(Едкова Т. А., Иванюк О. А.) («Журнал российского права», 2013, N 4)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ И ОБЩЕСТВЕННАЯ СФЕРЫ: КРИТЕРИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ
Т. А. ЕДКОВА, О. А. ИВАНЮК
Едкова Т. А., научный сотрудник ИЗиСП.
Иванюк О. А., старший научный сотрудник ИЗиСП.
20 марта 2013 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП) в рамках исследования темы «Государство и гражданское общество» провел Круглый стол по проблемам взаимодействия и разграничения государственной и общественной сфер. В работе Круглого стола приняли участие как ведущие специалисты ИЗиСП, так и молодые ученые. Открыл работу Круглого стола координатор фундаментальных научных исследований ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров, пригласив участников заседания обсудить вопросы разграничения государственной и общественной сфер в части выработки подходов к определению критериев разграничения данных сфер, выделения «исключительных» и «смежных» сфер государства и общества, факторов, влияющих на изменение, а также выявления границ правового регулирования в обществе с точки зрения взаимодействия правовых и иных социальных норм. Старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук О. А. Иванюк в докладе по вопросу определения основных подходов к выделению критериев разграничения общественной и государственной сфер подчеркнула, что государственная и общественная сферы представляют собой относительно самостоятельные подсистемы человеческой деятельности. При этом как государственная, так и общественная сфера имеют следующую структуру: виды деятельности (например, политика, обеспечение безопасности, образование, религия); социальные институты (например, семья, партия, церковь); сложившиеся общественные отношения (связи, возникшие в процессе деятельности людей). Вместе с тем, несмотря на некоторые общие черты, государственная и общественная сферы имеют свою специфику. Названные сферы можно разграничить с точки зрения их внутреннего содержания и внешнего выражения. В частности, сфера государства с позиции ее внутреннего содержания включает аппарат управления, политическую идеологию, обязательное для всех законодательство, материальное обеспечение, которое оно устанавливает для граждан (налоги), и деление общества по уровням публичного управления (государственное и муниципальное управление). Сфера общества состоит из следующих элементов: человек и отдельные социальные группы; институты гражданского общества; действие норм морали и саморегулирование; воспроизводство ресурсов (трудовых, материальных); правосознание. Внешнее выражение каждой из сфер можно разграничить с учетом следующих критериев: интересы: государство — публичные интересы, общество — частные; собственность: государство — государственная собственность, общество — частная собственность; безопасность: государство — государственная стратегическая безопасность, общество — общественная (личная) безопасность, т. е. безопасность отдельного человека, определенной социальной группы и общества в целом; регулирование: государство — регулирование в форме законодательства, общество — регулирование посредством морально-нравственных норм, норм саморегулирования; управление: государство — политика, государственное управление, общество — деятельность институтов гражданского общества, самоуправление; контроль: государство — государственный контроль (надзор), общество — общественный контроль, в том числе независимая экспертиза и участие в публичном обсуждении принимаемых решений; связь: государство — субординационные связи и четкая иерархия, общество — неупорядоченные связи и многообразие связей внутри общества; потребности: государству от общества требуются ресурсы (материальные, трудовые, интеллектуальные), а общество нуждается в безопасности, стабильности, гарантиях прав и свобод, социальной поддержке. В целом выделение названных критериев разграничения сфер государства и общества является довольно условным и зависит от целей и задач конкретного исследования. Ведущий научный сотрудник аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Н. В. Кичигин отметил, что сама постановка проблемы выделения критериев разграничения сфер государства и общества представляется дискуссионной. В настоящее время следует выявлять не критерии разграничения государственных и общественных сфер, а критерии взаимодействия государства и общества; критерии участия государства и общества в определенной сфере — экономике, политике, праве. При этом для определения «доли» участия государства и общества в тех или иных общественных отношениях необходимо исследовать каждую сферу отдельно и выявить объем участия в ней государства или общества. В этом случае будет возможно выявить «идеальный баланс» взаимодействия. Кроме того, в целях обеспечения непротиворечивой методологической основы исследований целесообразно прийти к единообразному толкованию понятий «государственная сфера» и «общественная сфера». С этим согласился научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП Т. Е. Мельник, обратив внимание на то, что общественные интересы могут быть не только частными. Так, деятельность добровольных организаций (благотворительных и т. д.) в первую очередь преследует общественные интересы. Вместе с тем и государство можно рассматривать как общественный институт <1>. ——————————— <1> См., например: Бачило И. Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. М., 2012.
Старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук М. В. Залоило в продолжение дискуссии подчеркнул, что определение критериев разграничения государственной и общественной сфер зависит главным образом от понимания категорий «государственная сфера» и «общественная сфера». Принципиален и контекст научного исследования, затрагивающего рассмотрение данных сфер. В частности, с точки зрения политологии и социологии критерии соотношения государственной и общественной сфер будут иными, чем с позиции юриспруденции. При этом, помимо государства и общества и их институтов, важное значение имеет гражданин как субъект соответствующей деятельности. В своем выступлении заведующий отделом теории законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Н. А. Власенко отметил, что, прежде чем разграничивать государственные и общественные сферы, нужно хорошо представлять себе, что такое государственная сфера. Проблематике общественной сферы посвящено немало научных работ, в том числе социологических, экономических, политических и др. Однако государственность, государственная власть, ее эффективность или не исследованы вообще, или изучены крайне слабо. Например, сегодня справедливо отмечают, что управление в нашем государстве строится на основе «двух центров» — Администрации Президента РФ и Правительства РФ. Но насколько это эффективно? Каковы перспективы управления и как это отражается на качестве государственной сферы? К сожалению, перспектива развития и вообще состояния отечественной государственности неясна. Неисследованными остаются проблемы устойчивости и стабильности государства, не разработаны их критерии. Отсутствуют специфические исследования отношения современного человека к конкретным государственным институтам, законодательным новеллам и т. д. В подобной ситуации вряд ли можно надеяться на выработку эффективных критериев разграничения рассматриваемых сфер. Выступающий, по сути, высказался за «минимальное государство», которое должно характеризоваться сокращением сферы правового регулирования, государственной лояльностью, реальным самоуправлением, сменяемостью государственных чиновников, четкой и ясной правовой политикой. Это не означает ослабления государственности. Наоборот, нужно всячески укреплять государственный надзор, государственную идеологию, создавать условия для реанимации такого института, как государственный патриотизм, и т. д. Заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП доктор юридических наук Л. К. Терещенко подчеркнула, что для корректного разграничения сфер на государственную и общественную и установления соответствующих критериев необходимо определение цели проводимого разграничения. Предложенные на обсуждение в начале работы Круглого стола критерии разграничения сфер на государственные и общественные представляются не вполне точными, так как не позволяют эффективно разделять государственную и общественную сферы, которые не просто соприкасаются, но и «проникают одна в другую». В частности, информационная сфера не является исключительной сферой государства. Законодательством Российской Федерации запрещено распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды. Вместе с тем сегодня время повышения технической грамотности всех слоев населения, государство не может обезопасить граждан, в том числе детей, от запрещенной к распространению информации только своими силами. На протяжении уже многих лет в этом направлении действуют различные общественные организации <2>. ——————————— <2> Например, деятельность такой организации, как «Лига безопасного Интернета» (http://www. ligainternet. ru), созданной при поддержке Минкомсвязи России, попечительский совет которой возглавляет помощник Президента РФ Игорь Щеголев, свидетельствует о практически неразрывной связи государственной и общественной сфер.
Ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП доктор юридических наук А. Н. Чертков предложил не абсолютизировать задачу поиска критериев разграничения государственной и общественной сфер, а сосредоточиться на задаче взаимодействия государства и общества. Социальная ценность таких поисков состоит в том, чтобы направить государственные органы и общественные объединения по пути активного взаимодействия и сотрудничества, сделать все, чтобы их совместные, целенаправленные усилия были плодотворными. Именно в конкретных сферах взаимодействия государства и общества выявится соотношение их участия. Баланс «господства государства» и «самоуправления общества» во многом обеспечивает эффективность осуществления власти, устойчивость политической системы и стабильное развитие общества и государства. Выступающий увязал тенденции разграничения «исключительных» и «смежных» сфер деятельности государства и общества с научно-техническим прогрессом. Примером расширения исключительных сфер деятельности государства было названо усложнение военно-технической сферы, обеспечивать развитие которой способно лишь современное государство, а примером расширения сфер деятельности общества — развитие социальных сетей. Кроме того, данные тенденции связаны с учетом результатов практики реализации определенной деятельности (сфера местного самоуправления все более сближается с государственной сферой при организационном обособлении органов местного самоуправления от органов государственной власти), а также с психологией общества (преимущественная принудительность взимания налогов и сборов государством сохранится в обозримом будущем). Старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. Е. Рафалюк предположила, что разделение сфер на государственные и общественные зависит также от конкретного исторического этапа развития страны, определенной социальной, политической и экономической обстановки. В качестве примера можно привести нормы международного права, где действует принцип невмешательства во внутренние дела. Однако с течением времени содержание категории внутренних и внешних дел изменяется. То, что раньше относилось к внутренним делам, сейчас попадает в сферу международно-правового регулирования, например права человека, т. е. происходит перераспределение внутренней и внешней компетенций. Следовательно, при отнесении тех или иных сфер к государственным или общественным целесообразно учитывать движение границ регулирования в конкретном историческом контексте. Ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Г. Т. Чернобель предложил подробнее обсудить вопросы, касающиеся «исключительных» и «смежных» сфер государства и общества. По его мнению, гражданское общество как социальная общность возникает с появлением понятия «гражданство», которое сформировалось в результате возникновения государства. Само существование гражданского общества немыслимо без государства: объективно предопределены органическое единство и функциональная взаимообусловленность гражданского общества и государства. Принципы взаимодействия гражданского общества и государства, определяющие нормативный тип их поведения, обусловливают механизм реализации этих принципов, функциональную специфику его ингредиентов в соответствии с общественными потребностями и интересами, базируются на фундаментальных основах учения о народовластии. Основополагающими принципами взаимодействия государства и общества являются: принцип суверенности, принцип конституционной определенности, принцип взаимной подконтрольности. Последовательное соблюдение указанных принципов обеспечивает необходимую сбалансированность сотрудничества общественных и государственных институтов в управленческой системе, верховенство права и правовой справедливости, надежную охрану и защиту прав человека, общечеловеческих правовых ценностей, упреждает коллизионное противостояние в этой системе, порождающее и иные препятствия нормальному взаимодействию гражданского общества и государства. Общественное благо — высшая правовая цель системы принципов взаимодействия гражданского общества и государства. В широком понимании в структуру гражданского общества входят экономическая, информационная, духовно-культурная, социальная, а также политическая и правовая сферы. Особенно велика роль институтов гражданского общества в оптимальном сбалансировании частных интересов с общественными интересами, интересами государства. Кроме того, в качестве «исключительной» сферы докладчик выделил законотворческую деятельность, определяющую практически все социальные проблемы. При этом для эффективной законотворческой деятельности необходимы единая правовая идеология и правовая стабильность, а также наделение народа правом законодательной инициативы. О. А. Иванюк подчеркнула, что в числе «исключительных» сфер государства — вооруженные силы, международные отношения, судебная система, полиция, уголовно-исполнительная система, законотворчество, налогообложение. В свою очередь, к «исключительным» сферам общества относятся семья, церковь, культура, искусство. Факторами, влияющими на изменение «исключительных» сфер, являются угрозы безопасности (военная угроза, эпидемии, эпизоотии); кризисы (экономический, социальный, политический); различные общественные инициативы. Ю. А. Тихомиров в отношении определения исключительных сфер государства и общества отметил, что существуют сферы, которые могут быть только государственными либо только общественными. Например, в деятельности творческих союзов невозможно исключительно государственное регулирование, а сфера обороны не может быть общественной. В продолжение дискуссии о разграничении государственной и общественной сфер руководитель центра образовательных программ ИЗиСП доктор юридических наук, профессор А. Я. Капустин отметил, что на поиск критериев такого разграничения может повлиять международный фактор, редко учитываемый при рассмотрении подобных вопросов, но тем не менее сохраняющий свой потенциал при определенных обстоятельствах. Международное гуманитарное право применяется не только к международным вооруженным конфликтам, но и к внутренним конфликтам, не имеющим международного характера. Сегодня раздаются призывы признавать значение его принципов для регулирования ситуаций внутреннего насилия, не достигающих уровня внутреннего конфликта немеждународного характера. Речь идет о легализации обращения населения к оружию в целях защиты от неприятеля или вооруженных групп. Международное гуманитарное право признает за ними (пусть и на определенный период) статус комбатантов. Данный принцип получил закрепление как в Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны, так и в четырех Женевских конвенциях 1949 г. о защите жертв войны и в двух Дополнительных протоколах к Женевским конвенциям, принятым в 1977 г. Любопытно посмотреть на эту проблему с точки зрения зарубежного опыта, и не обязательно с целью его заимствования, а ради рассмотрения потенциальных вариантов развития взаимодействия между государством и обществом. Одним из средств развития глобализации, а в каком-то смысле и ее последствием, является дерегулирование социальной сферы современного общества, пропагандируемое представителями неолиберализма. Так, голландский юрист Б. К. Вудвард объясняет, что дерегулирование как признак государства благоденствия освобождает это государство от традиционной ответственности за социальное благополучие его граждан. Приватизация публичных услуг и акцентирование внимания государства на защите частной собственности делает возможным передачу государственного имущества в частную собственность и снижение объема публичной отчетности в обмен на более эффективное управление, аналогичное предпринимательскому управлению. Железнодорожные и автомобильные перевозки, здравоохранение, обеспечение водой, электричеством и газом, телефонные и другие службы передаются государством в частную собственность, а выручка от этого пополняет государственную казну. Развитие предпринимательства в США открыло новые модели расширения сферы действия частного права и политики развития. Около 30 млн. американцев уже купили жилье в так называемых частных «предприятиях общего интереса» (common interest developments), которые эффективно приватизировали функции местного самоуправления и полиции. Более того, в 2007 г. администрация Дж. Буша решила дополнить законодательство, установив для себя право продавать земли публичных парков частным предприятиям и горнорудным компаниям и использовать 70% выручки для пополнения федерального бюджета. Таким образом, этот пример показывает, что современное государство не всегда стремится к расширению своего влияния на общество и к «огосударствлению» общественных функций. Напротив, в целях повышения эффективности регулирования тех или иных социальных сфер жизни оно готово уступить свои функции либо общественным объединениям, либо бизнесу. Руководитель центра правовых исследований ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Л. В. Андриченко отметила, что границы между государственными и общественными сферами устанавливаются государством, имеющим доминирующую роль. Именно государство в настоящее время присваивает себе право определять, что относится к государственным, а что к общественным сферам, а также очерчивает границы регулирования. О. А. Иванюк в связи с этим подчеркнула, что границы правового регулирования изменчивы, в отдельных случаях регулирование на государственном уровне уступает место регулированию при помощи иных социальных норм. В частности, в настоящее время активно формируются институты саморегулирования (например, саморегулируемые организации (СРО), аутсорсинг), которым передаются отдельные функции, осуществляемые органами государственной власти. Институт СРО во многом представляет собой альтернативу государственному контролю в определенных сферах профессиональной и предпринимательской деятельности, что позволяет преодолеть неоправданные административные барьеры и ограничения. СРО выражают коллективные интересы предпринимательского или профессионального сообщества, выполняют отдельные функции, возложенные ранее на государство. При этом государство может предоставить отрасли право на самоорганизацию в том случае, если в ней присутствует должная концентрация профессионалов. Законодательную основу институт СРО получил в связи с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». На основании положений данного Закона можно выделить следующие присущие обычно государству функции СРО: нормотворческая; контрольная; пресекательная; информационная; образовательно-просветительская; представительская; функция урегулирования споров (третейское разбирательство). Членство в СРО может быть как добровольным, так и обязательным. В частности, обязательное саморегулирование предусмотрено в отношении арбитражных управляющих; оценщиков; аудиторов и аудиторских организаций; строительных, проектных и изыскательских организаций; теплоснабжающих организаций; субъектов, осуществляющих энергетическое обследование; ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов; участников кредитной кооперации. Планируется введение саморегулирования в области пожарной и промышленной безопасности: вместо получения лицензии для осуществления деятельности в этих сферах необходимо будет получить допуск от соответствующей СРО. В свою очередь, аутсорсинг заключается в передаче или делегировании выполнения отдельных видов деятельности, ранее выполнявшихся силами самой организации, специализированным исполнителям — сторонним организациям. В органах государственной власти посредством аутсорсинга отдельные виды деятельности, ранее выполнявшиеся самими органами власти, могут выводиться за рамки их функционирования путем заключения контрактов на выполнение работ (предоставление услуг) с внешними исполнителями на конкурсной основе. С проблемой аутсорсинга тесно связана проблема оптимизации численности государственных и муниципальных служащих, совершенствования функций органов власти. Итоги работы Круглого стола подвел Ю. А. Тихомиров. Были сделаны следующие выводы: 1) следует разработать единообразный терминологический аппарат, применяемый в процессе исследования сфер государства и общества, определить роль государства и общества в каждой из сфер; 2) выделение критериев разграничения государственной и общественной сфер зависит от целей того или иного исследования и динамики социальных процессов в конкретный период времени; 3) при определении критериев разграничения государственных и общественных сфер необходимо принимать во внимание как исторический аспект, так и влияние международных норм; 4) при выделении «исключительных» и «смежных» сфер государства и общества требуется учитывать государственное прогнозирование и программы социально-экономического развития <3>; ——————————— <3> См., например: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. N Пр-212); Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 7 августа 2009 г. N 1101-р); Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р).
5) при разграничении «исключительных» и «смежных» сфер государства и общества необходимо учитывать активно складывающиеся в настоящее время институты саморегулируемых организаций и аутсорсинга.
