Прогнозы и риски в правовой сфере

(Тихомиров Ю. А.) («Журнал российского права», 2014, N 3) Текст документа

ПРОГНОЗЫ И РИСКИ В ПРАВОВОЙ СФЕРЕ

Ю. А. ТИХОМИРОВ

Тихомиров Юрий Александрович, главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

Раскрывается понятие опережающего правового воздействия, формулируются цели юридического прогнозирования — научное предвидение динамики правовых состояний, оптимального правового воздействия на процессы, происходящие в обществе и государстве, во избежание возможных отклонений. Выделяются элементы юридического прогнозирования: определение границ и содержания перспективного правового регулирования, способов корреляции процессов общественного развития с мерой их правового отражения, позволяющих установить причинно-следственные зависимости в правовой системе, динамики правовых регуляторов не только внутреннего, но и международного права, динамики статусов и функций субъектов права, анализ поведения людей в правовой сфере, правовые риски, диагностика которых способствует минимизации негативных последствий. Рассматриваются методы прогнозирования и набор критериев, по которым оцениваются достижение целей и средства их достижения.

Ключевые слова: прогнозирование, прогноз, риск, правовое регулирование, концепции, законотворчество.

Predictions and risks in the legal sphere Yu. A. Tikhomirov

The article is devoted to the concept of advanced legal effect, targets of legal prognosis, such as scientific prognostication of dynamics of legal conditions, optimal legal effect on social and politic processes, avoidance of possible deviations. Elements of juridical prognosis are determined: borders and contents of perspective legal regulation, means of correlation of social development processes and their legal reverberation. Theses correlation could help to ascertain cause-and-effect relations in the legal system, dynamics of legal regulations in national and international law, dynamics of statutes and functions of subjects of law, legal risks. All these elements would stimulate minimizing of negative consequences. Methods of prognostication and a range of criteria for an estimation of results are also considered in the article.

Key words: prognostication, prediction, risk, legal regulation, concepts, lawmaking.

В масштабных и динамичных процессах в современном мире особую актуальность приобретает возможность предвидения будущих явлений. В полной мере это относится к прогнозированию общественных явлений, в том числе в правовой сфере. Футурология как наследие прошлых веков приобретает новый потенциал. К сожалению, в практическом и теоретическом плане сделано немного и это отрицательно сказывается на качестве правотворчества и правоприменения. Обилие противоречивых правовых актов, ошибки и просчеты, явные пробелы снижают эффективность правового регулирования <1>. Между тем освоение новых правовых пространств и необходимость стабильности общества, государства и мировой системы требуют более глубоких исследований правовых явлений <2>. ——————————— <1> Подробнее см.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. <2> См.: Правовое пространство и человек / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2012.

Опережающее правовое воздействие. Сегодня трудно рассматривать право как явление «однолинейного» развития, сугубо «текстового» взгляда недостаточно для понимания сложных механизмов познания права и его динамики. И здесь поможет прогнозирование. В 1970-х гг. в нашей стране разрабатывали прогноз развития народного хозяйства СССР на 20 лет. Институты Академии наук СССР были основными разработчиками прогнозных оценок. Сотрудники Института государства и права, среди которых был и автор настоящей статьи, готовили прогнозные материалы в сфере государственно-правового развития, которые, однако, оказались невостребованными; события последующих десятилетий развивались спонтанно, подчас вопреки предварительным оценкам. Таким образом, можно с горечью констатировать утрату практического интереса к прогнозированию в последние 20 лет. Тем не менее обнадеживает накопленный научный потенциал прогнозирования, в том числе в юридической сфере <3>. ——————————— <3> См., например: Казимирчук В. П. Право и методы его изучения. М., 1965; Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. Гл. 20; Социология права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. М., 2002 (гл. 20 «Юридическое прогнозирование»); Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В. и др. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. N 8.

К сожалению, методологический инструментарий и накопленный опыт прогнозирования были преданы забвению с распадом Союза ССР. Был взят курс на рыночное саморегулирование, который не оправдал себя в полной мере. Слабость системного подхода и перспективных оценок привела к диспропорции и низким темпам развития. «Текущие» законодательные и оперативно-экономические меры не давали результата. Опыт прошлых лет и последних двух десятилетий свидетельствует о явной недооценке прогнозов и моделей в процессе правотворчества и правоприменения. «Зигзаги» муниципальной и административных реформ, «возвратные» изменения законодательства о выборах в Государственную Думу Российской Федерации, выборах губернаторов, налогах, об образовании убеждают в слабости прогностической функции государства. Многолетнее забвение прогнозной тематики наконец сменяется возрождением интереса к ней (в частности, приняты Стратегия социально-экономического развития России до 2020 г. и сопутствующие ей отраслевые стратегии). Хаотичность социально-экономических процессов потребовала введения перспективных механизмов их преодоления. Правительство РФ приняло Постановление от 22 июля 2009 г. N 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации» и утвердило Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, в соответствии с которыми разработка прогноза осуществляется в три этапа: сценарные условия и основные параметры прогноза, определение связи прогноза и госбюджета. Предвидение наиболее вероятных внешних и внутренних условий и характеристик социально-экономического развития дополняется количественными показателями. Минэкономразвития России готовит прогнозы на текущий период, а Минфин России — бюджетный прогноз. В статье 7 проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» регулируется порядок разработки и утверждения прогноза с учетом государственных программ и других документов. Предусмотрены компетенционные и процедурные вопросы. В последние годы стали разрабатывать прогнозы социального развития. Таковы, например, аналитические доклады Института социологии РАН и ЦСР, интересно сценарное прогнозирование политической ситуации России в 2012 г., проведенное фондом ИНДЕМ и рассмотренное на семинаре НИУ «Высшая школа экономики». В мировой экономике также используют прогнозы. Учитывая ход событий, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 20 лет назад приступил к разработке научных концепций развития законодательства. Четыре издания концепций охватывали как вопросы развития системы законодательства, так и отраслей и правовых комплексов. Пятое издание в большей степени ориентировано на анализ тенденций развития базовых и комплексных отраслей законодательства <4>. ——————————— <4> См.: Концепции развития российского законодательства / Отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2013.

Что такое юридическое прогнозирование? Это научное предвидение тенденций развития правовой сферы общества и возможных вариантов правовых решений и действий. Цель юридического прогнозирования — обеспечение научного предвидения динамики правовых состояний, т. е. меняющихся целей и уровней правового регулирования. Главное — обеспечить оптимальное правовое воздействие на процессы, происходящие в обществе и государстве, избежать возможных отклонений и добиться высоких конечных результатов. Выделим следующие элементы юридического прогнозирования. Во-первых, важно определить возможные границы и содержание перспективного правового регулирования в соответствующих сферах. Тем самым определяются возможные предметы правового регулирования. Здесь полезны способы корреляции, позволяющие установить причинно-следственные зависимости двоякого рода. Это корреляция собственно в правовой системе, корреляция процессов общественного развития с мерой их правового отражения. Во-вторых, важное значение имеет определение динамики правовых регуляторов, т. е. правовых норм разного характера и содержания (стимулирующих, запрещающих и т. п.). Это позволит проводить анализ изменения законодательства в целом, его отраслей и институтов, отдельных законов и иных правовых актов. Необходимо оценивать нормы не только внутреннего, но и международного права, которые регулируют смежные предметы. Для этого следует учитывать показатели действия законов и иных актов, как позитивные, так и негативные. Автор настоящей статьи ранее разрабатывал их виды и соотношение между собой. В-третьих, юридическое прогнозирование неизбежно охватывает деятельность субъектов права, а именно динамику их статусов и функций. Речь идет прежде всего о государственных органах, государственных учреждениях и предприятиях, бизнес-структурах и иных организациях. И здесь также следует учитывать установленные показатели эффективности их деятельности и индикаторы возможных отклонений. В-четвертых, предстоит преодолеть сугубо формальное восприятие правового воздействия и считать важным элементом юридического прогнозирования анализ поведения людей в правовой сфере. Имеется в виду динамика не только правомерного и неправомерного поведения и их соотношения между собой, но и так называемого нейтрального поведения. И здесь важны показатели различных видов поведения, т. е. действий, бездействия и т. п. В-пятых, элементом юридического прогнозирования являются правовые риски. Их анализ позволяет предвидеть как повторяющиеся, так и возможные и неожиданные отклонения от правовых моделей и правовых регуляторов. Диагностика рисков означает использование различных средств отраслей гражданского, административного, финансового, трудового, экологического и других отраслей законодательства. Тем самым появляется возможность как предотвращения правовых рисков, так и минимизации ущерба. По нашему мнению, только комплексное использование всех названных элементов юридического прогнозирования позволяет выбирать наилучший вариант правовых моделей, правовых решений и юридических действий, которые соизмеряются уровнем и темпами экономического, социального и политического развития в ближайшей и отдаленной перспективе. Сегодня наиболее актуально составление в рамках общего прогнозного сценария подвижной схемы правового обеспечения. Выбор наилучшего варианта решений представляет собой сложный познавательный процесс: собирается и анализируется прогнозная информация, используются материалы научных исследований на основе тех или иных критериев, оцениваются возможные варианты — все это позволяет создавать правовые модели. Важно подчеркнуть: юридические прогнозы имеют самостоятельное значение, с одной стороны, и являются составляющей общих тематических прогнозов — с другой. Такие «встроенные» юридические прогнозы должны служить мерой правового опосредования тематических прогнозных показателей, поскольку право призвано отражать объективную реальность. Юридическое прогнозирование нельзя организовывать на основе использования привычного метода экстраполяции, т. е. «удлинения» тенденций настоящего времени в будущее. Полезны методы экспертных оценок, моделирования, сравнительного правоведения и др. Не менее важен набор критериев, по которым оцениваются достижение целей и средства их достижения (затраты времени, социальный эффект, рост производственного труда, качество государственного управления и т. п.). Это способствует сопоставлению вариантов решений и выбору наилучшего из них. Прогностическая функция в сфере права должна непременно закрепляться в программах и планах, в законах и положениях о государственных и негосударственных структурах. Поиск целей и предметов регулирования. Юридические корреляции. Многолетние исследования показывают, насколько устойчиво сугубо процессуально-стадийное представление о правотворчестве и правоприменении. И в прошлом, и в настоящем оно сводится подчас к разработке и принятию правового акта без учета динамики и системности регулирования. Еще раз подчеркнем, что сугубо «текстовое» восприятие затрудняет выявление познавательного аспекта и связей правовых актов с другими социальными нормами. Определение критериев публично-правового и частноправового регулирования разных сфер затруднено, что неудивительно, поскольку правовые нормы в разных сферах непрерывно меняются. Преодолению указанных недостатков и трудностей помогает метод юридических корреляций как отражение причинно-следственных зависимостей. Юридические корреляции условно можно разделить на две группы: первая охватывает подвижное соотношение регуляторов внутри правовой системы, вторая — внешние зависимости права и правовых регуляторов от политики государства, от состояния социальных отношений и конфликтов в обществе, от уровня развития экономики, социальной сферы, международных отношений. Приведем характеристики корреляций, тесно связанных между собой. В. Д. Зорькин правильно отмечает необходимость обеспечения оптимального состояния права и видит такие пути развития права в будущем, как отражение новых технико-экономических тенденций, так и формирование правовой концепции мироустройства государства в эпоху этносоциального многообразия <5>. Особое влияние на правовое развитие оказывает государство — его политика и меняющиеся политические режимы <6>. Но каков же механизм юридического прогнозирования? ——————————— <5> См.: Зорькин В. Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. <6> См.: Тихомиров Ю. А. Государство. М., 2013.

Экономическая наука продвинулась вперед в исследовании тенденций развития экономики. Ученые НИУ «Высшая школа экономики», начав с восхваления рыночных механизмов, постепенно меняют позиции, говоря о социокультурных и правовых факторах. Абсолютизация «перспектив» дополняется анализом экономических и финансовых кризисов <7>. Но все же правовой элемент пока оценивается как пассивно отражающий. ——————————— <7> См., например: XII Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. М., 2012.

