Нормативно-правовое регулирование системы непрерывного профессионального образования в условиях модернизации

(Шкарлупина Г. Д.)

(«Юридическое образование и наука», 2006, N 3)

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ НЕПРЕРЫВНОГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ

Г. Д. ШКАРЛУПИНА

Одной из важнейших социально-политических задач современного развития в России является формирование гражданского общества. Процесс этот, с одной стороны, тесно связан с формированием современной правовой системы в стране и демократическим обновлением законодательства как правовой основы деятельности гражданского сообщества, его институтов. С другой стороны, условиями его успешности являются формирование правового поля во всех сферах деятельности людей, выработка практики гражданско-правового взаимодействия человека и организации, человека и государства.

Система образования является одной из важнейших отраслей жизнедеятельности человека. Всякая совместная деятельность людей, которая осуществляется в более или менее крупном масштабе, нуждается в управлении и руководстве.

Данная линия четко обозначена в «Концепции модернизации российского образования», она определяет процессы реформирования образования.

Любое реформирование всегда сопровождается нормативным пакетом документов (образовательным правом), которые определяют правовое пространство реформ, а также позволяют определить круг задач, которые необходимо решить в ходе реформирования. Оно должно охватывать наиболее важные аспекты образовательной деятельности:

1. Совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, т. е. образовательное законодательство.

2. Совокупность норм права, правил поведения, содержащихся в этих нормативных правовых актах, т. е. отрасль образовательного права. В. И. Шкатулла указывает на тот факт, что эта форма менее объективна, так как среди юристов немало споров по содержанию норм. На наш взгляд, это связано с процессом реформирования системы образования, законодательство не всегда может полностью предвидеть и регулировать всю палитру взаимоотношений между человеком и образовательным учреждением, между образовательными учреждениями, между образовательными учреждениями и государством.

3. Стремление урегулировать нормами права правоотношения в сфере образования на различных уровнях и во всех отраслях образования.

4. Формирование единого образовательного кодекса, объединяющего отраслевые нормативно-правовые документы, что позволит преодолеть ведомственные отраслевые барьеры и расширить представления юристов о сопряженности образовательного законодательства по отраслям, видеть перспективу реформирования законодательства в соответствии с велением времени.

5. Создание системы непрерывного профессионального образования в условиях рыночной экономики направлено на удовлетворение потребностей общества в образовательных услугах. Человек должен обладать правовыми знаниями о справедливости общественных отношений в сфере образования, знать степень свободы в системе образования.

Необходимо отметить, что далеко не всегда и не все законодательные акты, постановления Правительства РФ в области образования понимаются однозначно, это связано с тем, что образовательная система утрачивает свою линейность. Все структурные компоненты российского образования находятся в точке бифуркации (поиска). Когда необходимо определить уровень и размеры флуктуации (отклонений), определить структуру учебного заведения, его направление, контингент обучающихся, кадровые и материальные возможности, сформулировать цели трансформации учебного заведения (например, переход к договорной (коммерческой) системе обучения или к углубленному профильному образованию и т. д.), наметить пути эволюции (аттракторы) учреждения.

На сегодняшний день не понятно, является ли синергетика междисциплинарным подходом, совершенно новой наукой или просто особым научно-философским взглядом, однако вышеперечисленные характеристики синергетики позволяют с интересом отнестись к перспективе применения синергетического подхода к анализу управления процессом формирования профессиональной компетентности специалиста (учителя).

Более того, юридические документы, регламентирующие процесс реформирования, утрачивают императивный характер и переходят в разряд диспозитивных. Особенно слабо нормативно-правовое регулирование представлено в регламентации деятельности УНПК, как одной из форм непрерывного профессионального образования.

Нормативно-правовое регулирование и коррекция выступают необходимой функцией управления, благодаря которым поддерживается упорядоченность системы управления образованием, устраняются факторы дезорганизации.

Нормативно-правовое регулирование определяется нами как вид деятельности, которая на основе внесения коррективов в законодательстве и с помощью оперативных способов, средств и воздействий в процессе управления педагогической системой непрерывного профессионального образования способствует поддержанию ее на запрограммированном законодательством уровне.

Конституция государства как акт высшей юридической силы устанавливает права и свободы человека и гражданина в области образования, регламентирует формы образовательных учреждений и услуг.

Цели государственной политики в области образования закрепляются Законом РФ «Об образовании». Нормативные положения Основного закона в области образования дополняются другими специальными национальными законами, а также законами субъектов Федерации.

Базовые (многофункциональные) Законы: «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Законы по вопросам организации управления образованием: «О государственных стандартах», «О нормативах финансирования», «О государственной аккредитации образовательных учреждений».

Законы, регулирующие особенности правовых отношений применительно к каждому уровню образования.

Социальные Законы, направленные на социальную защиту участников образовательного процесса: «О статусе педагогического работника», «О государственной поддержке обучающихся».

Специализированный Закон: «О частном образовании».

Непрофильные для сферы образования Законы: «О финансировании системы образования»; «О налогообложении в сфере государственного и частного образования» и др.

Субъекты Федерации компетентны: издавать законы по вопросам образования и определять осуществление политики в образовании, не противоречащей федеральной политике в этой сфере. Решение вопросов в области работы региональных УНПК, отнесенных к полномочиям субъектов, прямо или косвенно направлено на реализацию государственных гарантий прав граждан в области образования, т. е. затрагивает права человека, и поэтому должно определяться нормативным актом, имеющим высшую юридическую силу, каковым в настоящее время является закон государства.

Реформирование содержания профессионального педагогического образования определяется квалификационными требованиями к профессиональной культуре и компетентности специалиста, закрепленными в «Требованиях к аттестации работников образования». В документах, принятых Правительством РФ в 2000 — 2001 гг.: в «Национальной доктрине образования в Российской Федерации» (5 ноября 2000 г.), в «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» (29 декабря 2001 г.), Положении «О проведении эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования» (20 апреля 2001 г.) и других концептуально-нормативных документах, определяются цели, задачи и перспективы развития образования на ближайшее десятилетие. Документы дополняют Закон РФ «Об образовании». Закон РФ «Об образовании» с поправками 1996 и 2004 гг. изменен, по подсчетам юристов, на 80%. Законодательные акты регулярно публикуются в профессиональных журналах и газетах: «Вестник образования», «Директор школы», «Высшее образование сегодня» и др. Но отсутствует систематизация нормативно-правовых актов в области образования, назрела необходимость кодификации законодательных документов, регламентирующих отношения в области образования.

Законы центральных органов власти и других органов управления образованием закрепляют исходные, первичные нормы в сфере образования, которые дополняются и конкретизируются развитой системой подзаконных нормативно-правовых актов.

Все эти процессы по созданию нормативно-правового регулирования образовательной деятельности должны быть скоординированы созданием единого кодекса, регламентирующего все виды отношений в системе непрерывного образования.

——————————————————————