«Журналу российского права» — 10 лет

(Путило Н. В., Чалая Н. В., Хатаева М. А.)

(«Журнал российского права», 2007, N 5)

«ЖУРНАЛУ РОССИЙСКОГО ПРАВА» — 10 ЛЕТ

Н. В. ПУТИЛО, Н. В. ЧАЛАЯ, М. А. ХАТАЕВА

Путило Н. В., заведующая отделом социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Чалая Н. В., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП.

Хатаева М. А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП.

28 февраля 2007 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — Институт) состоялась конференция на тему «Правовые проблемы административной реформы», посвященная 10-летию «Журнала российского права». Чествование журнала, представляющего разнообразный спектр проблем и направлений российского права, не могло не отразить успехи и проблемы, научные интересы сегодняшнего дня и последнего 10-летия творческой деятельности Института.

Публикации «Журнала российского права» — это свидетельство многогранной деятельности уникального коллектива, объединившего под эгидой Института различные школы и течения правовой мысли. Это способствовало развитию правовой науки, совершенствованию законодательства и практики его применения. И традиционные рубрики журнала («Российское законодательство: состояние и перспективы», «Актуальные вопросы правоприменения», «Теоретические проблемы российского права и государственности»), и тематические номера журнала («Обсуждаем национальные проекты» — N 4 за 2006 г., «Актуальные проблемы права собственности — Ежегодные научные чтения памяти проф. С. Н. Братуся» — N 12 за 2006 г.) демонстрируют умение не только освещать события сегодняшнего дня, но и прогнозировать их развитие. Не могли остаться вне пристального внимания журнала и проблемы административной реформы.

Читательский интерес и актуальность вопросов, затрагиваемых в рамках новых рубрик журнала — «Административная реформа в России», «Техническое регулирование: вопросы теории и методики», — являлись одними из определяющих факторов при выборе темы и формировании программы конференции. Вниманию участников были предложены следующие вопросы для обсуждения: эффективность работы исполнительных органов и оптимизация их функций, публичные услуги, административные регламенты, гражданин и государственное управление, доступность и открытость, изменение отраслевого законодательства, сотрудничество власти с бизнесом, преодоление коррупциогенности правовых актов и др.

В конференции приняли участие представители Аппарата Правительства РФ, Государственно-правового управления Президента РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти, ведущие российские ученые Российской академии наук, НИИ Генпрокуратуры, Высшей школы экономики и других высших учебных и научных заведений России.

Открывая конференцию, директор Института Т. Я. Хабриева отметила роль «Журнала российского права» как продолжателя традиций Института, воплотившего на своих страницах то лучшее, что было сначала в «Ученых записках», а затем и в «Трудах Института». Оперативно реагируя на наиболее острые и важные проблемы государства и права, журнал интересен ученым и практикам, его читают в Москве, во многих регионах страны, за рубежом. По оценкам коллег, «Журнал российского права» имеет свое лицо, он не потерялся среди обильной юридической публицистики и занял достойную нишу среди периодических юридических изданий.

Основываясь на современных общемировых тенденциях нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов, профессор Т. Я. Хабриева обратила внимание на необходимость активного включения юридической науки в разработку эффективной правовой модели административной реформы. Формирование новых научных представлений об административном праве, концепции его основных институтов — важнейшее, но не единственное из актуальных направлений исследований. Не могут остаться без должного внимания следующие вопросы: формы взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, определение правового статуса саморегулируемых организаций, передача им отдельных государственных функций, разработка единых требований к государственным услугам, скорейшее внедрение в практику деятельности органов исполнительной власти административных регламентов, создание «типовой» модели административных регламентов.

В выступлении Т. Я. Хабриевой были выделены особенности проведения масштабной административной реформы, проявляющиеся как минимум в двух направлениях: структурных (институциональных) и процедурных преобразованиях. При этом в качестве примеров наиболее радикальных структурных реформ названы Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, где создана трехзвенная система центрального управления: министерства (стратегическое управление) — ведомства (организация выполнения конкретных программ) — децентрализованные структуры (непосредственное оказание публичных услуг гражданам и юридическим лицам).

По мнению директора Института профессора Т. Я. Хабриевой, административная реформа — одна из самых трудных в истории современной России, в том числе и потому, что до сих пор не удалось разработать правовую модель преобразований, в которой должны сочетаться и эволюционные, и качественно новые правовые инструменты, обеспечение правовой преемственности и одновременно предложение новых правовых решений. В выступлении констатировалось, что, к сожалению, недостаточность имеющейся теоретической базы проявляется не только в отсутствии ясности в определении основных, базовых понятий, все большем приспособлении понятийного аппарата к нуждам отдельных законов, потере своей универсальности, но и в отсутствии ответов на ряд концептуальных, принципиально важных для практики вопросов (например, о соотношении рыночных и государственных механизмов регулирования, о формах взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, о передаче функций государства).

Несмотря на то, что административная реформа далека от завершения, Т. Я. Хабриевой было замечено, что от последовательности и результативности ее проведения во многом зависит и достижение целей иных реформ (федеративной, государственной службы, социальной и др.). Одними из наиболее востребованных в качестве предметов научного анализа названы проблемы понимания и нормативного закрепления государственных услуг, процедурно-процессуальной формы их оказания, скорейшего внедрения в деятельность органов исполнительной власти административных регламентов.

В заключение профессор Т. Я. Хабриева обратила внимание присутствующих на важность оперативного внедрения механизмов правового мониторинга применительно к деятельности органов исполнительной власти, позволяющего обоснованно подходить к оптимизации функционирования региональных органов исполнительной власти. Была выражена уверенность, что правовая диагностика, дающая возможность предвидеть, оценить и вовремя изменить в случае необходимости правовую ситуацию, сложившуюся в той или иной области административной реформы, требует крупных и новаторских правовых решений.

В своем выступлении директор Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства РФ В. Л. Вуколов остановился на отдельных проблемах модернизации системы государственного управления. По его мнению, административная реформа — это вопрос не только изменения структуры Правительства РФ или количества государственных служащих, это вопросы совершенствования взаимоотношений между обществом и государством, того, как сегодня организуется государственное управление.

Несмотря на то, что проводимая реформа имеет всего лишь трехлетнюю историю (для сравнения: аналогичные вопросы в Англии, Великобритании или Франции решаются в течение 15 и более лет), ее результаты уже ощутимы, и не только в виде принятия практических решений, но и определения приоритетных направлений. Все отчетливее и граждане, и бизнес-сообщество, и государственные служащие осознают главную цель административной реформы — налаживание механизма партнерских отношений, максимально возможный учет интересов отдельных граждан и общества в процессе предоставления государственных услуг.

Возвращаясь к событию, которому мы обязаны фактом проведения настоящей конференции, В. Л. Вуколов отметил заслуги Института в разработке, обсуждении и принятии решений по наиболее значимым проблемам, в том числе и в области внедрения административных регламентов. Административные регламенты касаются жизненных интересов всех граждан, которые вступают в отношения с представителями государственной власти с целью получения государственных услуг, а значит, упорядочение и конкретизация обязательств органов власти перед гражданами, установление четких процедур контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти — прямая обязанность государства.

Один из острых вопросов, на котором в выступлении был сделан акцент, — это обобщение первых результатов проделанной работы. Механизм получения государственной услуги становится для граждан понятнее и проще; действия чиновников обретают большую «прозрачность», а посещение органов государственной власти становится более комфортным. Административная реформа подтвердила на практике теоретический вывод о том, что предназначение любого демократического государства — это, прежде всего, служение обществу. Государство нужно гражданам, прежде всего, для оказания услуг, и это требует проведения в 2007 и последующих годах масштабной и сложной работы по системному внедрению административных регламентов и стандартов услуг.

Проведя инвентаризацию функций государственных органов, выделив функции по оказанию услуг, удалось выстроить и соответствующую наиболее оптимальную на данный момент систему государственных органов и организаций, их оказывающих. В дальнейшем, исходя из интересов потребителей, планируется не только упростить формальные процедуры при оказании услуг, но и создать своеобразные центры оказания взаимосвязанных государственных услуг, минимизировать перечень платных услуг при одновременной юридической фиксации их стоимости посредством распространения на эти платежи правового режима, предусмотренного Налоговым кодексом РФ.

Поздравляя журнал с юбилеем, В. Л. Вуколов выразил убежденность в том, что главный вектор дальнейшего развития административной реформы — формирование новых механизмов взаимоприемлемого взаимодействия государства и гражданского общества — способен сориентировать все заинтересованные стороны на взаимовыгодный диалог, на выявление наиболее болезненных для граждан проблем и поиск правовых средств их разрешения.

В приветственном выступлении ректора Российской академии государственной службы В. К. Егорова были высоко отмечены деятельность «Журнала российского права» в деле становления России как правового государства, преемственность традиций в стенах Института и выражена надежда на дальнейшие успехи и сотрудничество.

Директор Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития и торговли РФ А. В. Шаров подчеркнул, что административная реформа из стадии «кабинетной» и «умозрительной» уже стала явлением реальным и имеющим конкретные результаты. Так, всего лишь за один год в 82-х регионах Российской Федерации уже приняты или находятся в стадии принятия 225 административных регламентов. Тематика самая разнообразная: от антикоррупционных программ и управления по результатам до социальных услуг и регистрации недвижимости.

Выступающим были обозначены проблемы, связанные с административной реформой. Первая — отсутствие законодательной базы для разработки административных регламентов, поскольку основной нормативный правовой акт в этой сфере — это Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В этих условиях особенно важно не только упростить административные процедуры, сократить сроки оказания государственной услуги, но и сделать минимальными пределы усмотрения чиновников.

Вторая проблема заключается в том, что административный регламент, продолжая традиции действующих ведомственных нормативно-правовых актов, которые описывали те или иные процедуры, должен совершенно иначе рассматривать эти же процедуры — исходя не из потребностей чиновников, а из интересов клиентов (граждан).

Не была оставлена без внимания и проблема, вызывающая острые дискуссии, — о возможности и степени восприятия в административных регламентах норм, уже закрепленных в законах и подзаконных актах. А. В. Шаров, исходя из потребностей гражданина в едином акте, регламентирующем весь процесс его общения с чиновником в процессе получения государственных услуг, предложил модель административного регламента как документа, сводящего воедино все имеющие отношение к процедуре нормы, допуская при этом возможность цитирования в регламенте иных нормативных правовых актов.

Третья проблема, по мнению А. В. Шарова, состоит в том, что для успешного осуществления органом государственной власти административной процедуры необходимо одновременно с принятием административного регламента готовить направленные на его реализацию поправки в иные нормативные правовые акты. В противном случае есть риск консервации тех административных процессов, которые на данный момент сложились.

Подчеркивая самобытность процесса подготовки административных регламентов, важность независимой экспертизы как одного из его этапов, А. В. Шаров призвал к активизации деятельности научного сообщества, к необходимости продолжить традицию освещения в «Журнале российского права» проблем административной реформы, в том числе и на основе критического анализа регионального опыта.

Заведующая отделом социального законодательства Института Н. В. Путило остановилась на вопросах понимания природы публичных услуг, соотношения понятий «публичные услуги», «государственные услуги» и «социальные услуги». Несмотря на имеющиеся и позитивно себя зарекомендовавшие разработки в области публичных услуг, например, в таких странах, как Германия, Франция, в российской правовой науке наметились две тенденции. Первая — категорию «публичная услуга» можно рассматривать в узком плане, отграничивая государственные услуги от деятельности органа власти, прежде всего, контрольно-надзорных и иных властных действий. Вторая — публичные услуги рассматриваются широко и охватывают практически все действия государства, связанные с реализацией его функций и функций государственных органов. В таком смысле к публичным услугам следует относить создание системы судов, исполнительных органов, тюрем, колоний и т. д.

В выступлении было подчеркнуто, что при широком понимании публичной услуги ее получателем является общество в целом, а само понятие «публичная услуга» приближается к категории «функция государства». Данные отношения не являются предметом административного регламента, поскольку касаются осмысления проблем государства, его функций, его предназначения в обществе. Более правильно говорить о публичных услугах в аспекте действий конкретного представителя государства (государственного служащего, органа или учреждения) по реализации возложенных функций. В этом случае другой стороной выступает не абстрактное население, не общество вообще, а конкретный человек. Именно он через действия конкретного лица или группы должностных лиц получает для себя услугу, не всегда выраженную в овеществленном результате. Административный регламент призван урегулировать эти отношения с тем, чтобы получателю услуг был гарантирован качественный результат — конкретное благо.

Особое внимание в выступлении было уделено проблемам, выявленным при анализе уже вступивших в силу административных регламентов как на федеральном, так и на региональном уровне. Среди них: проблема отграничения государственных услуг от иных функций, недостаточная активность в разработке федеральных и региональных административных регламентов оказания услуг, появление на региональном уровне не предусмотренного федеральными нормативными актами третьего вида регламентов (без указания на то, услуг или функций они касаются). В качестве примера принятия по одним и тем же вопросам регламента по предоставлению услуг и регламента по осуществлению государственной функции названы Приказ Минэкономразвития России от 13 июля 2006 г. N 186 и Приказ Минюста России от 14 декабря 2006 г. N 362. С целью унификации процесса подготовки административных регламентов двух видов и отграничения услуг от функций предложено составить перечни услуг и функций, оказываемых органами исполнительной власти, активизировать деятельность по подготовке законодательного акта о государственных услугах, а также разработать на федеральном уровне два акта: примерный (типовой) регламент предоставления услуг и примерный (типовой) регламент исполнения государственных функций.

Особое внимание Н. В. Путило обратила на важность понимания и регламентации социальных услуг, специфика которых состоит в том, что в большинстве своем они предоставляются учреждениями социальной сферы, а не государственными органами. Основная задача государственных органов в этом случае — это организация предоставления услуг, то, что в зарубежной науке называется «управление услугами».

Полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации А. В. Яцкин продолжил разговор о соотношении таких понятий, как услуга, публичная услуга, государственная услуга, социальная услуга, и отметил, что в новом Бюджетном кодексе РФ вводится понятие «бюджетная услуга». Близость понятий «социальная услуга» и «бюджетная услуга» и трудности их правового закрепления требуют проведения дополнительных научных изысканий. Но и решить проблему, уравняв категории «функции» и «услуги», — неверный путь.

Оказание публичных услуг зависит не только от качества правовых дефиниций, но и от качества закрепления стандартов этих услуг. Предлагая продолжить работу над законом о стандартах государственных услуг, выступающий напомнил о некоторых трудностях правоприменения, которые были выявлены в ходе реализации Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Обращаясь к рассмотрению такого направления административной реформы, как управление по результатам, А. В. Яцкин заметил, что измеримых показателей оценки работы федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, конкретного государственного гражданского служащего до сих пор нет. Имеющиеся попытки создать такую систему показателей пока не имеют должной корреляции между показателями различных уровней, целями и требованиями нормативных актов различной юридической силы.

Чрезвычайно важно, как отметил первый проректор Высшей школы экономики Л. И. Якобсон, понимать, что от качества работы государства и исполнительной власти зависит судьба не только реформ, но и всего, что у нас происходит. Наивные представления о том, что без государства лучше, сегодня мало кто разделяет.

При определении этапа административной реформы, на котором находится на сегодняшний день Россия, выступающий заметил, что, по его мнению, административная реформа находится в самом начале. Достигнутые результаты, структурные изменения — лишь предпосылка изменения процедур, способов действия. Сейчас вплотную занялись процедурами, в центре внимания оказались административные регламенты. В отличие от ранее озвученных позиций было предложено сначала наработать опыт в этой сфере, а потом закрепить его посредством нормативных правовых актов. Именно обобщением имеющегося опыта стали поправки к уже упоминавшемуся Постановлению Правительства РФ N 679.

Акцентируя внимание на таких проблемах, как преемственность в проведении административной реформы, качество принимаемых регламентов, стандартов государственных услуг, согласованность проводимых реформ, Л. И. Якобсон подчеркнул необходимость соответствующих научных изысканий и выразил пожелание о том, чтобы результаты сотрудничества ученых-юристов и практиков и далее регулярно освещались на страницах «Журнала российского права».

По мнению заместителя начальника Государственно-правового управления Президента РФ С. В. Пчелинцева, столь острая проблема правового регулирования административной реформы в Российской Федерации не могла не обсуждаться в рамках юбилейной конференции «Журнала российского права», который всегда отличался и отличается высокой дискуссионностью публикуемых материалов, серьезной научной новизной и практической востребованностью.

Как почитатель и автор журнала, публикации которого способствовали формированию научно обоснованных и взвешенных позиций, С. В. Пчелинцев не мог оставить без внимания отмечающееся в последнее время смешение реформы государственного управления, административной реформы, реформы государственной службы, реформы государственного аппарата. Реформа государственного управления имеет три главных составляющих: совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления; оптимизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; реформа государственной службы. Административная реформа направлена на совершенствование деятельности системы, прежде всего, исполнительной власти и улучшение эффективности ее функционирования по оказанию услуг населению. А реформа государственной службы способствует формированию серьезных стартовых позиций для проведения административной реформы.

В выступлении на основе данных социологических исследований была показана необходимость принципиального изменения облика государственной службы при обязательной ориентированности на использование исторического опыта (земская, крестьянская, финансовая и иные реформы XIX в.), осторожного и «точечного» восприятия рекомендаций из-за рубежа.

Важной составляющей реформы государственной службы, административной реформы и реформы государственного управления в целом С. В. Пчелинцев назвал существенное повышение качества законопроектной деятельности, отказ от погони за количеством новых актов в ущерб их качеству.

Заместитель главного редактора журнала «Государственная власть и местное самоуправление» С. Н. Станских, рассматривая «Журнал российского права» в одном ряду с такими ведущими российскими журналами, как «Государство и право», «Вестник Московского университета» и др., отметил важность информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, качества и своевременности информации, размещаемой в электронных средствах. Имеющиеся несовершенства в этой сфере являются препятствиями на пути развития качественно новых, отвечающих принципам административной реформы взаимоотношений бизнеса и власти.

Член-корреспондент РАН, заведующий кафедрой государственного строительства и права Российской академии государственной службы Г. В. Мальцев, поддерживая идею обсуждения проблем административной реформы силами ученых, представителей государственных органов, идеологов проводимых в настоящее время реформ, отметил трудность проведения административной реформы. Одной из причин этого была названа ошибочность восприятия функций государства, вытекающих из его предназначения, исключительно как услуг. Роль государства в глобализующемся мире все более повышается, и граждане вправе требовать от государства большего, чем оказание услуг, а государство может осуществлять такие виды деятельности, которые не под силу другим субъектам.

Исходя из признания в качестве одной из главных задач административной реформы создания нового имиджа государства, в выступлении были подвергнуты критике действующий механизм признания избыточности государственных функций, неверное воплощение на практике принципа «одного окна». Г. В. Мальцев предложил соблюдать особую осторожность при передаче государственных функций саморегулируемым организациям, поскольку существует опасность смешения в их деятельности государственных и частных интересов. Даже если та или иная функция на федеральном уровне может быть признана избыточной, ее следует не «выбрасывать», а делегировать на нижестоящий уровень (субъектов РФ, органов местного самоуправления).

Первый заместитель директора Института Ю. А. Тихомиров, подчеркивая важность научных разработок в области теории государства, выступил с критикой сложившегося в юридической науке постперестроечного периода стереотипа негативного отношения к государству. Яркой чертой того периода явился тезис о том, что государство уходит из многих сфер жизни общества, а право все более дистанцируется от политики.

Важность правового обеспечения проводимой реформы, по мнению выступающего, обусловливается многими факторами. Среди них: несоблюдение принципов иерархичности и последовательности при принятии законов и подзаконных актов, недостаточно четкое соблюдение принципов правового государства в части обязательности правового закрепления важнейших политических и управленческих решений. Были отмечены такие специфические особенности административной реформы, как зависимость от нее многих отраслей законодательства, нацеленность на излишне детальное регламентирование.

В своем выступлении Ю. А. Тихомиров обозначил проблему соотношения публичных и частных структур. Предложение о разработке прочных нормативных оснований партнерства в этой сфере было дополнено определением перечня вопросов, которые необходимо предварительно решить (рекомендуемый тип соглашений, предметы этих соглашений, мера ответственности различных сторон партнерских отношений, публично-правовой или частноправовой характер этого соглашения). Административная реформа — одна из крупных государственных перестроек в стране, и в настоящее время пока нет достаточных оснований считать ее реализацию лучшей из всех, которые были. Нужно умело управлять реформами и не забывать, что конечная цель любой из них — благополучие человека.

Заведующий кафедрой административного права Уральской государственной юридической академии С. Д. Хазанов в качестве отличительной особенности «Журнала российского права» отметил его практическую направленность, а особое внимание уделил проблемам проведения административной реформы в субъектах РФ. Программа развития и проведения административной реформы принята не более чем в 40 субъектах Федерации. В Москве, Свердловской области, Тюменской области таких программ пока еще нет, хотя есть возможности для изменения системы государственного управления.

Сложность в проведении административной реформы, по мнению выступающего, состоит, во-первых, в неправильном понимании субъектами РФ целей и задач административной реформы. Во-вторых, в отсутствии единого категориального аппарата при том, что каждый субъект Федерации пытается вложить в эти термины свое понимание. В-третьих, сложность заключается в особенностях восприятия на региональном уровне трехзвенной модели устройства федеральных органов исполнительной власти.

С. Д. Хазановым было обращено внимание присутствующих на важность законодательного регулирования административных процедур, поскольку административная процедура — это взаимные права граждан и должностного лица. Ведомственным регламентом эти процессуальные отношения регулироваться не могут, так же как в нем не могут быть установлены ограничения, запреты, обязанности для граждан и т. п.

Заведующий отделом предпринимательского законодательства Института В. В. Чубаров в своем выступлении коснулся ряда проблем, связанных с административной реформой и отдельными аспектами предпринимательской деятельности. В частности, было подчеркнуто, что административная реформа в предпринимательской сфере проходит порой без должной теоретической проработки мер по совершенствованию предпринимательских отношений. В качестве отправной точки, связавшей административную реформу и предпринимательскую деятельность, был назван Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824, в котором обозначены актуальные меры по созданию благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности.

На примере Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» было продемонстрировано, как изменения, введенные в рамках реализации административной реформы в предпринимательской деятельности (в связи с отменой лицензирования оценочной деятельности и передачей этих полномочий саморегулируемым оценочным организациям), входят в противоречие с системой гражданского права и гражданского законодательства. Так, например, Закон возлагает гражданско-правовую ответственность за результаты оценки на работника того юридического лица, которое заключило договор на проведение оценки, но не на само юридическое лицо. Ответственность самого юридического лица носит факультативный характер, что нарушает императивные положения гражданского законодательства о субъектах гражданского права, основаниях возникновения их прав и обязанностей, основаниях и условиях ответственности за нарушение обязательств.

Профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова Н. А. Богданова посвятила свое выступление вопросу о соотношении статики и динамики в праве. Конституционное право всегда статично, но именно административное право «прибавляет» конституционному праву динамику. У конституционного права есть особая функция. И, безусловно, эта функция связана с влиянием на другие отрасли права, следовательно, и на административное право, особенно в связи с административной реформой.

Говоря о роли государственного, а теперь конституционного права в правовом закреплении и проведении административной реформы, Н. А. Богданова отметила следующие важнейшие моменты. Во-первых, должна быть заложена конституционная основа совершенствования управления, потому что административная реформа — это совершенствование государственного управления. Во-вторых, не следует забывать, что именно конституционное право выстраивает правовую систему государства. В-третьих, административная реформа как механизм совершенствования управления связана с реализацией прав граждан. С позиций конституционного права следует рассматривать создание условий реализации прав граждан как главную услугу, ожидаемую от государства.

Весьма актуальным направлением правотворчества были названы разработка и скорейшее принятие федерального закона о нормативных правовых актах, соединение и взаимное влияние исследований в области конституционного права и административного права.

Главный научный сотрудник Института В. В. Лазарев обоз начил проблему места, роли и пределов эксперимента в осуществлении административной реформы. Он отметил, что это очень серьезная задача, которая стоит, в первую очередь, перед теми, кто проводит административную реформу. Рассматривая критерии и требования к проведению (выдвижение гипотез, решений об изъятии из законодательства, установление различных форм контроля и т. п.) научного эксперимента, В. В. Лазарев констатировал, что проводимые сегодня реформы не отвечают признакам научного эксперимента. В качестве примера была приведена практика создания и функционирования государственных адвокатских бюро, причем было отмечено, что результаты и выводы из данного процесса остались неясными даже для адвокатского сообщества.

Подводя итоги конференции, директор Института Т. Я. Хабриева отметила, что, несмотря на разнообразие и оригинальность высказанных мнений, имеется ряд общих научных позиций, признанных всеми участниками.

Во-первых, административная реформа и в России, и во многих других странах обусловлена новым пониманием роли и функций самого государства. Ее реализация должна привести к новому качественному состоянию государства, изменению его взаимоотношений с институтами гражданского общества.

Административная реформа, как и любая другая реформа, требует общественной поддержки, понимания гражданами ее сути и целей и активного участия в их воплощении. Поэтому перед учеными-юристами стоит сложная задача: разработать, оформить в качестве нормативных предложений меры по упрочению процесса единения государства и гражданского общества, по углублению гуманитарной ориентации не только исполнительной власти, но и государства в целом.

Во-вторых, решение правовых вопросов административной реформы тесно связано с другими масштабными процессами переустройства общественных отношений. Главным является координация административной реформы с другими реформами, в первую очередь с социальной реформой, которая непосредственно направлена на улучшение жизни каждого человека. В соответствующем правовом оформлении нуждаются и процедуры, и регламенты оказания услуг гражданам. Обеспечение простоты, доступности и эффективности действий в этом направлении — важнейшая научная и практическая задача.

В-третьих, успех проведения административной реформы во многом зависит от обеспечения ее мер нормами и институтами отраслевого законодательства. Нужно постоянно соотносить ее содержание с последовательным внесением изменений в законодательство о культуре, о здравоохранении, об образовании, об экологии как на федеральном, так и на региональном уровне. Вслед за этим потребуется корректировка многих подзаконных актов, особенно положений об органах исполнительной власти. В свою очередь, административная реформа получает новый импульс благодаря тому, что обновленное отраслевое законодательство будет гарантией реализации идей, заложенных в концепцию административной реформы, будут преодолены известные «болезни» российского законодательства (несовершенство понятийного аппарата актов, отсутствие системных подходов к их совершенствованию, несогласованность изменений, которые вносятся в акты различной отраслевой принадлежности).

В заключение Т. Я. Хабриева выразила уверенность, что встреча, которая произошла благодаря юбилею «Журнала российского права», не только станет основой для дальнейшего обсуждения проблем административной реформы с участием специалистов Института, но и будет способствовать превращению журнала в уникальную площадку для теоретических разработок и имеющих прикладное значение дискуссий.

——————————————————————