Преодолению трудностей помогает анализ корреляций. Корреляция «Определение объектов правового воздействия». Эти объекты соотносятся как часть и целое: экономика, культура и т. п. в целом с характерными макропоказателями развития; отрасли экономики (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт); институты экономики (имущество, финансы, труд, производство и т. п.); субъекты экономической деятельности (федеральные государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, госкорпорации, публичные органы); факторы развития (постоянные и временные, органические и внешние); потребности возможного законодательного регулирования общественных отношений. В соответствии с решениями Президента РФ и Правительства РФ о развитии инновационной экономики в нашей стране ученые-экономисты выделяют первоочередные средства достижения этих целей. Имеются в виду рост производительности, структурные сдвиги, инвестиции и инновации, активизация трудового потенциала, ценности, институты, модернизация образования, право собственности и конкуренция, верховенство закона. Причем отмечается важная роль в экономическом развитии нематериальных активов и особенно культуры в аспекте креативности, способности человека быть творцом, исполнительности и дисциплины. Эти аспекты недостаточно исследованы в юридической науке <8>. ——————————— <8> В этом плане можно назвать лишь одну книгу: Егоров В. К., Тихомиров Ю. А. Право и культура. М., 2009.

Что касается верховенства закона, то экономисты главным считают его правильное и повсеместное применение и гарантии для условий законодательной деятельности. Это верно, и мы расширяем анализ аспектов права. В рядах ученых-экономистов тоже есть сторонники разных подходов к стабилизации и устойчивому развитию экономики. Если в НИУ «Высшая школа экономики» акцент сделан на собственно экономических факторах и социальных факторах влияния, то ученые Института экономики РАН особое внимание уделяют решению проблем управления знаниями. В цикле исследований по этой тематике выделяются способы поддержки и стимулирования научных разработок и механизмов их внедрения в хозяйственную практику. И тут не обойтись без правовых режимов формирования, приобретения, сбережения, передачи и использования научных знаний. Корреляция «Выбор целей». Проблема целеполагания имеет прямое отношение к нашей теме, поскольку законы принимаются и действуют для достижения определенных целей и решения связанных с ними задач. Речь идет о целях двоякого рода: общеполитических, экономических и социальных, установленных в программных и императивных документах, и юридических целях — законодательства в целом, отрасли, подотрасли, института, закона. Возможные ошибки и противоречия первой группы целей делают необоснованными цели второй группы. Для последних всегда важны целевые значения принципов права и конституционных принципов. Поэтому столь пагубна недооценка выбора целей и подмена их ad hoc текущими запросами. В этом плане следовало бы тщательнее готовить концепции, полнее и точнее определять преамбулы и цели закона как нормативную ориентацию для перехода в новые состояния (регулируемые). Так, в одной из важнейших сфер экономики — бюджетных отношениях — развитие законодательства определялось как реальными условиями и потребностями ее регулирования, так и рядом программных документов. В 1998 г. Правительство РФ одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 гг., в 2001 г. — Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., в 2006 г. — Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 — 2008 гг., в 2009 г. — Концепцию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. За эти годы Бюджетный кодекс РФ менялся более 80 раз. Однако выявленные проблемы не решены до конца. По-прежнему не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы. Нет учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Не решены вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Как видно, избранные цели не обеспечены в полной мере эффективными правовыми решениями и действиями. Корреляция «Виды соотношения способов правового воздействия». Выбор проводится с учетом объектов и целей их регулирования: динамика методов публичного и частного права; способы общенормативного регулирования (введение общих правил; порядка создания, реорганизации и упразднения организаций, системы деятельности); программно-установочные способы (целевые программы, тематические планы, концепции, функциональные правила, схемы управления, схемы градостроительного планирования развития территорий, генпланы городов; земельный кадастр); легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация); способы нормативно-количественного измерения (стандарты, квоты, цены, тарифы, нормативы, лимиты, налоги (сборы), плата, ставки (таможенных пошлин и др.)); способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирование (кредиты, льготы, отсрочки, дотации, субсидии, трансферты, надбавки, поощрения, госзаказ, госзакупки). Системно-юридические корреляции. Правосознание отстает и снижает уровень правового регулирования. Не учитывается динамика соотношения национальных и международных норм. Приоритет международных норм (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Закон эффективнее подзаконного акта. Локальный акт дает больший эффект, чем центральное регулирование. Саморегулирование дает больший простор активной деятельности. Стимулы более эффективны. Императивы являются более целесообразными. Удельный вес правотворчества явно превышает объем правоприменения. Хорошие акты не обеспечены институтами и деятельностью органов. Материальные нормы не обеспечены процедурами, процессами. Использование юридических приоритетов: юридическая сила федерального конституционного закона выше юридической силы федерального закона; юридическая сила федерального закона по определенным вопросам выше юридической силы закона субъекта РФ; юридическая сила закона субъекта РФ по определенным вопросам выше юридической силы федерального закона; юридическая сила кодекса выше юридической силы текущего закона; юридическая сила специального закона выше юридической силы закона общей регуляции; юридическая сила позднее принятого закона выше юридической силы ранее принятого закона. Комплексно-юридические корреляции. Производность правовых средств от характера общих задач. Обеспечение комплексного использования отраслей законодательства: административного, гражданского, финансового, трудового, земельного, экологического, уголовного. Поиск форм и меры согласования норм разных отраслей для решения общей задачи, регулирования общего или однородного предмета (объекта). Поясним на примере решения такой задачи, как повышение производительности труда, использование разных правовых регуляторов. Высокий общий и профессиональный уровень работников должны обеспечивать нормы законодательства об образовании, поощрение эффективного труда — нормы Трудового кодекса РФ, поиск новых научно-технических решений — часть четвертая Гражданского кодекса РФ, законодательство о науке и законодательство о техническом регулировании. И это типичный комплексный подход, который позволяет избегать весьма пагубной односторонности. К сожалению, использование отдельных норм сужает предмет и эффективность воздействия закона на экономические процессы: эффективность закона слагается из согласования «долей» правового регулирования и комплексных решений; «норма-задача» служит императивом для эффективных правовых решений и определения внутрисистемных зависимостей разных норм; плотность законодательного регулирования уменьшает и даже исключает «поводы» для принятия подзаконных актов (и, напротив, слабость норм их провоцирует); формирование «правовых цепей» означает комплексное связывание органов и организаций. Например, Федеральные законы от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» служат основанием принятия специальных нормативных правовых актов для обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции), конкретных указаний и действий; происходит «восхождение» формы правового акта снизу вверх и подготовка текста закона путем иной концентрации ведомственных норм; организационные, кадровые действия нередко лучше заменяют акт; возрастание удельного веса локальных актов и актов саморегулирования уменьшает потребности в подзаконном регулировании; перераспределение функций в системе исполнительной власти влечет изменение видов регулирования; неисполнение закона порождает дополнительные организационные и правовые нагрузки. Необходимы определение общих критериев и объединение результатов деятельности всех субъектов-участников, поиск меры правового опосредования показателей деятельности органов и сроков их достижения. При определении эффективности законодательства следует учитывать: 1) степень достижения общих и переменных целей экономического развития; 2) степень развития отдельных отраслей и институтов сугубо экономического содержания (Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и др.); 3) степень развития отраслей и институтов, оказывающих воздействие и влияние на развитие экономики (законов и положений об исполнительных органах власти, о местном самоуправлении и др.); 4) неравномерность развития отраслей и институтов первой и второй групп и изменения в их соотношении между собой; 5) разнонаправленные объекты регулирования и критерии их оценки, расхождения интересов и т. п.; 6) изменения методов регулирования в разных отраслях, правовых комплексах и институтах. Корреляция «Оценка регулирующего воздействия. Управление по результатам». Коренная корреляция между уровнем экономического и социального развития и уровнем правового регулирования находит выражение и в широко используемой концепции управления по результатам, которая давно применяется в зарубежных странах. В условиях проводимых административных реформ Всемирный банк разработал универсальную методику оценки качества государственного управления. Среди таких интегральных показателей, как право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства, антикоррупционный контроль, выделены также качество законодательства (оценка правовых мер с точки зрения политики рыночной экономики, контроль уровня цен, банков, развитие бизнеса и международной торговли и др.) и верховенство закона. Порядок использования методики оценки регулирующего воздействия установлен в правительственных актах и актах Минэкономразвития России. Это позволяет оценивать проекты нормативных правовых актов с точки зрения обеспечения интересов бизнеса (недопущение административных барьеров, чрезмерных бюджетных расходов, ограничение экономической самостоятельности бизнеса и т. д.). И здесь важно выявлять корреляцию между статусом бизнес-структур и текущими решениями, между принципами политики государства и возможными последствиями реализации новых правовых актов, между проектируемой сферой усмотрения и коррупционными рисками. Правовые риски и реальные отклонения. Риск характеризуется как сознательное волевое поведение лица, направленное на достижение правомерного положительного результата в ситуации с неоднозначными перспективами развития, что допускает вероятное наступление неблагоприятных последствий и причинение вреда. Сущностью риска является отклонение действительных данных от оценки сегодняшнего состояния и прогнозов будущего развития ситуации: при позитивном отклонении неточность расчетов позволяет получить дополнительную от ожидаемой выгоду; негативное отклонение означает шанс наступления неблагоприятных последствий. Риски можно условно классифицировать на основе ряда критериев: предвидимые, ожидаемые; повторяющиеся в нормальных ситуациях; неожиданные риски; риски в условиях критических, кризисных ситуаций. Институт риска является институтом теории права, получающим развитие и конкретизацию как в отраслевых правовых институтах риска, так и в комплексных институтах. И тогда можно с уверенностью сказать, что право выполняет применительно к риску такие функции, как легальное признание и допущение их, установление средств предупреждения и минимизации риска, определение меры ответственности и компенсаторных средств. Уместно при этом сослаться на пояснения феномена правовой неопределенности. И с этим связан поведенческий аспект правовой неопределенности, поскольку именно люди являются носителями юридических и реальных поведенческих ролей. От них зависит умение предвидеть и избегать рисков. Действуя в рамках правовых статусов, гражданин выражает разные интересы. Используя ролевой критерий, можно оценить интересы, установки, образы, мотивы и действия людей. Так, одни роли могут быть нормативно предписанными, заданными и строго легальными, другие являются неформальными, допускаются статусом и ему не противоречат, третьи — противоправные, негативные, означающие нарушение законности. Социологические исследования подтверждают нежелательность резких расхождений между этими ролями, поскольку тогда защищенный интерес уступает место противоправному эгоцентрическому интересу. Пассивность избирателей, плохая работа госслужащих, забвение экологических обязанностей, недооценка гуманитарной ориентации, нарушения прав граждан на получение публичных услуг — таковы типичные проявления данной тенденции. Итак, риск — вероятное наступление события и совершение действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущих причинить ущерб регулируемой им сфере. Для правового риска характерны причинная зависимость между нормативной моделью и реальностью в виде каналов прямых и обратных связей, иными словами, опасное отклонение от норм права. Приведем характеристики типичных рисков. Начнем с конституционного риска. Риски в сфере конституционных отношений отражают масштабность конституционного регулирования и уверенность в устойчивости принципов и институтов конституционного строя. Налицо явная «абсолютизация» конституционных норм, последствия нарушения которых сказываются на правовой системе. Наблюдается слабое знание гражданами норм действующей Конституции, что подтверждается социологическими исследованиями, и вследствие этого отчуждение от права не преодолено. Напомним, что в начале 1990-х гг. явно ощущался кризис федерализма и лозунг центра «берите суверенитета сколько хотите», обращенный к регионам, грозил сепаратизмом и резким ослаблением единства государства. Кроме того, сохраняются угрозы безопасности страны, как внутренние, так и внешние. Экстремизм, терроризм, национализм, давление «извне», глобальные кризисы (финансовый, продовольственный, экологический и др.) дают о себе знать. Конституционный риск выражается подчас и в остром противоборстве властей, и в тенденциях к чрезмерной централизации, ослаблению институтов политической системы и институтов гражданского общества. Предотвращению управленческих рисков во многом способствуют высокий профессионализм кадров и четкая организация управления на основе права. Важен правовой фактор, когда строго регламентированы статусы органов управления всех уровней, процедуры их деятельности, показатели эффективности работы. Административные регламенты и функциональные правовые режимы создают основу для последовательных и строго легальных действий бизнес-структур, учреждений и граждан. Отрадно, что во многих кодексах этому уделено внимание. Можно выделить три основные категории рисков в сфере управления: 1) ошибки в проведении административных преобразований. Опыт реформирования систем и функций управленческих органов в нашей стране показывает, на сколько опасны непродуманные перестройки административных структур; 2) риски, порождаемые в процессе подготовки, принятия и выполнения подзаконных правовых актов как общего характера — концепций и стратегий развития отраслей и производств и т. п., целевых программ, так и конкретных актов применительно к отдельным организациям и гражданам, ситуациям. В обоих случаях встречаются факты давления и влияния при выделении средств, определении объемов заданий, предоставлении льгот и преимуществ; 3) риски, связанные с процессом подбора и использования работников государственных органов, учреждений и организаций, когда допускаются ошибки, порождающие коррупционные проявления. Риски в банковском секторе можно предотвращать системой специальных правовых средств, включая соблюдение международных стандартов. Весьма ощутимы предпринимательские и иные риски в гражданско-правовых отношениях. Именно в сфере гражданского и торгового права зарождался институт риска, получивший широкое распространение в этой сфере. Объяснение этому — в природе производственных, торговых, имущественных отношений, где предмет сделки, договора подвержен изменениям прежде всего в силу субъективных и объективных причин. В гражданском праве институт риска постепенно охватывает многие стороны жизни и здоровья людей, их имущественных и иных отношений. И сейчас страхование и другие способы защиты прав и законных интересов людей развиты весьма хорошо как в российском, так и в иностранном гражданском праве, в сфере международного частного права. Немало статей Гражданского кодекса РФ посвящены риску в договорных отношениях. Знание и правильное применение их имеют важное значение как для граждан, так и для юридических лиц. Такова, например, ст. 459 о переходе риска случайной гибели товара. Отметим также нормы об обязательствах вследствие причинения вреда (ст. 1065, 1066, 1067 ГК РФ). Большая группа рисков отражает широкий круг договорных отношений (купли-продажи, залога, кредитов и т. п.) и разное отношение к ним обеих сторон. Принципы добропорядочности и следования обычаям делового оборота не всегда нормализуют поведение сторон. И допускаются ошибки и просчеты, злоупотребления, невыполнение обязательств. Риски возникают вследствие «сбоев» в экономической деятельности, в работе государственных органов, из-за ошибок в принятии решений, влияния внешней среды. А юридические средства применительно к законодательству, слабая реализация позитивных показателей приводят к нарушениям законности, неиспользованию правовых стимулов и мер ответственности, ограничению прав граждан и бизнеса. В деятельности публичных органов допускается отклонение от их статусов, неправильное выполнение функций, коррупционные проявления. «Правоповеденческий блок» также связан с рисками правового нигилизма, низкой правовой культуры, отчуждения от правовых процедур и т. п. Нетрудно заметить, насколько вредно влияние не только объективных факторов отклонений, но и субъективных факторов и патологии усмотрения. В бюджетной сфере определяются параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета. К основным рискам относятся, например, снижение цен на нефть, недостижение намеченных значений объемов и темпов роста ВВП, отклонение курса рубля к доллару, недостижение прогнозируемого роста инвестиционной активности и целевых уровней инфляции, возможное снижение конкурентоспособности отечественной продукции в условиях действия страны в рамках ВТО. Особо отметим риски — роль эффективной системы управления рисками и формирование комплекса опережающих индексаторов для предотвращения негативных явлений в мировой экономической системе. Каковы юридические аспекты подобных рисков и возможности их уменьшения и устранения? Это правильное применение норм Бюджетного кодекса, федеральных законов о развитии предпринимательства, конкуренции, стимулирующих норм Трудового кодекса, а также эффективной реализации компетенции органов исполнительной власти. В процессе диагностики рисков нужно предвидеть реальные отклонения в правовой сфере <9>: не только «привычные» нарушения законности, но и порождаемые ими экономические потери и ущерб, социальные конфликты, коррупционные проявления и снижение эффективности публичных институтов. Поэтому столь необходим анализ последствий возможного и реального действия права. ——————————— <9> См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право и отклонения в правовой сфере // Право и политика. 2013. N 3.

Политические последствия реализации правовых актов могут выражаться: в уровне доверия граждан к институтам публичной власти; динамике участия граждан в выборах органов власти; уровне деятельности (бездействии) государственных институтов; динамике деятельности общественных объединений; характере межнациональных отношений; характере взаимоотношений между слоями общества; структуре обращений граждан в государственные и муниципальные органы; возможных изменениях оценок и ответных действий иностранных государств. Социальные последствия реализации законов и иных нормативных правовых актов могут выражаться: в динамике расходов на образование, здравоохранение, культуру и иные отрасли социальной сферы; изменениях сети и статусов социальных учреждений; динамике объемов публичных услуг, оказанных гражданам различными социальными учреждениями; изменениях среднего уровня доходов и расходов граждан (по категориям); изменениях структуры жилищного фонда и показателей обеспеченности жильем разных категорий граждан; динамике показателей количества и качества коммунальных услуг. Все более очевидными становятся экологические последствия реализации правовых актов: сохранение и приумножение природных объектов (лесов, вод и т. п.); динамика вредных воздействий на экологические объекты; динамика экологических правонарушений; степень использования экологического критерия при принятии и реализации правовых актов хозяйственного и иного содержания; уровень экологического образования граждан. Юридические последствия реализации законов и иных нормативных правовых актов могут выражаться: в оценках гражданами и их объединениями положений законов и иных нормативных правовых актов; изменениях типов правомерного и неправомерного поведения граждан; степени реализации подзаконных, в том числе локальных, актов; согласованности или коллизиях разных правовых актов; динамике правонарушений (по их видам); изменениях уровня законности в регионах, в отраслях экономики и социальной сферы; уровне доступа к праву (использование правовой информации). Формула юридического прогнозирования. Проведенный анализ позволяет предложить своего рода формулу прогнозирования в правовой сфере. Ее составные элементы следующие: объективная оценка существующего уровня правового регулирования, выявление ресурсов действующих регуляторов и обеспечение правовой преемственности; использование прогнозной информации для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования; определение корреляции между социально-тематическими и правовыми целями; определение свойств будущего правового состояния; проектирование модельных правовых средств, используемых поэтапно для достижения тактических и стратегических целей; предвидение рисков и реальных отклонений от правовых моделей и регуляторов; выбор оптимального варианта правовых решений зависит от обоснованности критериев их оценки. Какое же развитие правовой сферы можно предвидеть с помощью механизма юридического прогнозирования? Это сближение норм национального и международного права в регулировании общих смежных предметов, гибкое сочетание в праве императивных методов регулирования технических, технологических, финансовых и иных вопросов и «мягкое» регулирование социальной сферы в сочетании с методами саморегулирования, строго легальная деятельность публичных институтов как механизма обеспечения права, расширение сфер правовой самореализации человека. Наши скромные предсказания позволяют сделать вывод о сочетании устойчивых и подвижных границ действия права, когда оно подвержено влиянию других социальных норм. Неправовые регуляторы и саморегулирование в широком смысле очерчивают другие границы права.

Библиографический список

XII Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. М., 2012. Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. Гл. 20. Егоров В. К., Тихомиров Ю. А. Право и культура. М., 2009. Зорькин В. Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. Казимирчук В. П. Право и методы его изучения. М., 1965. Концепции развития российского законодательства / Отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2013. Правовое пространство и человек / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2012. Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В. и др. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективность применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. N 8. Тихомиров Ю. А. Государство. М., 2013. Тихомиров Ю. А. Коллизионное право и отклонения в правовой сфере // Право и политика. 2013. N 3. Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *