Рациональное использование земель в России. Охрана земель историко-культурного значения при использовании земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития экономики

(Ноятов М. Д.) ("Правовые вопросы недвижимости", 2013, N 1) Текст документа

РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ В РОССИИ. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО ЗНАЧЕНИЯ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ

М. Д. НОЯТОВ

Ноятов М. Д., частнопрактикующий юрист.

Для всех очевидно, что сейчас перед государством стоит одна из главных задач - формирование правовой политики государства, которая сформирует общее руководство действий, создаст условия для развития цивилизованных гражданских отношений, это также задача формирования правовой политики в каждой отрасли права, с соблюдением интересов народа в первую очередь. Ставится задача формирования посредством правовой политики правового поля, которое улучшит деятельность органов государственной власти и государственного управления, определит направления деятельности общества и государства. Правовая политика как единая конструкция состоит из множества элементов, образуемых отраслями права, взаимодействующих между собой, которым необходимы баланс и конкретные пути решения возникающих задач. Правовую политику нельзя создать только комплексными мерами, не имея путей решения проблем в отдельных отраслях права, как нельзя решить большинство проблем в отраслях права, не имея комплексной правовой политики. В связи с этим из всех отраслей права мы выбрали для данной работы и остановимся на правовой политике в земельном праве. Безусловно, главными целями правовой политики в земельном праве являются: функциональное использование земель, сохранение их полезных свойств, содействие посредством земли экономическому росту и, что особенно значимо, сохранение земли как ресурса, как составной части природы и культуры для будущих поколений. Формирование любого правового поля не может проходить в постоянных благоприятных условиях, оно всегда подвергается воздействию факторов, так или иначе влияющих на складывающуюся структуру, к числу таких факторов в части землепользования относится соблюдение прав граждан на сохранение объектов культурного наследия <1> при осуществлении хозяйственной деятельности. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (п. 1 ст. 7).

В качестве практического примера решения проблем правовой политики в земельном праве, достижения баланса между развитием и сохранением, использованием и охраной, предложения конкретных путей для достижения целей построения эффективной правовой политики в сфере земельного законодательства предлагается рассмотреть вопрос об охране земель историко-культурного значения посредством сельскохозяйственного использования земель, реализации государственных программ в системе действующего законодательства, с целью формирования правовой политики. За последние десятилетия государство и общество столкнулись с проблемами рационального использования земель вообще, земель историко-культурного значения и функционального использования земель сельскохозяйственного назначения в частности. В рамках данных проблем заметно обострилась ситуация, при которой земли историко-культурного значения и их охранные зоны подвергаются застройке, объекты культурного наследия, расположенные на данных землях, подвергаются уничтожению, среди которого и умышленное уничтожение, и уничтожение, вызванное хозяйственной деятельностью. Но если земли памятников в широком смысле слова удается взять под защиту, то застройка или изменение охранных зон объектов культурного наследия, расположенных на землях историко-культурного значения, остается вне внимания правоохранительных органов, органа, уполномоченного на осуществление контроля за данными объектами, органов местного самоуправления, несмотря на то, что использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного значения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры <2>. -------------------------------- <2> См.: п. 4 ст. 99 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ.

Что же представляют собой охранные зоны сегодня? Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ предусматривает создание охранной зоны с определенными границами <3> и определяет ее как территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия <4>. Следует учитывать, что границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков, что впоследствии может приводить к нецелевому использованию земель и ограничению прав на земельные участки, с последующим нанесением ущерба обществу и государству при последующей реализации своих прав субъектами правоотношений, соответственно, это влечет за собой то, что территории охранных зон подвергаются застройке, изменению видов использования земель, подвергаются постоянным попыткам изменения границ самих охранных зон и границ участков, расположенных в охранных зонах, со стороны различных лиц. Все перечисленное выше ведет к ухудшению количества и качества плодородных земель, к ухудшению лесного фонда, к потере земель. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" - п. 4 ст. 34, который гласит, что порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации. См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (ред. от 18.05.2011). <4> См.: Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (ст. 34).

Примерами таких проблем являются: Бородино, Архангельское, Радонеж, где сложилась особо сложная ситуация с застройкой охранных зон и с использованием данных территорий. Комплекс нарушений в них послужил причиной издания Поручения Президента Российской Федерации об осуществлении мер по установлению границ и соблюдению правового режима земель в ряде объектов культурного наследия. Поручение должно обеспечить контроль за принятием документов территориального планирования и градостроительного зонирования, за установлением границ территорий и зон охраны объектов культурного наследия, а также контроль за соблюдением правового режима земель на территориях, упомянутых в поручении, а также на подобных территориях в других субъектах Российской Федерации. Немаловажно то, что расположены данные объекты в основном в центральной части России, Московском регионе, где за последние годы было сведено к нулю многовековое историческое занятие местного населения - сельское хозяйство, была сильно изменена этническая составляющая населения, территория региона подверглась колоссальной застройке и притоку внутренних и внешних мигрантов, в связи с чем заметно упал уровень культуры региона. Эти факторы отчасти привели к возникновению данных проблем, а именно к проблемам рационального использования земель вообще, земель историко-культурного значения и функционального использования земель сельскохозяйственного назначения, в частности, как в регионе, так и в стране, если рассматривать проблему шире. При сложившейся ситуации правильная оценка этих факторов, на примере их соотношения в Московском регионе, должна учитываться при практическом применении земельного законодательства в других субъектах, т. к. изменение одного из факторов может пресекать другие факторы ухудшения ситуации, в частности, к таким изменениям можно отнести практическое применение в хозяйстве сложившихся форм труда коренного местного населения. Для центральной России это сельское хозяйство, ремесла, производство. Все же вышеуказанные факторы - это определенные векторы, которые способствуют изменению ситуации в разных направлениях, но основной причиной, по которой сегодня происходят проблемы с охранными зонами объектов культурного наследия, расположенных на землях историко-культурного значения, является непроработанное взаимодействие категорий земель между собой, отсутствие синергии между категориями. Виды использования земель могут противоречить категориям в рамках определенных охранных зон, происходит "наслоение" категорий друг на друга, чему способствует ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и чем она фактически нарушается п. 4 ст. 99 ЗК РФ в части определения правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры, земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны, т. е. существует коллизия. Вот это-то "наслоение" и видно на примере использования охранных зон. Обобщая сказанное выше, можно найти причины проблем рационального использования земель, но для поиска решения этих проблем следует обратить внимание на принципы земельного законодательства <5> и, в частности, на приоритет сохранения особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Из принципов следует, что среди ценных земель особое место занимают земли сельскохозяйственного назначения. Закрепленный приоритет сельскохозяйственного использования земель сельскохозяйственного назначения (целевое использование) по существу неоспорим, т. к. от состояния, плодородности, качественного использования сельскохозяйственных земель зависит каждый гражданин в отдельности и государство в целом. Далее, из описания ценности следует особо отметить использование, его потенциал как фактора - фактора, не только определяемого земельным законодательством, фактора сельскохозяйственной отрасли в широком смысле, но и фактора использования земель в целях охраны объектов историко-культурного значения, а именно использования сельскохозяйственных земель в охранных зонах объектов истории и культуры, именно этот фактор и может стать решением проблем рационального использования земель историко-культурного значения и функционального использования земель сельскохозяйственного назначения. -------------------------------- <5> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ст. 1).

Целевое использование сельскохозяйственных земель в охранных зонах, а именно сельскохозяйственных угодий - пашен, сенокосов и пастбищ, без противоречия законодательству, придаст данным территориям "двойной" приоритетный статус, который позволит при сохранении объекта истории и культуры также не наносить вред экономике, вовлечет граждан в реальный сектор занятости и сохранит традиционный быт. Перспективным может являться и законодательное закрепление данного подхода к использованию сельскохозяйственных земель в охранных зонах объектов историко-культурного значения. В современном обществе, при развивающейся урбанизации государства, развитии его экономики, градостроительного планирования территорий страны, все более и более актуализируется вопрос сохранения сельского хозяйства, объектов культурного наследия, исторического ландшафта. Он становится еще более важным и актуальным ввиду учета приоритизации расходов бюджетов, развития государственной поддержки сельскохозяйственного производства и сельской инфраструктуры с опорой на комплексное планирование развития территорий, и в том числе установления функциональных зон. Учет факторов экономического роста необходим, так же как необходим и учет вопросов сохранения культуры и сельского хозяйства, без единого и точного подхода к вопросу и учету нельзя развивать экономику. Таким единым подходом к достижению синергии и является использование сельскохозяйственных земель в охранных зонах объектов истории и культуры. В этой связи, с учетом принятия и воплощения целей и задач Федеральной целевой программы "Культура России (2012 - 2018 годы)" и Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, в которой обусловливающим фактором должно стать наличие в регионе схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, муниципальных районов и генеральных планов поселений и городских округов в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, можно сделать вывод о необходимости единого подхода к решению указанного вопроса и тем самым еще раз акцентировать внимание на том, что целевое использование сельскохозяйственных земель в охранных зонах является действенным выходом и верным ориентиром для развития цивилизованных гражданских и земельных отношений, ключевым фактором правовой политики в отрасли земельного права.

------------------------------------------------------------------

Название документа