Современные контуры образовательного права

(Козырин А. Н.) («Закон», 2007, N 4) Текст документа

СОВРЕМЕННЫЕ КОНТУРЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА

А. Н. КОЗЫРИН

Козырин А. Н., доктор юридических наук, профессор, директор Центра публично-правовых исследований.

Образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста. Наконец, в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности. Совершенствование системы образования и образовательного законодательства — важнейшая задача социально-экономического развития и один из приоритетов современной государственной политики. С образованием связан один из национальных проектов, призванный кардинально улучшить качество жизни в Российской Федерации, реализации которого государственная власть уделяет столь пристальное внимание. В современном правовом государстве образование должно иметь основательную нормативно-правовую базу. Требование тщательного законодательного регулирования отношений в области образования обусловлено рядом причин. Во-первых, нормы образовательного законодательства должны стать надежными юридическими гарантиями реализации закрепленного на конституционном уровне права каждого на образование. Положения ст. 43 Конституции РФ, раскрывающие конституционную формулу «каждый имеет право на образование», находят развитие в актах образовательного законодательства. Во-вторых, нормы образовательного законодательства регулируют ту сферу общественных отношений, в которую сегодня вовлечено — не будет преувеличением сказать — все российское общество, все его возрастные группы. Концепция непрерывного образования, провозглашенная ЮНЕСКО в 1972 г. и успешно реализуемая сегодня во многих странах мира, многократно увеличивает число участников образовательных отношений. В-третьих, образование представляет собой огромную по своим масштабам отрасль российской экономики, грандиозный имущественный комплекс, нуждающийся, с одной стороны, в регламентации возникающих в сфере образования гражданских и трудовых отношений, а с другой — в достойном и бесперебойном финансировании, без которого невозможно предоставление качественных образовательных услуг. Вот почему современное образовательное право формируется как комплексная отрасль российского законодательства, объединяющая нормы различной правовой принадлежности — гражданского, семейного, трудового, административного и других отраслей права.

Современное состояние системы источников образовательного права Российской Федерации

Принятие в 1992 г. Закона РФ «Об образовании» заложило основу самостоятельной отрасли российского законодательства, которая регулирует широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере образования. Образовательное право — одна из наиболее динамичных отраслей законодательства. В этом смысле оно соперничает с такими отраслями, как налоговое, таможенное и административное право. Бурное развитие нормативно-правовой базы образования связано также с развернувшейся в Российской Федерации реформой системы образования, которая происходит одновременно с другими крупномасштабными системными преобразованиями — административной, налоговой и бюджетной реформами, реформой местного самоуправления. Наряду с изменениями, вносимыми непосредственно в текст Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и другие акты образовательного законодательства, большое значение на практике приобретают и многочисленные так называемые косвенные изменения, которые не находят отражения непосредственно в тексте самих законодательных актов, однако могут существенно изменить практику применения законодательной нормы. Речь идет о многочисленных подзаконных актах, принимаемых в развитие положений актов образовательного законодательства, без учета которых невозможно представить, как функционирует реальный механизм правового регулирования в сфере образования. Основные направления развития системы источников образовательного права предопределены задачами законодательства Российской Федерации в области образования, перечисленными в ст. 4 Закона РФ «Об образовании». Во-первых, образовательное законодательство имеет целью разграничить компетенцию в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В ст. 72 (п. «е») Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, нормы, касающиеся разграничения компетенции в образовательной сфере, содержатся в ст. 26, 43 и 44 Конституции РФ. Распределение компетенции между федеральным, региональным и местным уровнями власти в сфере образования осуществляется в Законе РФ «Об образовании» (ст. ст. 28 — 31), в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Компетенция Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского образования определена в ст. 24 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Распределение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по законодательному регулированию отношений, возникающих в области образования, закреплено в ст. 3 Закона РФ «Об образовании». Так, федеральные законы разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации; вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования. Что же касается субъектов Федерации, то в соответствии с их статусом и компетенцией они могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования. Во-вторых, законодательство об образовании призвано обеспечить и защитить право на образование, закрепленное в ст. 43 Конституции РФ. Акты образовательного законодательства представляют собой юридические гарантии конституционных положений, закрепляющих право граждан на образование. В-третьих, целью образовательного законодательства является создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. Законодательство в области образования содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с функционированием всех элементов системы образования Российской Федерации: — образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; — сети реализующих их образовательных учреждений (независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов); — органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Наконец, образовательное законодательство призвано регулировать образовательные и иные отношения (административные, трудовые, имущественные и т. д.), складывающиеся в области образования. Регулируя такие отношения, законодательство определяет права, обязанности и ответственность субъектов правоотношений. В системе источников образовательного права в соответствии с конституционными основами государственного устройства Российской Федерации выделяют три уровня — федеральный, региональный (субъекта Российской Федерации) и муниципальный.

Федеральное образовательное право

Система источников федерального образовательного права объединяет законодательные акты и принятые в соответствии с ними подзаконные акты. Законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена на федеральном уровне Конституцией РФ, Законом РФ «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», иными «профильными» федеральными законами, т. е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования, а также многочисленными «непрофильными» законами, которые содержат отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования. Так называемые непрофильные законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое число таких законов, их «разнокалиберность» (в одних законах содержится одна-две статьи по образовательной проблематике, в других — целые главы), частые столкновения норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании, — эти и другие причины делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования. Многочисленные «непрофильные» законы можно объединить, с известной долей условности, в следующие группы: а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральные законы от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»; от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»); б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, военное образование и военная подготовка — в Федеральных законах от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; экологическое образование — в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; спортивная подготовка — в Федеральном законе от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; религиозное образование — в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; обучение и профессиональная подготовка по охране труда — в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»; профессиональное образование осужденных к лишению свободы — в Уголовно-исполнительном кодексе РФ); в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных правоотношений (например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Федеральные законы от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»); г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных правоотношений (например, Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», Трудовой кодекс РФ); д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ) и др. Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы: 1. Указы Президента РФ, среди которых можно выделить как указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (например, Указы Президента РФ от 11 июля 1991 г. N 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР», от 28 декабря 2006 г. N 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»), так и указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в Указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»). 2. Постановления Правительства РФ, которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования (например, Постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг», от 18 октября 2000 г. N 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности») либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, Постановления Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1047 «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти», от 27 июля 2001 г. N 564 «О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года»). 3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования. Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы: 1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее — Министерства образования РФ); 2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе: а) «профильные», т. е. принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, Приказ Минюста России N 31, Минобразования России от 9 февраля 1999 г. N 321 «Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах», Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 30 ноября 2006 г. N 771 «Об утверждении Инструкции об организации инспектирования деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний», Приказ Минздрава России от 17 февраля 1993 г. N 23 «Об утверждении Положения о клинической ординатуре», Приказ Министерства обороны РФ от 12 марта 2003 г. N 80 «Об утверждении Руководства по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации»); б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные положения, прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, Приказ Минздрава России от 26 июля 2000 г. N 284 «О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах», Приказ министра обороны РФ от 10 декабря 2000 г. N 575 «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации»). Характерной чертой современного этапа развития системы нормативно-правового регулирования образования на федеральном уровне является увеличение объема в общей массе правовых норм доли норм-рекомендаций. Использование рекомендаций в качестве метода правового регулирования соответствует особенностям статуса отдельных субъектов образовательных правоотношений, обладающих, например, академической автономией. Так, в целях оказания практической помощи подведомственным образовательным учреждениям высшего профессионального образования в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 113-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также с учетом практики работы образовательных учреждений (вузов) Рособразование подготовило рекомендации по процедуре избрания президента высшего учебного заведения (письмо Рособразования от 21 сентября 2006 г. N 18-02-10/09). Содержащиеся в этом правовом акте рекомендации Рособразование предлагает использовать при разработке и утверждении ученым советом вуза положения о президенте высшего учебного заведения.

Региональное образовательное право

По аналогии с федеральным законодательством на уровне субъекта Федерации правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования, могут содержаться как в «профильных», так и «непрофильных» нормативных правовых актах. Среди «непрофильных» актов, которые среди прочих норм содержат нормы, регулирующие отношения в сфере образования, следует в первую очередь отметить конституции и уставы субъектов Федерации. В них, как правило, воспроизводятся соответствующие нормы федеральной Конституции. Нормы, регулирующие отдельные аспекты образовательных отношений, могут содержаться в законах и иных нормативных правовых актах, устанавливающих правовой и социальный статус детей и подростков: Закон Республики Дагестан от 15 декабря 1998 г. N 24 «О защите прав ребенка в Республике Дагестан», Указ губернатора Пермской области от 9 февраля 2000 г. N 41 «О реализации Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 12 сентября 2005 г. N 152 «О мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и т. д. Отдельный блок региональных нормативных правовых актов определяет порядок оказания помощи некоторым категориям обучающихся, регулирует вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений: Закон Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. N 102-З «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия», Закон Белгородской области от 18 февраля 1997 г. N 103 «О квотировании рабочих мест для выпускников учреждений профессионального образования Белгородской области», Постановление главы администрации Краснодарского края от 19 августа 1999 г. N 600 «Об утверждении Положения о профессиональной адаптации молодежи — выпускников учебных заведений на предприятиях Краснодарского края» и т. д. Региональные нормативные правовые акты, с помощью которых обеспечивается комплексный подход к решению проблем обучения и воспитания молодежи, организуется работа с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, также могут содержать нормы образовательного права: например, Закон Астраханской области от 28 декабря 2005 г. N 86/2005-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», Постановление Правительства Нижегородской области от 18 октября 2006 г. N 344 «Об утверждении Областной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Нижегородской области на 2007 — 2010 годы» и т. д. Кроме того, отдельные нормы образовательного права могут содержаться в региональных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной: Закон Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. N 1661 «О науке и научной деятельности», Закон Кабардино-Балкарской Республики от 16 января 1995 г. N 1-РЗ «О языках народов Кабардино-Балкарской Республики», Закон Иркутской области от 30 декабря 2003 г. N 86-ОЗ «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры в Иркутской области», Закон Архангельской области от 10 ноября 2005 г. N 109-6-ОЗ «О библиотеках и библиотечном деле в Архангельской области»; Постановление администрации Кемеровской области от 19 февраля 1996 г. N 1 «О дополнительных мерах государственной поддержки физической культуры и спорта» и т. д. Основная часть источников регионального образовательного права посвящена непосредственно вопросам образования. При этом центральное место среди «профильных» нормативных правовых актов занимают региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Федерации положен Закон РФ «Об образовании». Ряд субъектов Федерации на основе Федерального закона разработал свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании»: Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 г. N 1276-ОД «Об образовании в Волгоградской области», Закон Мурманской области от 19 декабря 2005 г. N 707-01-ЗМО «Об образовании в Мурманской области» и т. д. Предметом нормотворчества на уровне субъекта Федерации становятся вопросы образовательной деятельности, регулирования которых на федеральном уровне, по мнению регионального законодателя, недостаточно для успешного ее осуществления или которые относятся к компетенции региональных властей: Закон Костромской области от 3 ноября 2005 г. N 312-ЗКО «О начальном профессиональном образовании в Костромской области», Закон Курганской области от 30 июня 2000 г. N 333 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области», Закон Красноярского края от 20 декабря 2005 г. N 17-4256 «Об установлении краевого (национально-регионального) компонента государственных образовательных стандартов общего образования в Красноярском крае», Постановление Правительства Республики Карелия от 21 июня 1999 г. N 20-П «О мерах по совершенствованию обучения карельскому, вепсскому и финскому языкам в общеобразовательных учреждениях Республики Карелия»; Приказ Министерства образования и науки Самарской области от 27 июля 2005 г. N 82-од «Об утверждении Положения об организации образования детей с отклонениями в развитии в общеобразовательных учреждениях Самарской области» и т. д. В ряде нормативных правовых актов (чаще всего подзаконного характера) формируется система управления образованием в регионе, устанавливаются полномочия в сфере образования тех или иных государственных органов, определяется статус отдельных государственных учреждений: Постановление Правительства Удмуртской Республики от 16 мая 2005 г. N 83 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Удмуртской Республики», Постановление Правительства Республики Алтай от 17 января 2006 г. N 3 «О деятельности государственного учреждения Республики Алтай «Республиканский центр оценки качества образования», Приказ Министерства образования Хабаровского края от 9 ноября 2006 г. N 886 «О комиссии по аккредитации учреждений начального, среднего и дополнительного профессионального образования» и т. д. Могут приниматься региональные целевые программы развития образования (например, Постановление Воронежской областной Думы от 25 мая 2006 г. N 491-IV-ОД «Об утверждении областной целевой программы «Развитие образования Воронежской области на 2006 — 2010 годы»), нормативные акты, определяющие основные направления совершенствования системы образования в субъекте Федерации (например, Постановление главы администрации Амурской области от 14 января 2003 г. N 16 «Об основных направлениях развития системы образования Амурской области в условиях модернизации»). Практически во всех субъектах Федерации принимаются нормативные акты, регулирующие экономические отношения в сфере образования и устанавливающие меры социальной поддержки в отношении участников образовательных отношений: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 января 2006 г. N 8-РЗ «О нормативах бюджетного финансирования на реализацию государственного образовательного стандарта в муниципальных общеобразовательных учреждениях», Закон Республики Бурятии от 22 марта 2005 г. N 1105-III «О содержании интернатных учреждений образования, детских домов, домов ребенка», Постановление Правительства Республики Мордовии от 17 июня 2005 г. N 230 «Об оплате труда работников государственных учреждений образования Республики Мордовия» и т. д. Муниципальное образовательное право представляет собой систему нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией и в рамках полномочий муниципальной власти в области образования. Источники образовательного права, принимаемые на муниципальном уровне, регулируют, как правило, вопросы организации и управления муниципальной системой образования, экономики муниципальных образовательных учреждений и социальных гарантий, предоставляемых отдельным участникам образовательных правоотношений (например, Постановление мэрии г. Краснодара от 2 октября 2000 г. N 2087 «О развитии муниципальной системы образования», Постановление администрации г. Перми от 14 октября 2003 г. N 2995 «О реформировании системы управления образования в городе Перми», решение Киржачского районного Совета народных депутатов от 2 декабря 2005 г. N 61/767 «Об организации деятельности муниципальных образовательных учреждений и порядке их финансирования», Постановление главы администрации г. Уфы от 12 января 2005 г. N 4 «О мерах по предупреждению незаконного сбора денежных средств с родителей учащихся и воспитанников учреждений образования», Постановление администрации г. Красноярска от 31 января 2006 г. N 30 «Об утверждении Порядка выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений г. Красноярска», постановление мэра г. Череповца от 15 февраля 2006 г. N 579 «О социальной поддержке работников муниципальных образовательных учреждений» и т. д. Наряду с внутригосударственными источниками (федеральное, региональное и муниципальное право) в систему российского образовательного права непосредственно входят многочисленные международно-правовые нормы, составляющие понятие международного образовательного права <1>. ——————————— <1> Место, которое международно-правовые источники занимают в перечне источников образовательного права Российской Федерации, приведенном в настоящей статье, не соответствуют тому месту, которое акты международного образовательного права занимают в системе источников образовательного права, выстраиваемой по принципу убывания юридической силы. В соответствии с этим принципом международные договоры Российской Федерации и иные источники международного образовательного права занимают позицию сразу же за Конституцией РФ и по своей юридической силе превосходят все акты внутригосударственного права, включая федеральные законы. Способ перечисления основных элементов системы образовательного права, использованный в данной статье, обусловлен основной целью, которую преследовал автор, — показать основные пути реформирования именно внутригосударственного (российского) образовательного права.

Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность и интенсификация школьных и студенческих обменов, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают неизбежность международно-правовой регламентации образовательных отношений. К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования. Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно наряду с другими вопросами. Примером последних может служить Международный пакт 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах. В ст. 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии его реализации. Другой пример — Конвенция 1989 г. о правах ребенка, в которой ряд статей (ст. ст. 28, 29, 32, 33 и др.) затрагивает сферу образования. Отдельные нормы могут содержаться не только в двусторонних договорах, но и в многосторонних конвенциях (договорах, соглашениях). Среди последних можно выделить: — международно-правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т. д.: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в 1960 г. на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО); Соглашение 1948 г. о содействии распространению в международном плане наглядно-звуковых материалов образовательного, научного и культурного характера; Соглашение 1950 г. о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера; Конвенция Международной организации труда 1975 г. N 142 «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» и т. д.; — так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО и т. д.: Конвенция 1979 г. о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы; Европейская конвенция 1959 г. об академическом признании университетских квалификаций; Европейская конвенция 1953 г. об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты; Соглашение о сотрудничестве в области образования (Ташкент, 1992 г.) и т. д. Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться в международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования: например, Рамочная конвенция 1995 г. о защите национальных меньшинств; Конвенция 1973 г. N 138 Международной организации труда «О минимальном возрасте для приема на работу» и т. д. Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются на двустороннем уровне: например, Соглашение 1998 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования, Соглашение 1994 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры и др. На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере образования могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений, в иных правовых и дипломатических актах, таких как меморандумы, протоколы и т. д. В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут принимать программы сотрудничества в сфере образования. Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном (министерском) уровне.

Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации

В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы. Несмотря на наличие двух системообразующих законов — Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» и Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться по существу несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в советский период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. На сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, ЮНЕСКО, Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством юридической техники (системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов). Таким образом, основными направлениями совершенствования нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации являются: — приведение законодательства в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации; — устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных смежных отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т. д.); — приведение федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных (муниципальных) источников образовательного права в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления; — оценка юридической силы источников образовательного права, принятых до 1990 г.; — совершенствование юридической техники нормативно-правового регулирования в сфере образования.

Работа по систематизации законодательства Российской Федерации об образовании

Систематизация источников образовательного права предполагает учет действующих нормативных правовых актов, принятых в разное время, их сопоставление и анализ. При этом работа по систематизации нацелена на выявление противоречий в содержании правовых норм, регулирующих отношения в сфере образования; пробелов в праве; множественности актов, посвященных одним и тем же вопросам; устаревших правовых норм, действие которых перекрыто актами, принятыми позднее. Работы по систематизации законодательства об образовании должны учитывать общие тенденции совершенствования российского законодательства, наметившиеся в последнее время. Речь идет, прежде всего, о реальном обеспечении верховенства Конституции РФ и федеральных законов в системе источников образовательного права, о разумном сочетании динамизма и стабильности образовательного законодательства, устранении дублирования в практике нормативно-правового регулирования, гарантировании доступности нормативных правовых актов для применителей и исполнителей правовых норм, для всех участников образовательных правоотношений, об улучшении качества законодательной техники. Акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой — учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами. Одним из направлений дальнейшего развития законодательства об образовании, обеспечивающим соблюдение обоих названных разнонаправленных требований, является активизация использования в правотворческой практике различного рода договорно-поощрительных и рекомендательных норм. В работе по упорядочению и совершенствованию законодательства об образовании необходимо использовать все основные виды систематизации — учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (ныне это — Министерство образования и науки РФ), должен вести учет нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. В этих целях могут использоваться, например, электронные ресурсы и официальный сайт министерства. Значение данной функции министерства возрастает в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации, предполагающей, что среди федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства, службы) только министерства вправе осуществлять нормотворческую деятельность. Именно на них должна быть возложена и задача по поддержанию в надлежащем состоянии всего нормативно-правового массива в данной сфере государственного управления. Учетом нормативных правовых актов в сфере образования могут заниматься и другие государственные учреждения, участвуя тем самым в работе по систематизации законодательства об образовании. Такие работы проводятся, например, Федеральным центром образовательного законодательства (www. lexed. ru). Задача учета нормативных правовых актов в сфере образования состоит не только в сборе и «инвентаризации» самих нормативных правовых актов, но и в постоянной актуализации таких актов, в поддержании их в состоянии «действующего нормативного правового акта», учитывающем все вносимые в него изменения и дополнения. Эту функцию сегодня выполняют информационно-правовые и справочно-правовые системы «КонсультантПлюс», «Гарант» и др., позволяющие оперативно получить подборку не только действующих актов по образованию, но и отмененных, а также актов в уже не действующих редакциях. Систематизация образовательного законодательства может проводиться также в форме инкорпорации. Последняя предполагает лишь внешнюю обработку нормативных правовых актов без какого-либо изменения их содержания. Систематизированные таким образом нормативные правовые акты объединяются в различного рода сборники. В этих сборниках нормативные правовые акты могут располагаться по хронологическому принципу (т. е. по времени издания акта) или по предмету правового регулирования (например, акты могут группироваться в зависимости от уровня образовательной системы, к которой они относятся, или от сферы регулируемых отношений — экономика образования, управление образованием и т. д.). В случае официальной инкорпорации инкорпорированные акты объединяются в сборники, впоследствии утверждаемые органами, издавшими акты. Эта форма систематизации не получила должного распространения в Российской Федерации. В случае неофициальной инкорпорации соответствующие сборники создаются и издаются заинтересованными лицами по своей инициативе и без санкции компетентных государственных органов. Неофициальная инкорпорация получила большее развитие, нежели официальная. В качестве примера приведем недавно вышедший Сборник международно-правовых актов, являющихся нормативной базой Болонского процесса, к которому присоединилась и Российская Федерация <2>. Сборник вышел в серии «Законодательство об образовании», основанной в 2003 г. Федеральным центром образовательного законодательства. В этой серии уже вышло несколько книг, ставших существенным подспорьем в практической и научной работе для тех, кто занимается вопросами организации и нормативно-правового регулирования образовательной деятельности <3>. ——————————— <2> См.: Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях: Европейское образовательное пространство: от Лиссабонской конвенции до признания Болонского процесса / Под ред. Г. А. Лукичева. М., 2004. <3> См., напр.: Документы международного права по вопросам образования / Под ред. Г. А. Лукичева и В. М. Сырых. М., 2003.

Еще одной формой систематизации законодательства об образовании может стать консолидация — объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким вопросам в один укрупненный акт. До настоящего времени эта форма систематизации в отношении актов образовательного законодательства Российской Федерации практически не применялась. Использовались некие паллиативы консолидации актов, иными словами, применялись лишь полумеры по созданию консолидированных актов. Так, в письме Минобразования России от 17 апреля 2003 г. N 14-52-445ин/13 приведены извлечения из законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих льготы по приему в высшие учебные заведения. Данное письмо не является не только консолидированным актом, но и вообще нормативным правовым актом. В то же время оно выполняет функцию систематизации актов законодательства по одному конкретному вопросу — предоставление льгот при приеме в государственные и муниципальные высшие учебные заведения. И в таком смысле отдаленно напоминает консолидированный акт. Невостребованность на практике консолидации актов законодательства идет вразрез с потребностью приведения в единое законодательное целое многочисленных правовых норм об образовании, разбросанных по ряду нормативных правовых актов. Прежде всего это касается актов, предоставляющих различного рода льготы участникам образовательных правоотношений. Наиболее сложной формой систематизации законодательства об образовании является кодификация, при которой происходит внутренняя переработка нормативного материала и создается новый нормативный правовой акт. В последние годы в России развернулась дискуссия о выборе формы систематизации законодательства об образовании. Проблемы, вызванные несистематизированным характером этой отрасли законодательства, давно уже стали очевидны для многих. Несколько лет назад началась работа по подготовке концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. При обсуждении основных направлений развития законодательства об образовании сегодня одним из ключевых является вопрос о необходимости принятия Кодекса РФ об образовании. На настоящий момент действуют два федеральных закона — Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в развитие которых оперативно принимаются различные подзаконные акты. Все чаще ставится вопрос: почему необходимо радикально изменять сложившуюся и уже более десяти лет существующую систему правового регулирования в сфере образования и нужен ли вообще кодекс об образовании? В связи с этим вопросом хотелось бы обратить внимание на несколько аргументов в пользу кодификации образовательного законодательства. 1. Принятие Кодекса об образовании, по существу, ставит четкие пределы нормотворческим полномочиям Министерства образования и науки РФ. Нормативное правовое регулирование наиболее важных вопросов в области образования становится исключительной компетенцией законодательной власти. Чиновники, занятые в сфере образования, перестают восполнять пробелы права, самостоятельно заполнять правовой вакуум. Они лишаются права принимать нормативный акт по любому вопросу, касающемуся вопросов образования. Министерство осуществляет нормотворческую функцию исключительно в рамках установленной компетенции и, как правило, в силу непосредственных предписаний кодекса. 2. Значительное увеличение количества правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере образования, их усложнение, частые изменения приводят к известным сложностям при применении законодательства об образовании. Нормы образовательного права становятся нечеткими и неясными для тех, к кому они в первую очередь адресованы. Поиск нужной нормы оказывается затруднительным не только для простого гражданина, но даже для юриста-профессионала. Обеспечение доступности права — одно из важнейших направлений законодательной политики государства. В такой ситуации принятие кодекса об образовании представляет эффективное средство, нацеленное как на улучшение качества правового регулирования отношений в сфере образования, так и на обеспечение доступности самого образовательного права. 3. Принятие кодекса позволяет решить ряд проблем юридико-технического характера: устраняет разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечивает унификацию понятийного аппарата, содействует устранению так называемых скрытых коллизий (коллизий правовых норм, возникающих из-за того, что одно и то же понятие по-разному определяется в разных нормативных правовых актах); содействует отмене неэффективных и устаревших (недействующих) норм и т. д. 4. Принимая в расчет комплексный характер законодательства об образовании, кодекс будет содействовать более четкому разрешению коллизий между нормами образовательного законодательства и нормами «пограничных» отраслей законодательства (гражданского, административного, бюджетного и т. д.). Поясним этот тезис рассуждением от противного. Если кодекс не будет принят и законодатель пойдет по пути принятия некоторого числа новых «тематических» законов, регулирующих наиболее острые и актуальные вопросы в первую очередь в областях экономики и управления образованием, может создаться ситуация, когда принимаемый закон, например по вопросу экономики образования, исходя из его предмета и содержания, будет сложнее отнести к законодательству об образовании, чем к соответствующим «пограничным» отраслям (гражданскому, бюджетному, административному и т. д.). В этом случае будет проблематичнее использовать коллизионный принцип приоритета права специального над правом общим, поскольку вновь принимаемые «технические» законы будут в большей степени соотноситься с другими отраслями законодательства (гражданским, бюджетным, административным) и в меньшей степени — с собственно законодательством в области образования. 5. Кодекс позволил бы объединить в единую систему правового регулирования различные проявления образовательной деятельности, значительно расширить субъектный состав отношений, регулируемых образовательным правом. Сегодня федеральные законы, не входящие в состав законодательства об образовании, регулируют вопросы образования военнослужащих, особенности получения профессионального образования лицами, осужденными к лишению свободы, отдельные аспекты государственной образовательной политики в отношении соотечественников за рубежом, коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т. д. Предметом «непрофильных» законов становятся вопросы организации экологического образования (Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), спортивной подготовки (Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») и т. д. При этом в законодательстве об образовании соответствующие нормы отсутствуют. Проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в «смежные» отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют «капитального ремонта» образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *