(Анюшин С. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 5)
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕХОДА РОССИЙСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ
С. В. АНЮШИН
Анюшин Сергей Васильевич, кандидат юридических наук.
В настоящее время в Российской Федерации принимаются меры по совершенствованию управления экономикой учреждений высшего профессионального образования, по переходу российских учреждений на современные эффективные механизмы управления своей экономикой. Причиной этому служит естественная заинтересованность государства в том, чтобы выделенные при финансировании государством средства использовались эффективно, что позволит как сократить расходы на высшее образование, так и повысить качество образовательных услуг. Для стимулирования перехода российских учреждений высшего профессионального образования на современные эффективные механизмы управления своей экономикой в целях повышения международной конкурентоспособности отечественной системы высшего образования необходимо внедрять современные и эффективные механизмы управления учреждениями высшего профессионального образования. И прежде всего государство должно создать условия для осуществления многоканального финансирования, а оно в свою очередь поможет учреждению высшего профессионального образования решать самостоятельно финансовые вопросы, повысить и качество образования, поднять уровень науки, обеспечить государство нужными квалифицированными кадрами, сделать учреждение более конкурентоспособным на международном рынке. Говоря о государственном стимулировании перехода учреждений высшего профессионального образования на эффективные механизмы управления экономикой, необходимо прежде всего определить, что подразумевается под понятием «механизм управления экономикой». И здесь представляется необходимым согласиться с мнением А. П. Егоршина и Н. Д. Никандрова, согласно которому под механизмом управления экономикой учреждения высшего профессионального образования подразумевается множество взаимосвязанных элементов (звеньев), составляющих единое целое, реализующих процесс управления экономикой учреждения высшего профессионального образования для достижения поставленных целей управления <1>. ——————————— <1> См.: Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред. А. П. Егоршина, Н. Д. Никандрова. Новгород: НИМБ, 2004. С. 119.
Основными элементами механизма управления экономикой учреждения высшего профессионального образования являются: цели, принципы управления, концепции управления, миссия и философия учреждения, закономерности и методы управления, персонал, структура и регламент управления, техника и технология управления, управленческое решение. Все эти элементы в совокупности своей создают механизм управления экономикой учреждения высшего профессионального образования. Успешное функционирование и развитие учреждения высшего профессионального образования зависит от наличия именно эффективного механизма управления своей экономикой, позволяющего, с одной стороны, обеспечить достаточное и постоянное финансирование, с другой — гарантировать эффективное использование ресурсов, в первую очередь финансовых <2>. ——————————— <2> См.: Титова Н. Л. Повышение конкурентоспособности вуза на рынке образовательных услуг // Труды VI Международной конференции ГУ-ВШЭ «Модернизация экономики и выращивание институтов». 2005 г. Апрель.
Важным в этом аспекте является вопрос, какой механизм управления экономикой учреждения высшего профессионального образования является эффективным. Логично предположить, что эффективен механизм того учреждения, которое отвечает набору критериев эффективности механизма управления экономикой, формирующегося с учетом двух направлений оценки ее функционирования: 1) по степени соответствия достигаемых результатов установленным целям организации; 2) по степени соответствия процесса функционирования механизма объективным требованиям к его содержанию, организации и результатам. Конечным критерием эффективности служит возможность наиболее полного устойчивого достижения конечных целей механизма управления при относительно меньших затратах на ее функционирование <3>. ——————————— <3> См.: Мусарский М. М. Экономическая диагностика в системе управления высшим учебным заведением: Автореферат дис. … канд. эконом. наук. Кострома, 2007. С. 9.
Эффективный механизм управления экономикой российского учреждения высшего профессионального образования, опирающейся на современные принципы управления развитием таких учреждений, должен обеспечить адаптацию учреждения к новым экономическим и социальным условиям, определение стратегических ориентиров развития на перспективу. Успешность этого процесса определяется многими факторами, важное место среди которых занимают наличие информации об инновационном управленческом опыте, владение современными технологиями управления, наличие команды подготовленных и заинтересованных менеджеров образования, а также возможность опереться на профессиональную консалтинговую поддержку <4>. ——————————— <4> См.: Князев Е. А. Перспективный инструмент совершенствования вузовского управления // Университетское управление. 2004. N 2 (30). С. 10 — 16.
Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач. 1. Внедрение стратегического менеджмента в управленческую практику российских учреждений высшего профессионального образования. 2. Включение сообщества учреждений высшего профессионального образования в принятие стратегических решений в университетах. 3. Содействие комплексному развитию университетов, укреплению их экономики. 4. Мобилизация и интеграция внутренних интеллектуальных, материально-технических, творческих ресурсов развития учреждений высшего профессионального образования. 5. Укрепление взаимодействия между учреждениями высшего профессионального образования на региональном, межрегиональном уровне. 6. Создание механизмов привлечения внешних финансовых, материальных и гуманитарных ресурсов для развития учреждений высшего профессионального образования. 7. Формирование привлекательного имиджа учреждений высшего профессионального образования и благоприятного инвестиционного климата для бизнес-окружения <5>. ——————————— <5> См.: Князев Е. А. Перспективный инструмент совершенствования вузовского управления // Университетское управление. 2004. N 2(30). С. 10 — 16.
Приступая же к созданию эффективного механизма управления экономикой учреждения высшего профессионального образования, прежде всего необходимо исследовать все действующие на него факторы и определить наиболее приоритетные пути развития <6>. ——————————— <6> См.: Корголиев У. И. Экономические аспекты управления качеством образовательных услуг вуза: Автореферат диссертации канд. эконом. наук. Махачкала, 2006. С. 15.
Небезынтересным в этом аспекте является вопрос о том, какие механизмы управления экономикой учреждения высшего профессионального образования знает история, и здесь необходимо отметить, что в процессе развития российского образования существовали самые различные модели управления экономикой российских учреждений высшего профессионального образования. Так, период с 1992 по 2002 г. в целом характеризуется переходом от жестко централизованной модели управления экономикой учреждений высшего профессионального образования, для которых государство было основным заказчиком, стратегическим инвестором и управляющим, к модели «выживания» университетов в ситуации резкого сокращения их госбюджетного финансирования. Во-первых, выяснилось, что стратегию, обозначенную как «Максимальное качество», на рубеже 2000-х гг. реализовывало менее 10% из 313 учреждений. Во-вторых, для того же периода было отмечено формирование в России двух систем высшего образования, действующих в рамках разных стратегий развития: одни учреждения высшего профессионального образования продолжали ориентироваться в основном на получение бюджетного финансирования, другие сделали ставку на широкое привлечение внебюджетных средств <7>. ——————————— <7> См.: Катькало В. С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2-х кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005. С. 1 — 5.
Разумеется, понятие «стратегии развития» следует применять к поведению российских университетов в данный период с большими оговорками. Целевая установка развития учреждений высшего профессионального образования тогда была связана прежде всего с «выживанием» посредством адаптации к системному финансовому шоку, но не с повышением своего потенциала по ключевым для этой сферы критериям (рост качества образовательных услуг в большинстве случаев не был приоритетом). Задачей финансового выживания мотивировались преобразования организационных структур, управленческих политик и рутин, причем в части стратегии превалировала, как правило, идея сохранения, а не развития <8>. ——————————— <8> См.: Катькало В. С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2-х кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005. С. 1 — 5.
Реальностью стало само понятие «экономика учреждения высшего профессионального образования», механизмы управления которой сводились, как правило, к наращиванию платных форм обучения (нередко в ущерб их качеству), определенной децентрализации системы управления в ряде учреждений высшего профессионального образования (сохранение на уровне подразделений части внебюджетных доходов). Обновление спектра специальностей, появление новых факультетов происходили с большим трудом, стремление руководства университетов к сохранению кадров и традиций учреждений высшего профессионального образования превалировало над общеорганизационными управленческими инновациями. Даже в тех случаях, когда отдельные факультеты университета получали немыслимую ранее финансово-хозяйственную самостоятельность, общеуниверситетская структура оставалась в значительной мере традиционной, что объяснялось как огромными трудностями перестройки всей управленческой системы, особенно крупных учреждений высшего профессионального образования, так и эффектами организационной инерции, давления укоренившихся организационных принципов и норм <9>. ——————————— <9> См.: Там же.
В рамках университетов, имевших такие проекты, в период 1992 — 2002 гг. успешно формировалась организационная культура, нацеленная на конкуренцию на рынке образовательных услуг. Таким образом, можно сделать вывод, что в данный промежуток времени государство пыталось применить меру государственного стимулирования учреждений высшего профессионального образования путем уменьшения финансирования, тем самым поставив перед учреждениями задачу финансового выживания. С 2003 года наступил этап профессионализации управления экономикой учреждений высшего профессионального образования. В отличие от первого этапа, когда переход к элементарным принципам функционирования в условиях рыночной экономики был стержневой задачей адаптации российских университетов, на данном, втором этапе такой задачей стала модернизация системы отечественного высшего образования в целях его соответствия требованиям общемировой тенденции перехода к экономике знаний. Полезно разделять необходимое и достаточное условия такой модернизации. Ее необходимым условием является создание реальной конкурентной среды в этой отрасли национальной экономики, для чего государству и обществу в целом следует пойти на масштабные и глубокие институциональные изменения в сфере образования. Однако самые разумные и решительные подобные меры государства, а также культивирование им характерных для ведущих стран современного мира продуктивных взаимоотношений общества, бизнеса и университетов нуждаются в дополнении их работой по созданию субъектами конкуренции в данной отрасли собственных отличительных конкурентных преимуществ. Поэтому в качестве своего рода достаточного условия названной модернизации является то, что российским университетам, стремящимся к эффективному соответствию условиям рыночного соперничества в постоянно усложняющемся современном мире, неизбежно придется научиться самостоятельно принимать принципиальные решения о своем стратегическом развитии <10>. ——————————— <10> См.: Катькало В. С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2-х кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005. С. 1 — 5.
Данный этап отличается тенденцией к становлению моделей управления российскими университетами, типичных для стратегий и структур их аналогов в странах с развитой рыночной экономикой, причем с учетом ее особенностей в условиях информационной эпохи. Это предполагает наличие специально разработанных стратегий развития и соответствующих им организационных структур. Государство помогает учреждениям высшего профессионального образования разработать стратегии путем создания концепции модернизации российского образования, в которой изложены основные принципы образовательной политики в России. Однако задача профессионализации управления российскими университетами усложняется тем, что помимо ее общего решения им необходимо (в контексте вопроса о конкурентоспособности страны в XXI веке) быстро осваивать также концепции и умения университетского менеджмента, специфические для современного мирового рынка образовательных услуг. Для разработки успешной стратегии развития учреждений высшего профессионального образования в 2000-е годы следует учитывать тот факт, что сегодня требуется создание механизмов управления, адекватных, образно выражаясь, «новой войне». Речь идет о возникновении в текущее десятилетие ряда системных шоков, совершенно новых для отечественной высшей школы <11>. ——————————— <11> См.: Катькало В. С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2-х кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005. С. 1 — 5.
По сути, речь идет о необходимости нового типа бизнес-модели (системы рутинизированных управленческих решений относительно внутренних и внешних бизнес-процессов) для российских университетов, претендующих на долгосрочную сопоставимость с лучшими университетами мира. Показательно, что даже в российских школах бизнеса, которые некоторые ведущие специалисты справедливо рассматривают как претендентов на роль локомотивов реформ в управлении отечественным высшим образованием <12>, доминирующая пока бизнес-модель по ряду важнейших параметров (финансирования, организации процесса создания новых знаний и др.) отстает от принципов функционирования, принятых ныне в мировом бизнес-образовании <13>. ——————————— <12> См.: Кузьминов Я., Филонович С. Бизнес-образование в России: институциональный аспект // Вопросы экономики. 2004. N 1. <13> См.: Катькало В. С. Финансирование школ бизнеса: диверсификация источников // Бизнес-образование. 2004. N 2.
Таким образом, видно, как изменялись модели управления экономикой учреждений высшего профессионального образования, приобретая более профессиональный характер, однако, для того чтобы нынешние учреждения высшего профессионального образования были более конкурентоспособны на мировом рынке, учреждениям нужно осваивать университетский менеджмент и соответствовать условиям, которые диктует рыночная экономика. Нынешний университетский менеджмент имеет свои модели управления экономикой учреждений высшего профессионального образования. 1. Оперативное управление. Характеризуется отсутствием регламентов, решение вопросов по мере поступления, часты авралы и конфликты. 2. Регламентное управление. Характерными чертами его можно назвать наличие регламентов, стандартов, реализацию стратегии. 3. Стратегическое управление <14>. ——————————— <14> См.: Менеджмент, маркетинг и экономика образования: Учебное пособие / Под ред. А. П. Егоршина, Н. Д. Никандрова. Новгород: НИМБ, 2004. С. 152.
Несмотря на значительное многообразие определений стратегического управления, его суть состоит в определении природы и механизмов создания устойчивых конкурентных преимуществ организации <15>. ——————————— <15> См.: Катькало В. С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2-х кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005. С. 1 — 5.
4. Факторы управления экономикой, сопоставимые с мировыми стандартами. К таковым относятся: — стратегии развития как «предпринимательских университетов»; — профессионализация кадрового обеспечения большинства управленческих задач; — приоритет внешних критериев оценки деятельности университетов; — многоканальное финансирование <16>. ——————————— <16> См.: Там же.
Как видно из перечисленного, структурные подходы вытекают из исходного понимания университета как предпринимательского, то есть из стратегического выбора им конкретной модели функционирования и развития. Государственное стимулирование учреждений высшего профессионального образования является частью (элементом) государственного управления, когда государство заинтересовывает, дает толчок учреждениям высшего профессионального образования, для того чтобы оно стало осуществлять свою деятельность более эффективно и в том числе переходило на более эффективные механизмы своей экономики. В отличие от непосредственного управления, государственное стимулирование учреждений высшего профессионального образования заключается не в направлении деятельности учреждения действовать в каком-либо русле, в обязательном порядке выполняя предписания управляющего органа, а в побуждении учреждения действовать добровольно, двигаясь к поставленной государством цели, при этом государство использует определенные меры. Меры государственного стимулирования высшего образования должны сочетаться с усилением роли органов государственной власти и управления образованием в обеспечении совместно с общественностью высокого и современного качества работы образовательных учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовых форм, систематическом анализе перспективных потребностей рынков труда <17>. ——————————— <17> См.: распоряжение Правительства РФ от 29.12.2001 N 1756-р «О концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 2). Ст. 119.
Государство может стимулировать учреждения высшего профессионального образования, используя следующие меры. 1. Формирование благоприятного климата для привлечения кадрового состава на работу в учреждения высшего профессионального образования. Для того чтобы привлечь кадры, государство должно понимать мотивы и потребности преподавателей и сотрудников учреждения высшего профессионального образования и правильно использовать стимулы к труду. Благоприятный климат для привлечения квалифицированного персонала можно создать путем повышения оплаты труда, повышения квалификации персонала, предоставления льгот, жилья. Для этого государству необходимо закрепить данные привилегии на законодательном уровне путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, а именно в Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании», Трудовой кодекс. 2. Государственные заказы кадров. В условиях нестационарной российской экономики, для которой характерны переходные процессы, особое значение приобретает создание эффективного инструментария государственного регулирования процессов подготовки квалифицированных рабочих и специалистов, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое развитие на инновационной основе. Государственное стимулирование в виде осуществления заказов кадров позволит повысить социально-экономическую эффективность бюджетных средств, выделяемых на профессиональное образование за счет подготовки квалифицированных рабочих и специалистов по востребованным на рынке труда профессиям и специальностям <18>. ——————————— <18> См.: Тодосийчук А. В. Теоретико-методологические проблемы развития инновационных процессов в образовании: Монография. М., 2005. С. 18 — 19.
Основной целью государственного заказа является повышение эффективности подготовки кадров. Государственный (региональный) заказ формируется на основе прогнозируемой потребности отраслевых органов исполнительной власти, Федеральной службы занятости населения и ее региональных отделений, в квалифицированных рабочих и специалистах по укрупненным группам специальностей. При подготовке проекта государственного (регионального) заказа большое внимание должно уделяться отраслевым территориальным особенностям размещения заказа и его соответствия перспективам социально-экономического развития. Характерной чертой государственного (регионального) заказа на подготовку кадров является его размещение среди образовательных организаций на конкурсной основе <19>. ——————————— <19> См.: Там же.
При формировании государственного заказа основной акцент делается на реализации задач, определенных основными направлениями социально-экономической политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу, и возрастающую роль образования в модернизации экономики, обеспечении условий для ее перехода на инновационный путь развития. Инвестиции в повышение качества профессионального образования являются условием устойчивого развития всех секторов экономики <20>. ——————————— <20> См.: Тодосийчук А. В. Теоретико-методологические проблемы развития инновационных процессов в образовании: Монография. М., 2005. С. 18 — 19.
Экономическим стимулом участия образовательных учреждений в конкурсе на подготовку кадров должен являться повышенный норматив бюджетного финансирования стоимости обучения в расчете на одного учащегося. Для этого государство должно пересмотреть нормативы бюджетного финансирования и при разработке новых нормативов предусмотреть не только затраты текущего характера, но средства на финансирование образовательным учреждением инновационной деятельности. Обоснованием значительного повышения финансирования высшего профессионального образования является необходимость существенного повышения его качества и конкурентоспособности за счет повышения темпов инновационного обновления содержания и структуры высшего образования, коренной модернизации и технического перевооружения материально-технической базы учебно-воспитательных процессов <21>. ——————————— <21> См.: Там же.
3. Государственные заказы научных исследований. Задача государства — это выстраивание всей деятельности ученых и студентов в направлении создания интеллектуальной собственности, инновационного развития. Главное, что должно сделать государство, — все бюджетные заказы на научные исследования и проектные разработки производить только через учреждения высшего профессионального образования. Единственным исполнителем таких государственных заказов должно стать аккредитованное учреждение высшего профессионального образования. Таким образом, наука была бы задействована на участие в образовательном процессе: были бы созданы научные школы, учреждения высшего профессионального образования были бы оснащены современным оборудованием. Это должно происходить в полном соответствии с успешностью и объемом выполняемых государственных заказов. Тогда различные научно-исследовательские институты, в том числе и академические, стали бы филиалами учреждений высшего профессионального образования, их дочерними структурами <22>. Для того чтобы этого добиться, государство должно провести работу по укрупнению учреждений высшего профессионального образования путем включения в их состав образовательных организаций различного уровня, научных организаций (университетских комплексов, научно-образовательных и научно-учебно-производственных комплексов). ——————————— <22> См.: Томчин Г. Госзаказы на научные исследования должны получать только вузы // Политическая экспертная сеть: http:// www. kreml. org/opinions/143268420.
Таким образом, данная мера государственного стимулирования не только поднимет отечественную науку, но и даст учреждению высшего профессионального образования дополнительные средства финансирования. 4. Гранты. Одним из вариантов государственного стимулирования учреждений высшего профессионального образования является финансирование последних за счет грантов. Гранты выделяются на конкурсной основе в качестве целевых адресных субсидий на проведение за определенный период времени конкретных научно-исследовательских работ. В отличие от сметного порядка финансирования грант имеет целевой характер и ориентирован на решение определенной проблемы (задачи), что обусловливает его адекватное финансовое наполнение и сроки реализации. Получатели грантов распоряжаются ими в соответствии с законодательством Российской Федерации или, в случае их использования на территории иностранного государства, в соответствии с законодательством этого государства, а также на условиях, на которых эти гранты выделяются. Следует также обратить внимание, что самым сильным стимулом такого варианта государственного стимулирования, как гранты, продолжает оставаться предоставленная свобода распоряжения денежными средствами исследовательских работ и привлечения грантов. В этом случае руководитель научной группы или отдельный ученый (в случае индивидуального выполнения договорной работы) получает возможность распоряжения 90% суммы, поступившей на финансирование научно-исследовательских работ. Большая часть суммы расходуется учеными собственно на выполнение работы, то есть закупку оборудования, материалов, препаратов и так далее, однако часть суммы направляется на лицевые счета сотрудников, участвующих в работе. Такая практика распределения доходов позволяет, с одной стороны, постоянно наращивать научный потенциал учреждения высшего профессионального образования за счет выполнения большого объема научных исследований, с другой стороны, улучшает социально-экономические условия профессорско-преподавательского состава <23>. ——————————— <23> См.: Заболотный Е. Б., Майсаков Д. Л. Некоторые аспекты распределения внебюджетных средств в учреждениях высшего профессионального образования // Университетское управление. 2001. N 2 (17). С. 50 — 54.
Основные направления развития высшего профессионального образования, финансируемые с помощью грантов: — разработка новых учебных программ по подготовке специалистов по новым направлениям, специальностям, специализациям и их учебно-методическое обеспечение; — разработка новых информационных технологий; — проведение семинаров, участие в семинарах; — повышение квалификации научно-педагогического состава и управленческого персонала, в том числе — оплата обучения, включая проезд и проживание; — оплата стажировок преподавателей, включая зарубежные; — оплата стажировок студентов, включая зарубежные <24>. ——————————— <24> См.: Перспективы развития и модернизации экономики высшего профессионального образования / Под ред. Т. В. Абанкиной, Б. Л. Рудника. М.: ГУ-ВШЭ, 2006. С. 16.
Однако такой вид государственного стимулирования, как грант, не так распространен, как другие меры стимулирования; возможно, это связано с тем, что не во всех учреждениях высшего профессионального образования имеется необходимый научный потенциал для выполнения большого объема научных исследований. Для решения данной проблемы государству необходимо расширить приток квалифицированных ученых в учреждения высшего профессионального образования путем повышения оплаты труда научным сотрудникам, предоставления льгот. 5. Многоканальное финансирование. В отличие от обычного финансирования, при многоканальном финансировании учреждение высшего профессионального образования имеет дополнительные доходы от оказания платных услуг разного вида, которые могут самостоятельно расходоваться учреждением для достижения своих уставных целей <25>. ——————————— <25> См.: Меркулова Г. И., Абанкина И. В., Осовецкая Н. Я. Основные критерии перевода бюджетных учреждений образования в автономные учреждения и принципы финансового планирования их деятельности // «Вести образования». 2003 г. Сентябрь.
Однако многие учреждения высшего профессионального образования находятся на такой стадии развития, когда привлекаемые внебюджетные средства полностью направляются на покрытие текущих расходов (выплату заработной платы, уплату коммунальных платежей и т. д.). Поступившие средства расходуются полностью, а накопления средств в целях обеспечения материально-технического развития учреждения высшего профессионального образования не происходит. В то же время внебюджетные средства учреждения высшего профессионального образования являются основным источником финансирования капитального строительства, приобретения современного оборудования и оргтехники, внедрения передовых технологий обучения в образовательный процесс. Финансирование данных направлений расходования средств прямым образом влияет на повышение качества подготовки специалистов и конкурентоспособности учреждения высшего профессионального образования, рост его потенциала и формирование положительного имиджа. В этой связи видится целесообразным прежде всего интегрирование денежных средств, установление и закрепление на уровне решения ученого совета вуза основных приоритетов развития, определение источников финансирования и методов контроля за выполнением решений <26>. ——————————— <26> См.: Заболотный Е. Б., Майсаков Д. Л. Некоторые аспекты распределения внебюджетных средств в учреждениях высшего профессионального образования // Университетское управление. 2001. N 2 (17). С. 50 — 54.
Современный российский университет для обеспечения своего развития в целом как образовательной, научной и культурной организации должен задействовать все возможные каналы дополнительного финансирования, концентрируясь при этом на тех, которые дают максимальный экономический эффект. В настоящее время для государственных учреждений высшего профессионального образования характерно многоканальное финансирование образовательной и научной деятельности: в состав многих учреждений входят филиалы, представительства и другие учебные, научные, производственные и хозяйственные структурные подразделения, обладающие элементами финансовой самостоятельности <27>. ——————————- — <27> См.: Белый Е. М., Романова И. Б. Использование концепции стратегического менеджмента в управлении государственным вузом // Менеджмент в России и за рубежом. 2003. N 3.
Государство само признает фактическую многоканальность финансирования образовательного процесса, и это подтверждается вводом образовательных ваучеров, так называемых трансфертов, избирательно выдаваемых студенту и позволяющих ему осуществлять выбор на рынке образовательных услуг. При этом государство можно будет рассматривать всего лишь как одного из инвесторов в сферу высшего образования — инвестора, который, как это следует из выступления министра, помогает не всем студентам-бюджетникам, а лишь малообеспеченным <28>. ——————————— <28> См.: Кликунов Н. Д. Что такое ГИФО в системе высшего образования России // Университетское управление. 2002. N 1 (20). С. 46 — 51.
Используя многоканальное финансирование как вариант государственного стимулирования, государство дает возможность учреждению зарабатывать самостоятельно, что выгодно для государства, так как оно может сократить свои расходы на высшее образование. Более того, многоканальное финансирование даст возможность руководству учреждения высшего профессионального образования приобрести управленческий опыт. Ведь чтобы экономика учреждения стала более эффективной, необходимо не только уметь зарабатывать деньги, но и правильно их использовать, что является еще одной проблемой учреждений высшего профессионального образования. Таким образом, многоканальное финансирование сможет решить сразу две проблемы: финансирования и повышения качества университетского менеджмента. Однако на данный момент действующее законодательство не дает возможности учреждениям высшего профессионального образования использовать многоканальное финансирование в полную силу. В настоящее время в Российской Федерации механизма привлечения внебюджетных средств, за исключением законодательного разрешения учреждениям высшего профессионального образования заниматься предпринимательской деятельностью, не существует. Более того, действующее налоговое законодательство, и в частности механизм налогообложения прибыли учреждений высшего профессионального образования, не стимулирует, а, наоборот, сдерживает привлечение дополнительных средств в сферу высшего профессионального образования. Современное налоговое законодательство предусматривает единый порядок налогообложения прибыли коммерческих и некоммерческих организаций (включая бюджетные учреждения), практически полностью исключающий предоставление налоговых льгот образовательным учреждениям. До принятия Налогового кодекса Российской Федерации положения налогового законодательства в части трактовки предпринимательской деятельности образовательных учреждений соответствовали положениям Закона Российской Федерации «Об образовании», в соответствии с которым оказание платных услуг не является предпринимательской деятельностью при условии реинвестирования доходов от оказания платных услуг в деятельность учреждения. С вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерации льгота по реинвестированию исключена из налогового законодательства, что привело к тому, что оказание платных услуг трактуется налоговыми органами как предпринимательская деятельность и доходы от оказания платных услуг стали включаться в объект обложения. Это положение делает невозможным развитие и совершенствование учреждений высшего профессионального образования, осуществление ими расходов, не финансируемых из бюджета ввиду ограниченности бюджетных средств, таких как капитальное строительство, капитальный и текущий ремонт, приобретение оборудования. Все это доказывает необходимость восстановления в налоговом законодательстве льготы по реинвестированию доходов в образовательное учреждение в интересах развития системы высшего образования <29>. ——————————— <29> См.: Перспективы развития и модернизации экономики высшего профессионального образования / Под ред. Т. В. Абанкиной, Б. Л. Рудника. М.: ГУ-ВШЭ, 2006. С. 66.
Не способствует заинтересованности учреждений высшего профессионального образования в привлечении внебюджетных средств и противоречивость налогового и бюджетного законодательства. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (п. 2 ст. 42) доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, должны быть отражены в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг после уплаты налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством. Однако требования статьи 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации выполняются в настоящее время только в части доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление учреждениям некоторых отраслей социальной сферы, которые зачисляются в бюджет как неналоговые доходы. Причем в отношении этих доходов не выполняются требования налогового законодательства в части необходимости уплаты с суммы доходов от сдачи в аренду налога на прибыль. С суммы доходов от оказания платных услуг учреждения высшего профессионального образования, находящиеся в федеральной собственности, уплачивают налог на прибыль на общих основаниях в соответствии с действующим законодательством, но при этом не выполняются требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части перечисления оставшихся после уплаты налогов доходов в федеральный бюджет <30>. ——————————— <30> См.: Там же.
Исходя из этого, следует привести в соответствие положения налогового и бюджетного законодательств, касающиеся доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений. В целях создания стимулов для занятия предпринимательской деятельностью учреждения высшего профессионального образования должны быть поставлены в равные условия с другими налогоплательщиками в части уплаты налога на прибыль, но с предоставлением права самостоятельного распоряжения прибылью после выполнения налоговых обязательств (это предполагает отмену положений бюджетного законодательства в части обязательности перечисления оставшейся после уплаты налогов прибыли в доходы соответствующего бюджета) либо в условия исключения из состава плательщиков налога на прибыль (путем внесения соответствующих поправок в налоговое законодательство) и необходимости перечисления доходов от предпринимательской деятельности в доход соответствующего бюджета, но с обязательной гарантией в законодательном порядке (отсутствующей в настоящее время) возврата перечисленных доходов для покрытия расходов, не профинансированных учредителем. Оба варианта предполагают повышение заинтересованности учреждений высшего профессионального образования в привлечении внебюджетных средств для покрытия расходов, не профинансированных учредителем <31>. ——————————— <31> См.: Перспективы развития и модернизации экономики высшего профессионального образования / Под ред. Т. В. Абанкиной, Б. Л. Рудника. М.: ГУ-ВШЭ, 2006. С. 66.
Также существует еще одна проблема: это отсутствие правовой регламентации действий администрации учреждения высшего профессионального образования по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности, что приводит к неэффективному использованию этих средств и приобретенных за их счет финансовых и нефинансовых активов, а также к прямым злоупотреблениям. Для того чтобы решить эту проблему, необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании». Кроме того, на данный момент на законодательном уровне уже решена задача обеспечения возможности реорганизации бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы, в том числе новые, позволяющие избегать жестких ограничений в отношении деятельности. И решена эта задача путем принятия федерального закона, регламентирующего вопросы создания и функционирования автономных учреждений (Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Данным Законом предусмотрено введение нового типа государственных и муниципальных учреждений — автономных учреждений, которые будут функционировать наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями, однако в отличие от них будут обладать большей свободой в вопросах осуществления своей уставной деятельности и распоряжения имуществом <32>. ——————————— <32> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 4857.
Таким образом, из вышеперечисленного видно, что основной проблемой на пути к использованию многоканального финансирования является несовершенство российского законодательства в отношении учреждений высшего профессионального образования. 5. Децентрализация управления учреждениями высшего профессионального образования. Начало процессу децентрализации положила реформа высшего образования 1987 года, отменившая государственное распределение и освободившая учреждения высшего профессионального образования от унизительной борьбы за успеваемость и сохранность контингента, на что, кстати сказать, и уходило основное время управленческого аппарата. Освобождение учреждений высшего профессионального образования от функции распределения выпускников облегчило им работу, воспринималось в учреждениях высшей школы положительно, но таило в себе опасность потери потребителя, налаженных связей учреждения высшего профессионального образования с производством. Отказ от этой функции сказывается до сих пор. Те факультеты, которые не потеряли связь со своими отраслями, впоследствии оказались в более выгодном положении. И это было первым шагом к децентрализации: факультеты самостоятельно решали, оставлять или нет распределение, естественно, по желанию студента, ища партнеров и заключая с ними договоры о целевой подготовке. А далее начались 90-е годы, как представляется, самые трудные в истории высшего образования в России. Прекратилось государственное финансирование по всем статьям, кроме зарплаты и стипендий, еще не было контрактных студентов, и учреждениям нужно было самим искать способы выживания и пути дальнейшего развития. Учреждения высшего профессионального образования были в тяжелом положении, уходили преподавательские кадры. Отдельные факультеты стали сами искать пути выживания, зачастую помогая своему учреждению выйти из этого критического состояния. Сложившаяся сложная ситуация с дефицитом бюджетного финансирования создала в определенном смысле предпосылку для активизации и развития процессов децентрализации. Однако выбор этого пути оставался за учреждениями высшего профессионального образования, так как оставалась альтернатива — централизация. Учреждения высшего профессионального образования, выбравшие децентрализацию, возвели ее в ранг политики, стратегии развития учреждения <33>. Децентрализация, как и многоканальное финансирование учреждений высшего профессионального образования, помогает решить одну из важных проблем учреждения — проблему финансирования посредством самостоятельной предпринимательской деятельности своих структурных подразделений. ——————————— <33> См.: Сидоркин Ю. М. Децентрализация управления — возможность развития // Университетское управление. 2003. N 4 (27). С. 25 — 28.
Для того чтобы государственное стимулирование было эффективным, государству необходимо использовать индивидуальный подход к каждому учреждению высшего профессионального образования. То есть прежде чем выбрать меру государственного стимулирования, государство должно изучить, как работает конкретное учреждение высшего профессионального образования, в чем оно нуждается. Потому как не к каждому учреждению могут подойти те или иные меры государственного стимулирования, например, многоканальное финансирование больше подойдет к тем учреждениям, которые имеют уже опыт самостоятельного зарабатывания денег, а государственные «заказы» научных исследований нужно применять к учреждениям, которые имеют обширную научно-исследовательскую базу. В настоящее время из всех вышеперечисленных мер стимулирования более всего государство применяет государственные заказы научных исследований, гранты. Формирование благоприятного климата для привлечения кадрового состава на работу в учреждения высшего профессионального образования и государственные «заказы» кадров применяются не в достаточном для эффективного результата количестве. Государство должно больше предоставлять льгот преподавателям учреждений высшего профессионального образования, должно материально их поддерживать. Что касается многоканального финансирования, то оно как мера стимулирования, должно использоваться в более полном объеме, так как именно такое финансирование позволит учреждениям высшего профессионального образования осуществлять свою деятельность, развиваться автономно, с минимальным государственным участием. Решая самостоятельно финансовые вопросы, учреждения высшего профессионального образования смогут повысить и качество образования, поднять уровень науки, обеспечить государство нужными квалифицированными кадрами, станут более конкурентоспособными на международном рынке. Таким образом, в заключение необходимо сказать, что государственным органам для стимулирования перехода российских учреждений высшего профессионального образования на современные эффективные механизмы управления своей экономикой необходимо: 1) провести работу по укрупнению учреждений высшего профессионального образования путем включения в их состав образовательных организаций различного уровня, научных организаций (университетских комплексов, научно-образовательных и научно-учебно-производственных комплексов); 2) помочь учреждениям высшего профессионального образования выбрать для реорганизации такую организационно-правовую форму, которая позволит учреждению зарабатывать средства из разных источников; 3) развивать систему образовательных кредитов. Учитывать материальное положение студентов и выпускников при предоставлении образовательных кредитов и стипендий. Следует предоставлять такие кредиты, выплата задолженности по которым осуществляется в зависимости от доходов выпускников. Если доход выпускника не достигает определенного минимального уровня, выплата задолженности должна откладываться; 4) расширить приток квалифицированных молодых специалистов в учреждения высшего профессионального образования. Для этого требуется решительно увеличить возможности учреждений высшего профессионального образования по оплате труда профессорско-преподавательского состава путем увеличения бюджетного финансирования; 5) сделать систему распределения средств прозрачной и подотчетной через контроль со стороны Министерства образования и науки либо преобразовать учреждения высшего профессионального образования в автономные некоммерческие организации, где попечительский совет (высший коллегиальный орган) разрабатывает финансовую политику и периодически отчитывается о своей работе перед преподавательским коллективом. Подведем итог вышесказанному. 1. В процессе истории модели управления экономикой учреждений высшего профессионального образования изменились, приобретая более профессиональный характер. Важную роль в данном процессе сыграло государство. Уменьшив финансирование, оно подтолкнуло учреждения высшего профессионального образования к поиску внебюджетных источников, а также разработало образовательную политику в виде Концепции модернизации образования. 2. Для создания благоприятного климата для привлечения квалифицированного персонала в учреждения высшего профессионального образования необходимо, во-первых, дополнить главу 52 Трудового кодекса Российской Федерации статьей 337, изложив ее в следующей редакции: «Педагогические работники учреждений высшего профессионального образования имеют право на повышение квалификации, профессиональную подготовку». Во-вторых, дополнить статью 20 пункт 4 Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» подпунктом 8, изложив его в следующей редакции: «Работникам учреждений высшего профессионального образования предоставляется льгота по оплате коммунальных услуг в размере 50%». В-третьих, дополнить пункт 3 статьи 30 Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» словами: «Фонд оплаты труда работников высшего профессионального образования должен пересматриваться в сторону увеличения два раза в год». 3. Если государство пересмотрит нормативы бюджетного финансирования стоимости обучения в расчете на одного учащегося в сторону увеличения, то это даст экономический стимул учреждениям высшего профессионального образования участвовать в конкурсе на подготовку кадров по государственному заказу. 4. Для того чтобы наука была задействована на участие в образовательном процессе, необходимо все бюджетные заказы на научные исследования и проектные разработки производить только через учреждения высшего профессионального образования, но сначала для эффективного решения данной задачи государству необходимо провести работу по укрупнению учреждений высшего профессионального образования путем включения в их состав образовательных организаций различного уровня, научных организаций (университетских комплексов, научно-образовательных и научно-учебно-производственных комплексов). 5. Для более эффективного использования такого государственного стимулирования, как грант, государству необходимо сначала привлечь квалифицированных научных сотрудников в учреждения высшего профессионального образования. 6. Государство должно обеспечить все необходимое для возможности учреждения высшего профессионального образования зарабатывать самостоятельно, что даст ему не только дополнительный источник финансирования, но и управленческий опыт. Многоканальное финансирование сможет решить финансовые проблемы и повысить качество университетского менеджмента, а для тех учреждений высшего профессионального образования, которые не могут самостоятельно иметь дополнительные источники финансирования по причине отсутствия опыта или слабого университетского менеджмента, государство может применить такие меры стимулирования, как государственные заказы кадров и научных исследований. 7. Государству необходимо сбалансированно подходить к применению мер стимулирования. В большем количестве применять такие меры стимулирования, как формирование благоприятного климата для привлечения кадрового состава на работу в учреждения высшего профессионального образования и государственные заказы кадров. 8. Для создания правовой регламентации действий администрации учреждений высшего профессионального образования по распределению дохода от предпринимательской деятельности государству необходимо внести в Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании» дополнения. А именно дополнить Закон статьей 33 в следующей редакции: «Учреждение высшего профессионального образования обязано направлять доходы от предпринимательской деятельности на поддержание материально-технической базы, увеличение фонда оплаты труда, социальную поддержку студентам, научные исследования». 9. В целях восстановления в налоговом законодательстве льготы по реинвестированию доходов в образовательное учреждение необходимо внести в ст. 321.1 ч. 2 Налогового кодекса Российской Федерации изменения, а именно дополнить словами: «Оказание платных услуг учреждениями высшего профессионального образования не является предпринимательской деятельностью и не включается в налоговую базу при условии реинвестирования доходов от оказания платных услуг в деятельность учреждения». 10. Для устранения противоречивости налогового и бюджетного законодательства в части привлечения и использования внебюджетных средств учреждениями высшего профессионального образования необходимо исключить п. 2 ст. 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 11. В целях создания стимулов для занятия предпринимательской деятельностью учреждениями высшего профессионального образования необходимо внести изменения в ст. 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Добавить отдельный пункт в следующей редакции: «Бюджетное учреждение высшего профессионального образования может самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах».
