной системе организации образовательного процесса и системе зачетных единиц (ст. 13 Закона N 273-ФЗ); — сетевому взаимодействию при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях (ст. 15); — использованию дистанционных образовательных технологий в образовательном процессе (ст. 16); — обучению по интегрированным образовательным программам (ст. ст. 72, 83, 84, 86); — образовательным и информационным ресурсам в образовательном процессе (ст. ст. 18, 19) и др. Кроме того, впервые на законодательном уровне закрепляются особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке. Особое внимание в законе уделено условиям обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в обычных образовательных организациях, обеспечивающим возможность осуществления инклюзивного и интегрированного образования. Таким образом, вводимые Законом N 273-ФЗ новации позволят сформировать эффективный механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в сфере образования, направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение качественного образования, значительно укрепит защиту интересов личности в области образования.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *