Правовое регулирование муниципальной культурной политики в современной России

(Еремян В. В., Ежевский Д. О.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 8)

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В. В. ЕРЕМЯН, Д. О. ЕЖЕВСКИЙ

Еремян Виталий Владимирович — доктор юридических наук, профессор Российского университета дружбы народов.

Ежевский Дмитрий Олегович — кандидат юридических наук, доцент Московского института экономики менеджмента и права, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Многонациональная культура современной России обладает богатейшим потенциалом. В настоящее время в стране насчитывается 2,3 тысячи государственных музеев, в которых сосредоточено более 79,8 миллионов единиц хранения; фонд 50 тысяч массовых библиотек (материально-техническая база которых, правда, нередко находится в плачевном состоянии) составляет около миллиарда книг; сотни миллионов историко-культурных документов хранятся в 2,5 тысячах государственных и муниципальных архивов; под охраной государства находится около 85 тысяч памятников истории и культуры. Современная статистика свидетельствует о том, что по Российской Федерации ежегодно театры посещает в среднем 21%, музеи — 51,5% местного населения. Пользователями библиотек является около 58 миллионов человек. Годовой тираж книг и брошюр составляет почти 600 миллионов экземпляров, журналов и периодических изданий — более 1 миллиарда экземпляров, или более 8000 на 1000 жителей <1>. ——————————— <1> См.: Шубин Ю. А. Местное самоуправление социально-культурной сферой как институт гражданского общества: Диссертация на соискание ученой степени д. ю.н. СПб., 2006. С. 3.

Подчеркнем, что 96% от общей массы учреждений культуры находится в региональных и муниципальных образованиях. В собственности муниципалитетов находятся многие объекты культурного наследия — памятники истории и культуры. Исходя из того факта, что истоки традиционной культуры в большинстве своем сосредоточены в сельской местности, где по-прежнему проживает около 30% населения страны, возникла необходимость разработать условия обеспечения услугами культуры жителей сельских поселений. Концептуальной основой решения этой задачи представляется преобразование мелких сельских (поселковых) организаций культуры, в целом имеющих очень слабую материальную и техническую базу, в «культурные комплексы», создаваемые на основе аккумулирования местных ресурсов с учетом новых требований, предъявляемых реформой местного самоуправления. Сегодня сама жизнь требует перехода от администрирования деятельности региональных и муниципальных учреждений к управлению результатами, перехода от сметного финансирования к программно-целевым методам бюджетирования деятельности организаций культуры. Новые перспективы в решении проблем, стоящих перед отечественной культурой, особенно на муниципальном уровне, откроет поддержка государственно-частного партнерства, развитие практики смешанного финансирования инвестиционных проектов, просветительских, воспитательных и социальных программ, увеличение доли внебюджетного финансирования. Проходящая в стране реформа местного самоуправления как одной из основ конституционного строя кардинально меняет сложившуюся в 1990-е годы социально-культурную ситуацию, требует принципиально новых решений. Сущность муниципальной системы проявляется в выборности местных органов и местном самоуправлении. Это ведет к расширению демократических принципов управления государством, созданию благоприятных условий для формирования полноценного гражданского общества. Самоуправление представляет собой одновременно и продукт гражданского общества, и инструмент его построения и развития. На местном уровне берет начало большинство общественно-политических и социально-культурных процессов, проявляются в самой непосредственной форме нравственные предпочтения и идеологические преференции широких масс населения, реальные и мнимые противоречия между отдельными социальными группами. Здесь закладываются отношения между социумом и государством, формируются основы гражданской активности людей. Местное самоуправление — наиболее приближенная к народу ветвь публичной власти. Участвуя в его функционировании, граждане и их объединения учатся демократии, законопослушанию, гражданственности, умению уважать интересы других, искать адекватные формы решения возникающих проблем. Через местное самоуправление местные сообщества получают опыт взаимодействия с государственными органами, общественными организациями. Значимость происходящих процессов усиливается высокой концентрацией основных социально-культурных ресурсов на уровне муниципального образования. В структуре учреждений культуры России 90% составляют муниципальные организации культуры. Основная их часть расположена в сельской местности. 40% от общего числа жителей муниципальных образований регулярно посещает учреждения культуры. Обусловленная реформой организационная, финансовая и хозяйственная самостоятельность муниципальных образований ведет к революционному по своей сущности переходу от управления (администрирования) к самоуправлению в области культуры. Впервые деятельность в этой сфере общественных отношений получает возможность раскрыть себя не только в теории, но и на практике как социально-культурная самодеятельность, как инициативное — «за свой счет и под свою ответственность» — движение непосредственно местного населения в социально-культурной сфере. Однако на практике дела обстоят не так хорошо, как хотелось бы. Исследования показывают, что в результате формирования муниципальных бюджетов на 2006 год началась массовая ликвидация местных учреждений культуры, что повлекло за собой их дробление на мелкие сетевые единицы, которые не могут быть зарегистрированы в качестве самостоятельных организаций культуры, а следовательно, отсутствуют основания для расходных обязательств. При этом (в порядке подготовки к реформе) сокращаются не только районные органы управления культурой, параллельно ликвидируются клубные и библиотечные системы, передвижные центры культуры, районные информационно-методические центры, центры кинопроката, действовавшие на протяжении многих десятилетий. Системный анализ статистических данных, мониторинга сложившейся практики управления позволяют делать прогноз масштабного разрушения существующей сети муниципальных учреждений культуры (порядка 60%) при условии сохранения наметившихся негативных тенденций, наблюдаемых в социально-культурной сфере в целом. И это несмотря на то, что для сохранения и развития культурного потенциала страны принята уже вторая Федеральная целевая программа «Культура России (2006 — 2010 годы)» <2>. ——————————— <2> См.: Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. N 740 «О Федеральной целевой программе «Культура России (2006 — 2010 годы)» // СЗ РФ от 19 декабря 2005 г. N 51. Ст. 5528.

Неэффективность, причем не только в контексте хозяйственно-экономической составляющей, использования имеющихся культурных (культурно-просветительских) и социальных учреждений на муниципальном уровне объясняется прежде всего отсутствием муниципальной культурной политики <3>, направленной на развитие инициативы и самодеятельности широких слоев местного населения. ——————————— <3> Впервые понятие культурной политики как самостоятельного направления было выделено ЮНЕСКО в 1967 году: было принято решение обозначить этим термином всю сумму сознательных и обдуманных действий в обществе, направленных на достижение культурных целей. В отечественной юридической науке и специальной литературе понятие «культурная политика» стало широко использоваться в восьмидесятые годы прошлого века в исследованиях по социологии и научному коммунизму. Термин «муниципальная культурная политика» обозначает совокупность концепций, принципов, целей, методов регулирования культурного развития на муниципальном уровне (область, город, район) и выработку соответствующих форм организации социально-культурной деятельности.

Принятый в октябре 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» призван, по мнению авторов, во-первых, наделить местную власть максимально возможными финансовыми рычагами для нормальной реализации своего предназначения; во-вторых, четко разграничить полномочия федеральных, региональных и местных органов публичной власти, отделить, как это предусмотрено Конституцией 1993 года, органы местного самоуправления от органов государственной власти и, в-третьих, на базе укрепления экономических основ трансформировать местное самоуправление в дееспособный институт гражданского общества. Правда, необходимо отметить, что среди перечисленных в Законе муниципальных полномочий отсутствует прямое указание на необходимость проведения культурной политики, однако именно это, по существу, вытекает из «буквы и духа» нового закона. Учитывая трудности создания муниципальных программ, объективный характер которых вполне очевиден, можно было бы начать с формирования различных самоуправляющихся негосударственных структур — фондов, инициативных групп, территориальных, общинных (домовых) советов и т. п. Что позволит подключить к организации социально-культурной жизни наиболее активную часть местного городского и сельского населения — представителей творческих союзов, общественных организаций и движений, которые могли бы, например, принять на себя ряд задач по определению адекватных критериев социального заказа, отбору историко-просветительских, воспитательных, досуговых и иных программ, их финансированию, самоокупаемости, обеспечению практической реализации. В итоге на базе подобного рода проектов может быть создана (или концептуально сформулирована) муниципальная программа культурного развития отдельного региона, субъекта Федерации, федерального округа. Напомним, что в годы советской власти и административно-централизованной системы управления перед учреждениями культуры любого уровня прежде всего ставились задачи пропагандистского характера. При этом нельзя не признать, что проблема финансирования и поиска экономических решений не стояла столь остро, как сейчас. Все учреждения культуры получали из государственного бюджета то количество финансовых средств, которое им было необходимо для реализации своей пропагандистской функции. Поэтому учреждениям, в том числе местного значения, и общественным организациям, к сфере деятельности которых относился широкий спектр вопросов культурно-просветительского характера, не было необходимости проявлять какую-либо деловую, целенаправленную предпринимательскую или коммерческую активность. Если же деятельность учреждений культуры нужно было оценить, в том числе с экономической точки зрения, по существу, единственным критерием здесь было то, насколько активно пропагандировались «идеалы социализма и коммунизма». В годы так называемой перестройки (1986 — 1990) перед учреждениями культуры уже ставилась задача наращивать масштабы платных форм культурной и просветительской деятельности, при этом не утрачивая пропагандистских функций. Соответственно изменилось отношение к хозяйственной активности: учреждения культуры продолжали финансироваться из бюджета, но они уже были заинтересованы в поиске дополнительных внебюджетных средств. Наконец, в 1991 — 2001 годы, когда трансформировавшаяся экономическая система страны, по сути, приобрела базовые рыночные признаки, а политическая система стала по своему характеру плюралистичной и многопартийной, перед учреждениями культуры уже не ставилась — в качестве всеобщей и единой цели — пропагандистская задача. Вместе с тем хронический бюджетный дефицит стал вынуждать работников учреждений культуры принимать активное и непосредственное участие в привлечении дополнительных — бюджетных и внебюджетных — денежных средств. Надо сказать, что современное управление сферой культуры в большинстве субъектов РФ — однотипно. Например, в Новгородской области управление сферой культуры реализуется на уровне законодательной власти — областной Думой; на уровне исполнительной власти (областная администрация) существует вертикальная управленческая структура: глава администрации — заместитель главы — председатель комитета культуры, кино и туризма области. Комитет культуры, кино и туризма осуществляет на территории области государственную культурную политику, реализуя ее через учреждения культуры областного подчинения — методические центры для муниципальных, общественных и иных негосударственных образований, творческих союзов, некоммерческих организаций, культурных фондов и т. д. Комитет, несмотря на свою обособленность, не является монопольным региональным ведомством, занимающимся вопросами культуры. Отдельные функции управления культурной жизнью находятся в ведении других управлений и комитетов областной администрации: труда и социальной защиты населения, экономической политики и финансов, по делам имуществ, строительства. По существу, родственные задачи комитет культуры решает с комитетами образования, по молодежной политике, семьи и детства. Таким образом, наблюдается процесс деконцентрации соответствующих властных прерогатив, так как непосредственно — в большей или меньшей степени — вопросами культуры занимаются 7 ведомств. При этом надо признать, что для всех этих структур исполнительной власти характерна слабая взаимосвязь, большая разобщенность в решении одной из важнейших культурных целей: формировании высоконравственной, творческой, обладающей высокой культурой личности. Следует отметить, что имеющая место «конкуренция» между ведомствами как на региональном, так и на федеральном уровне иногда доходит до компетенционных конфликтов и является тормозом в дальнейшем развитии горизонтальной структуры управления. Несмотря на кардинально меняющийся общественно-экономический уклад всех сфер жизни нашей страны, переход экономики к рыночным механизмам за минувшие пятнадцать лет структура управления культурой Новгородской области не изменилась. (Следует сказать, что указанный субъект Федерации не представляет собой какого-либо принципиального исключения, так как и в других регионах страны ситуация в основном идентичная.) Эффективность существующей практики управления, созданной в условиях советской централизованной системы, объективно стала снижаться, чего в принципе и следовало ожидать. Сегодня в управлении отсутствуют структуры, способствующие развитию рыночного сектора в сфере культуры, работе с коммерческими организациями, меценатами и спонсорами, юридического консультирования, стратегических разработок региональной культурной политики. Этими вопросами эпизодически вынуждены заниматься все структурные подразделения, у которых при ограниченном количестве персонала достаточно других обязанностей, либо непосредственно областные и муниципальные учреждения, в штате которых также нет специальных «экономических» подразделений, обеспечивающих хозяйственную деятельность в указанной сфере общественных отношений. Одним из объективно приоритетных направлений деятельности большинства муниципальных учреждений культуры является переход к практике экономических отношений, в основе которых лежит предоставление населению платных услуг. Это направление работы обусловлено прежде всего недостаточным бюджетным финансированием (и дефицитом местных бюджетов <4> большинства муниципальных образований), с одной стороны, развитием сферы дополнительных информационных услуг различным категориям пользователей культурных услуг — с другой. Тем самым расширение номенклатуры платных услуг становится нормой деятельности учреждений культуры, составной частью экономического направления государственной культурной политики. Экономическое направление выстраивается с учетом возможностей и постепенной переориентации культуры с полнозатратных принципов на принципы самоокупаемости. ——————————— <4> К настоящему времени общее количество муниципальных образований, сформированных в РФ, выражается цифрой 24 тысячи с небольшим, большая часть которых (около 90%) имеет дефицитный бюджет.

Основой государственных гарантий развития и сохранения культуры является бюджетное финансирование сферы культуры. Для ее стабильного функционирования необходимо установить нормативы финансирования из бюджета соответствующего уровня. Вместе с тем целесообразна многоканальная система финансирования сферы культуры, которая представляет собой партнерские обязательства долевого участия федерального, регионального и муниципального бюджетов, развитие системы соучредительства и некоммерческих частных организаций в сфере культуры, количественное и качественное расширение платных услуг, переход к программно-целевому планированию под конкретные проекты и мероприятия; активное участие представителей бизнеса. Для дальнейшего развития экономического направления в структуру органов управления, учреждений культуры представляется целесообразным вводить соответствующее подразделение по экономическому маркетингу, менеджменту, обеспечивающему этот участок работы. Более того, для выработки экономических направлений деятельности учреждений культуры необходимо взять на вооружение такое понятие, как культурный продукт и его потребительская стоимость. Согласно экономической теории, если труд человека является общественно полезным, то возможен его эквивалентный обмен. Применительно к сфере культуры это означает, что экономический характер деятельности поставит одного субъекта отношений (муниципальное учреждение культуры) в позицию творца (создателя) духовных ценностей, а другого — в позицию зрителя, слушателя, читателя, то есть того, кто должен воспринимать те или иные духовные ценности и обогащать ими собственное духовное состояние. Другими словами, это позиция «потребителя». Однако следует иметь в виду, что в сфере культуры взаимоотношения «производитель — потребитель» имеют принципиально иной характер. Например, «потребитель духовных ценностей» может выслушать или просмотреть предложенную ему культурную программу, которая либо оставит «потребителя» равнодушным, либо переведет его духовное состояние на иной уровень, который может оказаться выше или ниже прежнего индивидуального уровня. Очень важно, что степень удовлетворенности зависит не только от «творца», но и от уровня культуры «потребителя». Можно привести массу примеров, когда эстетические ценности, признанные многими людьми, для отдельных индивидов оказываются полностью чуждыми. Для культурной деятельности существенную роль играет форма потребления ее результатов, которая может быть различной. Здесь можно выделить две формы — активную и пассивную. Активная форма построена на том, что зритель, слушатель выступает в качестве «сотворца», соучастника, равноправного партнера в диалоге «творец — потребитель». Это наиболее сложная форма доведения духовных ценностей до зрителя или слушателя, поскольку она требует активной работы его духовного и интеллектуального потенциала. При этом активность должна совпадать с тем направлением, которое предусмотрено сценарием творца. Активная культурная деятельность воплощается главным образом в продукте театрально-зрелищных предприятий, концертных организаций; библиотек, музеев, выставочных залов и картинных галерей, реже — в некоторых формах работы клубных учреждений. Их результатами являются спектакли, выставки, концерты и представления, лекции и беседы, другие массовые мероприятия, проводимые на высоком профессиональном и эстетическом уровне. Отличительным признаком и условием этой формы является их нацеленность на изменение духовных и нравственных качеств зрителей, слушателей, читателей и всех участников, на возвышение профессиональных и моральных качеств людей. Существенно проще — пассивная форма доведения результатов. Она определяется тем, что зрители, читатели и слушатели выступают только в качестве «потребителя», «обслуживаемого» духовными ценностями. «Творец» в данном случае подстраивается под ожидание потребителей. Пассивная форма доведения духовных ценностей выступает в качестве «услуги учреждений культуры», когда сами зрители или слушатели получают «культурное обслуживание». «Пассивное» потребление является таким лишь по форме и названию, но оно крайне наступательно по своей сущности: оно как бы закрепляет сложившиеся духовно-нравственные стереотипы у потребителей соответствующей «продукции». Порождением этой формы могут стать общественно вредные программы, заполняющие свободное время. Это возможно в том случае, когда потребители имели изначально низкую эстетическую или духовно-нравственную потребность. К их числу относятся программы, содержащие низкопробные спектакли и концерты, насаждающие дурной вкус, агрессивность, пропагандирующие насилие, безнравственность, пошлость, расовое превосходство и национализм, другие действия, не совместимые с общечеловеческими идеалами духовности. Выделение активной или пассивной форм деятельности можно рассматривать отдельной задачей культурной политики. Один и тот же вид общественной деятельности в зависимости от конкретного идейно-художественного решения или содержания может выступать в активной или пассивной форме. Например, отдельные формы досуга на аттракционах, развивающих силу, выносливость, ловкость, можно считать активной формой проведения досуга, а трату времени на игровых автоматах и видеоиграх — в силу своей социальной бесполезности — можно рассматривать как пассивную форму организации досуга. Этот и другие аналогичные виды проведения досуга направлены только на заполнение свободного времени, уменьшают риск нежелательных проявлений (правонарушений, морального растления и т. п.). Услуги как форма культурной деятельности занимают важное место в сфере культуры: они сводятся к заполнению свободного времени пассивным прослушиванием музыки, не требующей глубокого осмысления или используемой в качестве фона на торжествах (например, свадьбах), а также с помощью аттракционов. Сложившаяся к настоящему времени структура управления культурой в России вариативна, сложна и запутанна, что оказывает значительное (причем возрастающее) воздействие на деловую активность в сфере культуры. Работники органов управления культурой считаются государственными (муниципальными) служащими, и по действующему законодательству им запрещено заниматься любой оплачиваемой коммерческой деятельностью и предпринимательством, что напрямую влияет на их хозяйственную и деловую активность. Государственные (муниципальные) учреждения культуры, которые подчинены сохранившимся органам управления, вместе с тем получили по Бюджетному кодексу и налоговому законодательству возможность зарабатывать для себя денежные средства самостоятельно. Согласно Гражданскому кодексу организации, в том числе учреждения культуры, имеют право быть экономически самостоятельными от соответствующих органов управления. Тем не менее при имеющемся постоянном недостатке бюджетного финансирования (и бюджетном дефиците в целом) они вынуждены, как это ни парадоксально на первый взгляд, искать способ заработать денег хотя бы на собственное содержание. Кажется, все просто, однако здесь возникает комплекс принципиальных, во многом взаимосвязанных вопросов. Городские (районные) учреждения культуры организовываются муниципальными органами управления и, естественно, ими же могут быть упразднены или реформированы. Именно муниципальная администрация через свои «публичные органы» назначает руководителя учреждения культуры. Она может выделять для него финансовые средства из местного бюджета, но, что вполне естественно, требует за это известной лояльности от руководителя учреждения. Когда выделенных бюджетных средств более или менее достаточно, учреждения финансируются бесперебойно (следует признать, что об этом приходится говорить с известной долей условности) и в полном объеме, который обеспечивает достойную оплату труда работников учреждения (уровень которой, естественно, в зависимости от региона носит вариативный характер), никаких проблем не должно возникать, но на самом деле проблем появляется еще больше. Так, проблемой является прежде всего достойная оплата труда. Не секрет, что средняя заработная плата работников культуры (библиотекарей, экскурсоводов, реставраторов, киномехаников, работников сцены, киоскеров и пр.) нередко ниже прожиточного минимума, что, разумеется, не соответствует привлечению внимания к профессии и имиджу учреждений культуры. Причем в большинстве муниципальных образований проблема бюджетного дефицита становится все острее. Учреждения культуры вынуждены искать дополнительные внебюджетные средства, в том числе (если не в первую очередь) в карманах населения, развивая всевозможные платные формы деятельности, то есть использовать культурный потенциал в основном для решения финансовых и проблем (самое распространенное — сдавать помещения в аренду и ничего с экономической точки зрения больше не предпринимать). Не исключено, что в перспективе может сложиться отнюдь не гипотетическая ситуация, при которой некоторые работники культуры будут зарабатывать в два-три раза больше муниципальных или государственных (регионального уровня) служащих, что на самом деле будет иметь известные негативные проявления. Понятно, что чиновнику определенного ранга и статуса всегда хочется иметь более высокий уровень материального обеспечения, чем достигли его подчиненные. Тем самым, «адекватная» реакция должна последовать незамедлительно: например, вполне допустимо, что руководитель учреждения под давлением или по собственной инициативе пойдет на преступление, передавая чиновнику часть соответствующих доходов в форме «вознаграждения» за «покровительство и поддержку». В этом случае отношения в сфере культуры переходят, по существу, в криминальный сектор экономики. Безусловно, руководитель учреждения культуры может отказаться «кормить» вышестоящего чиновника, однако не исключено, что в этом случае он рискует потерять полностью или частично бюджетные средства, собственное рабочее место, доброе отношение к себе со стороны чиновника и поддержку в муниципальной, более того — региональной администрации. В сельской местности, небольших и средних поселениях городского типа любой из этих рисков может нести непредсказуемые последствия. Вместе с тем не следует забывать и о других особенностях сложившейся ситуации. В частности, коммерческом потенциале муниципального учреждения и возможности чиновников органа управления культуры. В небольших городах и в сельской местности в годы кризиса (после 1991 г.) платежеспособность широких слоев населения резко уменьшилась. Люди объективно утратили возможность оплачивать услуги учреждений культуры. С другой стороны, сами коллективы учреждений в малых городах и на селе малочисленны, укомплектованы в основном женским персоналом и лицами пенсионного возраста. Как правило, они — по вполне объективным причинам — не могут расширить свою хозяйственную деятельность и выйти с имеющимся творческим продуктом за пределы конкретного поселения или муниципального образования; нередко для этого не хватает и профессионализма. Выручает их в этом случае не кто иной, как чиновник органа культуры, принимая на себя, по сути, функции регионального менеджера. Руководители органов культуры устанавливают контакты с коллегами за пределами своего муниципального образования или региона, вступают во взаимодействие с коммерческими структурами и совершают массу других необходимых дел, чтобы дать возможность заработать коллективу учреждения культуры. По действующему законодательству России работники органов управления не имеют права на часть прибыли от результатов своего труда. Справедливо ли это? С точки зрения норм советской морали и коммунистической идеологии — справедливо, а с точки зрения рыночной экономики? Вопрос, видимо, риторический. Таким образом, в сложившейся структуре управления мы имеем явные противоречия между учреждениями и органами культуры, которые усугубляют и без того непростую ситуацию в целом. Более того, в конечном итоге может возникнуть межличностный конфликт, следствием которого может стать неадекватное коммерческое использование культурного потенциала в регионе или муниципальном образовании. Другая проблема. К примеру, руководителем органа культуры в городе или регионе оказался волевой, энергичный человек, готовый «во благо культуры» сознательно пойти на некоторые нарушения действующего законодательства. Руководитель может придумать массу легальных и вполне — чисто внешне — легитимных способов администрирования подведомственными ему учреждениями, пытаясь заставить их работать на реализацию поставленной цели. Как правило, методы подобного рода сводятся к тому, что именно этот чиновник по своему усмотрению перераспределяет средства, заработанные учреждениями, нередко «экспроприируя» их у тех, кто заработал больше. Тем самым у работников муниципальных учреждений культуры пропадает стимул эффективно использовать имеющийся культурный потенциал и, следовательно, снижается деловая активность. Да и сам чиновник государственного органа культуры в этом случае удовлетворяет — в лучшем случае — свои моральные амбиции. Повторимся, руководитель не имеет права использовать часть доходов от платных форм культурной деятельности либо иных предпринимательских проектов для своего личного потребления (тем более обогащения). Такая позиция в полной мере соответствует советскому типу организации экономической системы, но она совершенно неадекватна характеру рыночных отношений. Иначе говоря, чиновник органа культуры является типичным управляющим, но не является менеджером в собственном смысле слова. В итоге возникает вопрос о целесообразности официально установить материальное вознаграждение для работников органов управления по результатам их труда и личный вклад в «развитие дела», как это, например, сделано во многих зарубежных странах. Представляется, что хорошим стимулом к эффективной работе послужила бы выплата соответствующих премиальных в размере определенного процента от полученного учреждением культуры дохода или прибыли. Кроме того, подобное решение финансовых вопросов существенным образом способствовало бы уменьшению злоупотреблений и теневых (серых) сделок, так как с правовой точки зрения полученное вознаграждение будет рассматриваться заслуженным и легитимным. Традиционная система управления культурой, разработанная в годы советской власти, при всех своих особенностях, достоинствах и недостатках, имеет нечто общее с экономическими системами, которые действуют в рыночных условиях. Речь идет о системе финансово-денежных отношений: орган культуры разрабатывает финансовые сметы и отчеты, утверждает их, получает и расходует бюджетные и иные денежные средства, заключает сделки, покупает, списывает и арендует имущество. Чаще всего в его распоряжении находится централизованная бухгалтерия для учета доходов и расходов учреждений культуры. Именно о таком органе управления говорится в Инструкции Госналогслужбы «О налоге на прибыль бюджетных учреждени й». Иначе говоря, орган культуры является вполне заурядным хозяйствующим субъектом. Другое дело, что в одном случае он получит от главы соответствующей администрации больше финансово-хозяйственных прав, в другом — меньше. Между тем существует вполне реальная возможность относиться к органам культуры не как к субъектам государственной системы управления, но считать их финансово-хозяйственным субъектом администрации региона, который специализирован на осуществлении государственной культурной политики. Как это ни парадоксально, по существу, это не шаг вперед, а возврат к использованию достоинств советской экономической системы. В годы советского периода истории России были сформированы мощные финансово-хозяйственные комплексы (процесс возрождения которых в виде публичных корпораций и холдингов наблюдается в последние годы): в машиностроении, энергетике, на железнодорожном транспорте, в связи и ряде других отраслей народного хозяйства. Важно то, что все хозяйствующие субъекты работали на единый результат, в рамках единого многомиллионного трудового коллектива, по единому финансово-хозяйственному плану, с единой диспетчерской службой и т. д. Часть этих систем в России сохраняется до сих пор. Например, по-прежнему единый комплекс составляет система связи, система путей сообщения. В них, несомненно, произошли известные структурные и институциональные изменения, перераспределились права и полномочия субъектов разного уровня, но сохранилось главное — единство и работа на конечный результат с применением всего набора рыночных механизмов и законов. Их примером являются так называемые естественные монополии. Представляется, что имеющийся опыт — при соответствующей адаптации — вполне мог бы быть перенесен и на сферу культуры. По сути, она тоже имеет все признаки естественной монополии, когда ставит задачу «создать или сохранить единое культурное пространство». При этом какие-либо радикальные трансформации здесь осуществлять, по всей видимости, нет необходимости. Во-первых, достаточно будет всего лишь внести некоторые изменения в уставные документы регионального органа культуры, муниципальных органов культуры и учреждений культуры на местах; объединить трудовые коллективы органов и учреждений культуры в единый трудовой коллектив. Правда, для этого придется вывести чиновников регионального и муниципальных органов культуры из номенклатуры государственных (муниципальных) служащих, а фонд заработной платы, который планируется финансовыми органами по разделу «органы управления», передать в раздел «культура». Нельзя не сказать, что именно эта часть возможной реорганизации системы управления культурой может вызвать некоторое (степень которого будет носить различный характер) сопротивление со стороны руководителей органов культуры, поскольку чиновники государственной (муниципальной) службы имеют в России соответствующие льготы, а подчиненные им работники государственных учреждений культуры таких льгот не имеют. Абсурд, безусловно, но пока еще этот принцип «стимулирования трудовой деятельности» советского периода сохраняется анахронизмом и в новой российской действительности, что необходимо учитывать <5>. ——————————— <5> Наглядным примером может служить практика зарубежных стран. Например, в Канаде даже почтальон является государственным служащим и пользуется соответствующими льготами наравне с государственными чиновниками.

Во-вторых, потребуется объединить разрозненные финансовые сметы в единый финансовый план, а все бухгалтерские балансы привести к единому бухгалтерскому сводному балансу. Разработать для всего трудового коллектива единое положение о порядке расходования зарабатываемых всем комплексом средств, распределения фонда заработной платы и, что особенно важно, материального стимулирования всех членов его коллектива, сформировать систему хозрасчетных отношений между различными хозяйствующими субъектами комплекса. В-третьих, целесообразно сохранить традиционную практику выделения из региональных и муниципальных бюджетов денежных средств, планируемых на развитие культуры в том или ином субъекте Федерации, городах, районах и других административно-территориальных единицах, по единым общегосударственным (региональным) финансовым нормативам. В рамках создаваемого таким образом социально-культурного комплекса бывшие работники органов культуры — управленцы-администраторы по своей сути превращаются в менеджеров. Тем самым можно устранить один из недостатков действующей системы управления культурой, который сдерживает предпринимательскую активность в этой сфере общественных отношений. Личный доход менеджера, как известно, напрямую зависит от экономического результата деятельности финансово-экономической системы в целом. Поэтому «менеджер культуры», занимающий в управленческой иерархии регионального социально-культурного комплекса высшие ступени, напрямую будет заинтересован в том, чтобы каждое из подчиненных учреждений культуры максимально эффективно использовало имеющийся культурный потенциал. И, соответственно, каждое учреждение культуры, входящее в подобный «комплекс», при умелом администрировании стремилось бы к тому, чтобы максимальным образом повысить свою хозяйственную и деловую активность. Взаимоотношения между муниципальными образованиями и таким комплексом по поводу собственности на здания (недвижимость) кинотеатров, дворцов культуры, клубов и библиотек, музеев и театров, парков, памятников истории и архитектуры, концертных и выставочных залов, картинных галерей, на прочее имущество, которое муниципалитет хотел бы сохранить в своей собственности, можно эффективно регулировать через систему хозяйственных договоров. Причем формирование такого комплекса ни в коей мере не противоречит действующему законодательству о местном самоуправлении, поскольку создаваемая социально-культурная структура является всего лишь специализированным инструментом реализации государственной культурной политики. Возможны и другие варианты администрирования в сфере культуры, которые могут возникнуть при ухудшении экономической ситуации в регионах. В частности, вполне допустимо создание такой системы управления, при которой специализированные органы управления культурой в регионе или городе (районе) по решению глав администраций упраздняются, а некоторая часть функций, которые они выполняли, передается в ведение других органов, например органам управления сферой народного образования. Следует отметить, что некоторые муниципальные образования вполне серьезно рассматривают подобные варианты «централизованного» управления культурой, ссылаясь — как это ни парадоксально — на отечественный «исторический опыт». В данном случае опыт Советской России на начальном этапе становления советского государства свидетельствует о том, что Народный комиссариат просвещения обладал значительной полнотой функций: в ведении указанной структуры управления находился широкий спектр вопросов дошкольного, школьного, внешкольного, высшего и профессионального образования. Объективности ради надо признать, что подобная практика концентрации властных прерогатив в рамках одного исполнительного органа не оправдала себя, и впоследствии (к середине 1960-х годов) из Народного комиссариата просвещения были выделены в самостоятельные сферы управления все, так сказать, «сопутствующие» направления, кроме непосредственно образования как отдельной области культурного строительства. Тем более неоправданным и неприемлемым представляется вариант передачи органов культуры в ведение органов народного образования (как предлагают некоторые авторы), поскольку понятие «сферы культуры» более объемно, чем понятие «сферы образования», которое, по существу, является составной частью многонациональной культурной традиции. Не исключено, что в случае объединения функций культуры и образования в едином органе управления экономические последствия финансирования собственно учреждений культуры могут стать непредсказуемыми, поскольку естественно, что деятельность школ и иных учебных заведений должна рассматриваться населением более важной и необходимой с прагматической точки зрения, чем деятельность клубов, театров или картинных галерей. Допустим, что подобную точку зрения может разделить и местный чиновник — руководитель органа управления образованием и культурой: соответственно, большее внимание и основная часть денежных средств, выделяемых бюджетом на развитие культуры, будет направляться на финансирование учреждений образования, превращая бюджетные государственные специализированные учреждения культуры во второстепенные (факультативные) субъекты данной сферы общественных отношений. Не секрет, что при таком варианте распределения бюджетных средств учреждения культуры будут обречены на самофинансирование с возможностью полного или частичного вовлечения в теневой сектор экономики. Как следствие, любое из отмеченных «итоговых последствий» не будет способствовать «экономической децентрализации» и повышению хозяйственной активности учреждений культуры. Второй вариант состоит в том, что специализированные органы культуры в регионах могут быть просто упразднены без передачи их полномочий какому-то иному органу государственного управления. По существу, это выводит сферу культуры в полной мере на свободный рынок в качестве полноправного экономического партнера («хозяйствующего субъекта»), имеющего определенную экономическую специфику. Учреждения культуры в этом случае получают максимальные возможности для проявления своей деловой активности, но смогут ли они их реализовать? Если все-таки смогут, то как последнее отразится на общем состоянии культуры региона или города (района) в широком смысле этого слова? Вопросов возникает очень много, и все они касаются существа культурной политики, в том числе муниципальной. Во-первых, будет она выраженной и управляемой или она является декларативной и неявной? Во-вторых, используют государственные органы культуры в качестве дополнительного источника для пополнения бюджета при условии ее стихийного саморазвития в условиях нерегулируемого рынка культурных услуг и творческого продукта или будут регулировать культурные процессы законодательными методами, не вмешиваясь в финансово-экономическую деятельность субъектов культуры? Конкретные ответы на поставленные вопросы придется, видимо, искать. В условиях децентрализации управленческих структур и активизации процессов саморазвития культуры с особой остротой встала проблема выработки новой методологии и принципов государственной культурной политики, которая была бы адекватна новой социально-экономической, политической и культурной реальности. Переход на рыночную экономику вызвал резкую дифференциацию доходов и, следовательно, уровня жизни населения. В связи с чем значительные группы граждан (дети, подростки, пожилые люди и инвалиды, другие категории с фиксированными доходами) были вынуждены существенно — причем по вполне объективным причинам — сократить культурные контакты <6>. ——————————— <6> Руководствуясь принципом социальной справедливости, государство обязано обеспечить этим категориям культурный минимум за счет финансирования соответствующих программ. К актуальным проблемам культурной политики следует отнести те программы и проекты, которые оптимизируют культурные интересы и потребности населения.

Ситуация, складывающаяся в культуре, объективно требует перехода от директивного управления к гибкому регулированию культурных процессов. Эта тенденция уже обнаружила проблемы и противоречия, часть из которых коренится в предшествующем периоде нашей истории, а часть можно рассматривать как следствие «перестроенных» процессов. Во-первых, четко наблюдается дезориентация социальных функций культуры: раскрытие сущностных сил человека, нравственное развитие личности, консолидация интересов различных социальных групп смещаются на второй план; культура подчас отождествляется с производством, где основным показателем эффективности выступают прибыль и доход. Во-вторых, происходит коммерциализация культуры. С одной стороны, новый хозяйственный механизм создал условия для получения дополнительного финансирования за счет оказания платных услуг населению, что позволяет увеличивать заработную плату сотрудникам бюджетной сферы регионального и муниципального уровня, непосредственно скоординировав ее с количеством и качеством труда; с другой — основной вклад нового хозяйственного механизма заключается в том, что он оказался мощным стимулом развития коммерческих тенденций в работе учреждений культуры, искусства, досуга. Масштаб последствий введения нового хозяйственного механизма и характер «экономического воздействия» на данную область общественных отношений может взорвать изнутри гуманистическую, просветительскую, развивающую и воспитывающую сущность многонациональной культуры страны. Многие авторы обосновывают вынужденный переход сферы культуры от бюджетной модели финансирования к модели, основанной на рыночных принципах. Однако сегодняшние реалии свидетельствуют о невозможности принятия подобных решений: культурная (государственная, региональная, муниципальная) политика должна определять не только тенденции развития культурных процессов, направления работы учреждений, являющихся ее инструментарием, но и регулировать (в том числе посредством правовой регламентации в центре и на местах) финансовые потоки бюджетного, внебюджетного, программного и грантового финансирования с учетом собственного экономического потенциала культуры. Подводя итоги, можно выделить основные факторы, сдерживающие (нередко — мешающие) использование культурного потенциала России для адекватного решения экономических проблем не только государства, но и отдельных регионов и муниципальных образований: во-первых, несовершенство организационных и хозяйственно-экономических основ сферы культуры, что наглядно иллюстрируется в наличии целого ряда противоречий, заключенных в нормах Гражданского и Бюджетного кодексов; во-вторых, инертность и стереотипы мышления специалистов всех уровней управления культурой; в-третьих, отсутствие специальной подготовки сотрудников муниципальных учреждений культуры для работы в условиях рыночной экономики; в-четвертых, ничем не оправданная амбициозность и нежелание перемен в среде работников органов управления сферой культуры. Указанные недостатки необходимо устранять, причем в кратчайшие сроки. Для чего потребуется планомерная, целенаправленная работа по структурной и институциональной перестройке отрасли, которая объективно должна была быть осуществлена еще как минимум 5 — 10 лет назад. Возможными направлениями такой перестройки могли бы стать: 1. Приведение статуса муниципальных учреждений культуры в строгое соответствие с нормами гражданского законодательства России. 2. Восстановление (воссоздание) системы финансово-экономического планирования в рамках отрасли «культура» в сочетании с широким применением финансовых инструментов в деятельности всех без исключения учреждений культуры. 3. Внедрение в финансово-хозяйственную практику сферы культуры требования, которое, безусловно, запрещало бы выделять бюджетные и централизованные внебюджетные средства на финансирование так называемых программ развития культуры без представления обоснованных бизнес-планов. 4. Периодический мониторинг действующих учреждений культуры и реструктуризация отрасли в целом, которая позволила бы максимально эффективно модернизировать имеющуюся (и пока еще не развалившуюся окончательно) сеть учреждений культуры регионального и муниципального уровня. 5. Изменение системы оплаты труда, направленное на: — создание условий оплаты, при которых уровень заработной платы каждого работника культуры был бы не ниже прожиточного минимума в местности его жизнедеятельности; — внедрение экономически оправданной системы стимулирования труда, направленной на повышение мотивации работников культуры к эффективной социально полезной и общественно необходимой деятельности. 6. Изменение системы целевых параметров и оценочных показателей работы органов и организаций культуры. Использование в рамках отрасли системно-целевых параметров, которые соответствовали бы целям и задачам культуры в широком смысле этого слова, даст специалистам органов управления получать объективную методологическую основу: — для разработки и реализации государственной культурной политики России и субъектов в ее составе; — для разработки и реализации программ мониторинга социально-культурной системы и социализации новых поколений граждан страны; — для разработки и практического применения комплекса содержательных мероприятий по психоэмоциональному воздействию на посетителей учреждений культуры и духовно-нравственному воспитанию широких слоев населения; — для разработки системы планирования органов и организаций культуры, создания бизнес-планов и бизнес-программ; — для оценки эффективности региональных органов управления обществом и государством. Российское общество остро нуждается в добросовестном отношении людей к исполняемым трудовым обязанностям, в неприятии и осуждении лени и безделья, безответственности, которые традиционно прикрываются пресловутым «авось». Из общественного сознания должен быть искоренен «культ чиновника и чинопочитания». Государственный и муниципальный служащий — это не власть над «маленьким человеком», а всего лишь одна из форм удовлетворения общественных потребностей. Предложенный набор целевых параметров позволяет сформулировать комплексную систему мер, непосредственно направленных на изменение сложившихся за последние годы культурных стереотипов, результатом которых могли бы стать качественно иные условия, необходимые для поступательного экономического роста. Вялотекущая дискуссия по проблемам культурной политики имеет один существенный недостаток: несмотря ни на что ее участники никак не могут вырваться из замкнутого круга жалоб на недостаточное финансирование и постоянное отсутствие средств. Если мы хотим повысить социальную роль культуры, требуется переоценка ценностей и смена вектора требований: необходима дискуссия об эстетических критериях, только таким образом культура наконец станет восприниматься более адекватно и займет достойное место в общественной жизни, следовательно, будет лучше финансироваться <7>. ——————————— <7> См.: Меейр В. Форум по вопросам политики, экономики и культуры // Меейр В. Культура в современном мире: Опыт. Проблемы. Решения. М., 2003. N 4. С. 62.

Муниципальная культурная политика: зарубежный опыт. Для полноты исследования вопроса и для сравнения обратимся к краткому обзору зарубежного опыта. В Западной Европе, согласно Европейской хартии городов, культурное развитие поселений подобного вида является одной из обязанностей органов местного самоуправления, которые для этой цели вправе использовать широкий спектр предоставляемых законодательством средств, форм и методов (тем или иным образом связанных с поддержкой как профессионального искусства, так и самодеятельного творчества), например, налоговые льготы, потенциал промышленных предприятий и коммерческих организаций, осуществляющих деятельность в масштабах города и его пригородов, средства частных инвесторов, бюджетные источники. Выделяются четыре модели культурной политики, используемые в странах с развитой муниципальной демократией, представляющие в то же время отдельные сценарии взаимоотношений государства и учреждений культуры. Весьма важно, что базовым критерием для дифференциации действующих в той или иной стране моделей выступает прежде всего принцип финансирования культурной сферы, а не соответствующие основания политического характера. Первая модель — «американская» (США): роль институтов государственной власти в области культуры и культурной политики в целом минимальна. Федеральное агентство «Национальный фонд искусств» обладает весьма скромными материальными средствами. Основной процент финансирования формируется за счет средств из внебюджетных (негосударственных) источников: грантов, частных спонсоров, различных неправительственных (нередко международных) фондов и добровольных пожертвований со стороны юридических и физических лиц, в том числе иностранцев. Вторая модель — «децентрализованная» (Германия): целенаправленное бюджетное финансирование осуществляется региональными (земель) и местными (городских и прочих территориальных общин) властями. Федеральное правительство, в структуре которого не предусмотрено профильного министерства, имеет ограниченные полномочия в области культуры, участвуя в данном процессе лишь в качестве дополнительного (субсидиарного) источника финансирования. Национальная политика в сфере культуры, принимаемая и законодательно поддерживаемая, в этом случае не исключает практики частного финансирования (наряду с государственным и общественным). Третья модель, принятая в Великобритании, скандинавских странах, Канаде, опирается на принцип «протянутой или вытянутой руки», согласно которому правительство, устанавливая общую сумму дотаций на культуру, не участвует в ее распределении. Эту функцию осуществляют независимые административные органы, которые, в свою очередь, делегируют право определения нуждающегося в средства «объекта» (с последующим направлением в его адрес финансовых средств) специальным комитетам и группам экспертов-профессионалов. Подобная практика призвана держать политиков и бюрократов-управленцев на расстоянии «длины руки» от непосредственного распределения финансовых средств, а также ограждать деятелей искусства и учреждения культуры от прямого политического давления или незаконной цензуры со стороны государства и его органов <8>. ——————————— <8> В Великобритании, например, члены Совета по делам искусств хотя и назначаются министром культуры, но отбираются из числа наиболее уважаемых интеллектуалов и специалистов той или иной сферы культуры. Предполагается, что все члены Совета политически нейтральны, не имеют личной заинтересованности и не представляют каких-либо частных интересов. Согласно замечанию К. Робинсона, имеющего опыт работы председателем Совета по делам искусств Великобритании, собрать авторитетных интеллектуалов действительно удается, и они хорошо справляются с поставленными перед ними задачами. У членов Совета нет никакой иной мотивации, кроме того, чтобы пытаться найти правильное решение в интересах будущего искусства всей страны. Члены Совета должны быть профессионалами экстра-класса, носителями высших культурных ценностей и быть способны выбрать между самым лучшим, лучшим и средним. Важным моментом при этом является полная независимость таких экспертов от государственных структур; они не получают за свою работу никакого вознаграждения, для них это почетная миссия. А поскольку позиция каждого члена такого Совета становится достоянием гласности, это исключает любые закулисные махинации: собственная репутация дороже. Способствует беспристрастности решений и периодическая ротация состава.

Надо сказать, что указанная система распределения бюджетных ресурсов не отменяет (ограничивает) «частной инициативы», наоборот, предполагает возможность финансирования различных культурных проектов, программ и отдельных творческих коллективов со стороны частных инвесторов и неправительственных организаций, чье решение сложно оценить с критической точки зрения. В этом случае речь не идет о средствах государственного бюджета или внебюджетных фондов, направляемых на конкретные цели и подконтрольных институтам публичной власти. Частный инвестор, финансируя соответствующий проект, спектакль, музей, картинную галерею, исходит из каких-то собственных либо иных интересов, в том числе коммерческих, при этом учитывая и возлагая на себя любые риски и форс-мажорные обстоятельства, не вовлекая в этот процесс государство. Примечательно, что, по мнению ряда аналитиков, такая модель (или ее разновидность) является наиболее приемлемой для современной России. Четвертая модель, как отмечает в докладе европейская группа экспертов, основывается на существовании (на общенациональном уровне) сильной и институционально структурированной администрации в области управления культурой. Которая, помимо выделения прямых государственных расходов на поддержку и развитие культуры, играет роль побуждающей и координирующей «публичной силы» в деятельности любых потенциальных партнеров, позиционирующих себя в данной сфере общественных отношений (в частности, региональных и местных сообществ). Государственная поддержка и бюджетное финансирование распределяются не произвольно в «тиши кабинетов» чиновниками, а на основе предложений (с учетом программ и концептуальных разработок организаций культуры) специализированных комиссий, в состав которых входят эксперты и независимые специалисты <9>. ——————————— <9> См.: Доклад зарубежных экспертов о культурной политике России // Культурная политика России. История и современность. Два взгляда на одну проблему / Отв. ред. И. А. Бутенко, К. Э. Разлогов. М.: Либерея, 1998. С. 193.

Однако какая бы модель ни была выбрана в качестве базовой (типовой) для той или иной страны, следует иметь в виду, что нередко провозглашенные принципы носят исключительно формально-декларативный характер, которые в реальности — в большей или меньшей степени — корректируются неформальными правилами. Зарубежные специалисты-практики признают, что в основе государственного управления культурой европейских стран лежит известное противоречие, заключающееся в разрыве между словом и делом. Несмотря на то что представители правящих элит национального и регионального уровня постоянно выступают с заявлениями о важности культурной политики, однако многие из них не подкрепляются конкретными делами. Министерства культуры или другие профильные ведомства, осуществляющие администрирование культурой, даже при условии щедрого бюджетного финансирования и постоянных усилий, направленных на качественное изменение сложившейся ситуации, не могут изменить общественные приоритеты. Достижения культурной политики на фоне так называемой массовой культуры незначительны; если же говорить с точки зрения ее реализации, то в большинстве своем вообще сомнительны. Думается, что у значительного числа граждан до сих пор нет четкого представления о том, каковы же намерения и цели их правительств в этой области. Вопрос о роли государства и органов публичной власти очень важен. Именно государство осуществляет соответствующие действия в законодательной и исполнительной сфере, направленные на формирование и реализацию механизмов культурной политики. Их освоение имеет особое значение для России, где культура признается общенациональным достоянием, однако это признание не сопровождается разработкой соответствующего инструментария и — в большей или меньшей степени — остается на уровне деклараций. По всей видимости, перспективы (когда речь идет о государственной культурной политике) появятся лишь в случае, если удастся решить вопрос о том, как провозглашенные (в том числе на законодательном уровне) принципы следует реализовывать и насколько предлагаемая модель культурной политики соответствует социально-экономической ситуации в стране. Особое значение этот вопрос приобретает там, где существуют проблемы взаимодействия федеральных и региональных органов управления культурой, нередко трактующих и интерпретирующих соответствующие функции таким образом, что «взаимные ожидания» могут быть не только не совпадающими, но и противоречащими друг другу. Говоря о роли государства в реализации культурной политики и дифференцированном характере культурных стратегий, исследователи нередко выделяют три варианта государственного участия в осуществлении культурной политики, которые были использованы европейскими странами за последние пятьдесят лет. К ним относят: 1. «Харизматическую политику», смысл которой состоит в поддержке со стороны государства прежде всего организаций (театральных трупп, симфонических и камерных оркестров, картинных галерей, музеев) и отдельных представителей культурного сообщества, имеющих общенациональное значение и известных за пределами той страны, которая проводит политику государственного протекционизма. 2. «Политику доступности», основные направления которой концентрируются (со стороны государства) на обеспечении равного доступа различных категорий населения к образцам и артефактам, признанным (в силу разных причин) классическими образцами культурной и художественной деятельности человека. 3. «Политику культурного самовыражения», в рамках которой признается значимой любая попытка культурной самоидентификации (местного или же профессионального сообщества, диаспоры, социальной группы или иного «меньшинства»). В этом случае классическая культурная иерархия теряет смысл, а главенствующее место эстетических категорий оказывается занятым ценностями культурной коммуникации и самовыражения. Харизматическая культурная политика требует от своих проводников внимания к процессам тиражирования и копирования, принятых образцов. Усилия здесь, как правило, «сконцентрированы на многократном воспроизводстве социально одобренных ценностей, обычно и чаще всего вполне традиционных по содержанию и способам подачи» <10>. ——————————— <10> См.: Зуев С. Э. Измерения информационного пространства (политики, технологии, возможности) // Музей будущего: информационный менеджмент. М.: Прогресс-Традиция, 2001. С. 246.

Во многих государствах принятие решений относительно национальной культурной политики носит делегированный характер и возлагается на всякого рода независимые экспертные советы. Так, в большинстве европейских стран функция контента (в широком смысле) возложена на квазигосударственные органы — советы по культуре и искусству, которые должны производить перераспределение финансовых ресурсов, сообразуясь с собственной экспертной интуицией. Некоторые авторы утверждают, что художественное и иное культурное творчество обладает настолько особыми качествами, что их необходимо защищать как от рыночных отношений, так и от необдуманных решений местных властей. Возможно, это наиболее распространенный аргумент деятелей культуры в пользу государственной системы регулирования. Не секрет, что творческое самовыражение нередко выходит за рамки существующих в обществе интеллектуальных и морально-этических норм, поэтому обычному человеку порой принять их довольно трудно. На региональном и муниципальном уровне дистанция между публичной властью и населением не столь велика, в связи с чем политики и чиновники «местного масштаба» легко могут оказаться под влиянием популистской оппозиции, выступающей против шокирующего их самовыражения. Вполне естественно, что подобное давление представляет известную угрозу свободе творчества. И если между представителями правящих элит и учреждениями культуры существуют достаточно тесные отношения, имеется реальный риск того, что «вопросы культуры и искусства» могут стать не чем иным, как «разменной монетой» в имеющих место политических процессах. Борцы за сохранение культурного наследия обычно приводят подобные аргументы в пользу усиления государственного регулирования с тем, чтобы, к примеру, защитить памятники истории и культуры от «недостатка мудрости» региональных и муниципальных политиков. Безусловно, что исходя из норм действующего законодательства каждый гражданин имеет право на свободный доступ к благам цивилизации, в частности, к той же местной библиотеке (читальному залу), даже если этот «очаг культуры» не является приоритетом в деятельности муниципальной власти. Видимо, угрозы подобного рода для местной культурной политики хорошо осознаются самими управленцами в сфере культуры. Именно поэтому, например, муниципальные администраторы культуры Норвегии через профессиональную организацию «Норвежский культурный форум» провели кампанию против децентрализации управления в сфере культуры. Объяснялось это стремлением противостоять новой и небезопасной тенденции — когда реальная или вымышленная угроза исходит от более могущественных и объективно необходимых секторов муниципального хозяйства, плохо разбирающихся в вопросах культуры политиков и муниципальных чиновников. В этой ситуации гарантии, предоставляемые со стороны центрального правительства, являются вполне достойным и корректным выходом из сложившегося положения. Аналогичные настроения характерны также и для руководителей региональных органов культуры ряда европейских стран. Однако, признавая целесообразность вмешательства центральной власти в дела регионов и муниципальных образований, важно понять, в какой мере и какими способами она намерена это осуществлять на практике. Насколько результаты государственного воздействия соответствуют целям культурной политики, не нанесет ли подобное регулирование (регламентирование) со стороны государства непреднамеренный вред? Зарубежные специалисты, говоря об инструментах государственного регулирования, выделяют следующие компоненты. Правовые методы, такие, например, как наличие закона о библиотеках (музеях, выставочных залах и картинных галереях, театрах, просветительских учреждениях). На протяжении нескольких лет представители сферы культуры Норвегии требовали введения «Основ законодательства о культуре» как средства защиты регионального и муниципального секторов культуры. Подобные тенденции все отчетливее проявляются и в других странах Европы, в том числе в либеральной Великобритании, где вся система местного самоуправления на рубеже тысячелетий была существенно реформирована, в результате чего произошло формирование новой модели местного самоуправления, ориентированной прежде всего на гражданское население, на качество и эффективность предоставляемых муниципальных услуг <11>. ——————————— <11> См., например: Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие для вузов / Под ред. д. ю.н., проф. В. В. Еремяна. М.: Академический проект; Фонд «Мир», 2006; Ежевский Д. О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

В частности, в Швеции нет национального закона о библиотеках, но положение в библиотечной сфере там значительно лучше и качественнее, чем в некоторых других странах. Организационными методами государство может воздействовать на областные и муниципальные власти, рекомендуя разработать специальную институциональную структуру для управления культурой. Если, с учетом опыта европейских стран, остановиться на вопросе о правовой регламентации компетенции местного самоуправления в России, то, на наш взгляд, многие проблемы могли бы быть разрешены путем принятия федерального закона по вопросам культуры (культурной политики), комплексно регламентирующего соответствующие правовые, экономические, социальные и функциональные аспекты и учитывающего указанные особенности местного самоуправления как самостоятельного субъекта компетенции. Подобный правовой акт должен закрепить основные «компетенционные» понятия, дефиниции и термины применительно к субъектам местного самоуправления; принципы определения сферы полномочий местного самоуправления; детализировать существующую типологию муниципальных образований и закрепить функции органов местного самоуправления по основным направлениям культурной политики. Указанный закон должен также регламентировать такие вопросы, как порядок заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий. Финансовые методы. Государственная власть, как правило, использует особые финансовые методы стимулирования региональной и местной культуры. Дотации, субвенции и субсидии — это извечная проблема, но обычно получатели на местах (муниципалитеты, местные учреждения культуры и др.) стараются доказать свое исключительное право на финансовую поддержку со стороны правительства и на узаконивание своей деятельности. Другой проблемой целевого финансирования конкретных направлений деятельности является то, что получатели на местах (муниципалитеты, местные учреждения культуры и др.) стремятся выделять в качестве приоритетов и уделять большее внимание тем видам деятельности, которые пользуются поддержкой со стороны государства. Эти приоритеты, однако, не всегда имеют реальные основания и соответствуют местным потребностям. Экспертные методы. В качестве новых инструментов государственной культурной политики можно отметить более активное использование таких методов, как аудит, мониторинг, экспертная оценка и система регулярных отчетов о деятельности органов местного самоуправления и муниципальных сообществ в целом. Это связано с расширением использования системы планирования и государственной поддержки культурных проектов. После введения практики единовременно выплачиваемых сумм министерство культуры Норвегии всерьез задумалось над созданием альтернативных (в том числе неправительственных) контрольных механизмов, чтобы подстраховать те региональные и муниципальные учреждения культуры, которые раньше получали субсидии из государственного бюджета, развивались и выживали в соответствии с основными целями норвежской национальной культурной политики. Поэтому между министерством и областями постепенно сформировалась система отчетов. В настоящее время министерство настоятельно требует от местных институтов культуры систематического проведения исследований и проверок в области культуры и региональной культурной жизни. Подобная тенденция постепенно становится международной. Так, министерством культуры Франции учрежден специальный орган для оценки культурной политики и мониторинга ситуации в культурной жизни. Профессионализация. Повышение профессионализации также может служить инструментом государственной культурной политики для конкретных территорий. Не секрет, что представители одной творческой профессии, как правило, имеют общее самосознание, что способствует складыванию общенациональных стандартов и формированию широкого кругозора. Тем самым профессионалы являются «союзниками» государственной власти как в учреждении новой, так и укреплении действующей культурной политики. Специалисты в той или иной сфере стремятся быть проводниками единой национальной политики в конкретной отрасли, например национальной культурной политики. Именно такую роль и играют администраторы культуры регионального и муниципального уровня во многих странах в течение последних десятилетий. Несмотря на исключительную важность всех перечисленных инструментов государственного регулирования культурной политики, наиболее значимыми для «бедной культуры» остаются действующие принципы или модели финансирования государством сферы культуры. Так, западногерманские ученые различают два типа финансирования тех или иных видов зрелищного искусства в странах с развитой рыночной экономикой: англо-американскую и германскую модели. В первом случае — в условиях развитого коммерческого сектора культуры и достаточно устойчивых традиций частного благотворительства бюджет организаций и учреждений культуры формируется посредством как собственных доходов от основной деятельности (сборов от продажи билетов), так и частных вкладов и пожертвований. В странах «германского» типа доходы от основной деятельности сочетаются с государственными ассигнованиями. Сравнительный анализ статистики формирования совокупного дохода зрелищных учреждений Австрии, Франции, ФРГ, Швеции и США позволяет говорить о высокой доле частного субсидирования различных направлений культурной деятельности в США при достаточно низком объеме прямых расходов на культуру со стороны государства. В странах континентальной Европы, напротив, организации исполнительских искусств более чем на 90% финансируются за счет средств государственного бюджета. При этом во Франции, Австрии и Швеции до двух третей этих средств выделяет центр, а в Германии почти все они предоставляются местными властями — из бюджета земель. Таким образом, на практике выделяются три модификации финансирования культуры в разных странах мира: романская, германская и англо-американская. Весьма интересные модели финансирования государством сферы культуры предложили канадские ученые. Они выделяют модели финансирования, получившие условные названия «государство-вдохновитель», «государство-патрон», «государство-архитектор» и «государство-инженер». Весьма важно и то, что одна и та же страна может использовать одновременно взаимодополняющие модели, поэтому предложенная классификация не является взаимоисключающей. В группе стран, относящихся к категории «вдохновитель», государство, само не слишком щедро субсидируя (посредством бюджетных ассигнований) данную сферу общественных отношений, стимулирует общество и отдельных граждан вкладывать средства в некоммерческие организации отрасли культуры. Самым ярким представителем «государства-вдохновителя» принято считать США, где традиции свободного рынка поощряли филантропию, где федеральная (региональная) администрация действительно всегда «вдохновляла» инвесторов, будь то коммерческий сектор экономики, неправительственные фонды или отдельные физические лица. При этом важно, что государство пользовалось не только чисто экономическими методами, в том числе посредством предоставления тех или иных налоговых льгот, но также путем создания в обществе соответствующей атмосферы, стимулирующей вклады в духовную сферу, а учреждения культуры — на самостоятельный поиск инвесторов. Основной формой предоставления ассигнований Национальным фондом искусств США являются долевые субсидии и субсидии вызова. Своего рода инструментом «вдохновения» на поддержку культуры со стороны корпораций и частных лиц служит и государственная налоговая политика, предусматривающая «донорам культуры» соответствующие льготы: суммы вкладов вычитаются из дохода (прибыли) инвестора до того, как он становится объектом налогообложения. Характерно, что именно в США существуют наиболее высокие пределы разрешенных вычетов из доходов вкладчиков, при которых действуют налоговые льготы. Принято считать, что в США налоговые поощрения действуют эффективнее, чем в других государствах. Видимо, не случайно, что ни в одной другой стране мира средства, предоставляемые социально-культурной сфере, не достигают таких объемов, как в США. С другой стороны, следует признать, что политику «вдохновителя» отличает нестабильность, финансирование зачастую зависит от изменения «вкусовых преференций» частных инвесторов и их финансового положения. «Государство-патрон» финансирует культурную деятельность посредством управления «на расстоянии вытянутой руки». Оно определяет лишь общий уровень поддержки культуры, выделяя соответствующие финансовые бюджетные средства. Их распределением между конкретными организациями ведают независимые от правительства посреднические организации, являющиеся своеобразным буфером между органами публичной власти и культурой. Классическим примером государства-патрона является Великобритания (о формах деятельности Совета по искусству говорилось выше). По мнению специалистов, реализация принципа «вытянутой руки» усиливает позицию независимых экспертов-профессионалов, позволяет более гибко реагировать на изменения (тенденции) в искусстве, оказывая поддержку культурным инновациям. В свою очередь, это нередко вызывает критику со стороны политиков, которые, однако, не только не могут воспользоваться в своих целях достижениями культуры, но также и не несут ответственности в случае провала той или иной инициативы. Данный метод финансирования культуры, по общему мнению деятелей культуры, экспертов и ученых, представляется одним из наиболее действенных среди тех, что используются в практике международного сообщества. В третьей группе стран, условно называемых «государствами-архитекторами», решение о поддержке учреждений культуры, размерах, направлениях и конкретных объектах бюджетного финансирования принимают непосредственно государственные органы, чаще всего — министерства культуры. Подобная практика взаимоотношений своими корнями уходит в традиции, сложившиеся в среде феодальной элиты Западной Европы, когда меценатство и поддержка культуры считались не чем иным, как добродетелью. Не случайно, что современные «государства-архитекторы» нередко именуются «культурными, или просвещенными, монархиями» <12>. ——————————— <12> Не случайно начиная с 1960-х годов прошлого века институты, идентичные английскому Совету искусств, создаются не только в государствах Европы, но и в США, где с 1964 года действует Национальный фонд искусств, представляющий собой, по существу, аналог Совета искусств Великобритании. Ядром НФИ является Национальный совет по искусству, в котором двадцать шесть членов — высококвалифицированных, достигших признания в своей области и обладающих незапятнанной репутацией. Система получения субсидий в НФИ для организаций культуры достаточно сложна, путь прохождения и рассмотрения заявки длителен, решающее слово принадлежит экспертным советам. Только им «государство-патрон» доверяет непростое дело распределения средств на культуру. См.: Дымникова А. И. Проблемы финансирования культуры. Лекции по курсу «Основы экономики культуры и искусства». СПб., 1998. С. 21 — 27.

Сильной стороной политики «архитектора» является в целом стабильное финансовое положение деятелей творческих профессий и организаций культуры. С другой стороны, следует обратить внимание на тот факт, что «стабильность положения» зависит от общественного статуса человека, прежде всего — членства в официальных творческих союзах, тем самым превращая композитора, писателя, художника в своего рода государственного служащего. При этом не исключено, что гарантия долгосрочного финансирования, предоставляемого государством, в свою очередь, может стать причиной творческой деградации и профессиональной стагнации. К «государствам-архитекторам» обычно относят Францию, хотя, как полагают зарубежные исследователи, в эту группу с полным основанием можно включить и СССР в ранний период его истории. Практика последних лет свидетельствует об устойчивом дрейфе многих стран, ранее входивших в эту группу, в сторону политики «государства-патрона». Группа стран, где, поддерживая культуру, государство выступает в роли «инженера», относительно невелика. Ранее к ней относились страны послевоенной Восточной Европы, государства так называемой народной демократии. Как и «архитектор», «государство-инженер» (в лице органов власти и правящей партийной номенклатуры) принимает решение о распределении финансовых ресурсов, их конкретных получателях и контролирует целесообразность расходования посредством специальных государственных и общественных структур. Творческая энергия представителя творческой профессии подчинена в данном случае целям государственной идеологии. Альтернативой тотальному огосударствлению культуры стало широкое распространение культуры «андеграунда». Таким образом, подводя итог, отметим ряд важных тенденций, которыми характеризуется поведение государства в отношении культурной политики. Во-первых, степень вмешательства государства в культурную политику своих стран не зависит (непосредственным образом) от степени его участия в финансировании организаций, в том числе профессиональных союзов, и учреждений культуры. Во-вторых, если государство снимает с себя обязанность полномасштабного финансирования сферы культуры, оно тем не менее оставляет за собой роль «вдохновителя» по привлечению внебюджетных средств, необходимых для поступательного развития культуры, создавая для этого соответствующие условия. В-третьих, процесс регионализации или децентрализации культурной политики не означает, что государство полностью отказывается от патронирования сферы культуры и делегирует те или иные вопросы региональным и муниципальным администрациям, оставляя за собой всего лишь контрольные функции (роль «высшего арбитра»). Весьма интересно, что работники учреждений культуры и управленцы на местах рассматривают такую стратегию как наиболее приемлемую. В-четвертых, экономически развитые государства используют разные модели финансирования сферы культуры, одновременно стараясь дистанцироваться от процедуры непосредственного распределения выделяемых бюджетных и внебюджетных средств, создавая для этих целей специальные организационные (неправительственные) структуры и привлекая к этой деятельности независимых экспертов-профессионалов. В-пятых, государство все в большей степени, по мере формирования национальной культурной политики, становится заинтересованным в расширении субъектов культурной политики, так как это создает дополнительную защиту для развития сферы культуры. Подытоживая, следует признать, что модель поведения государства по отношению к сфере культуры не может быть полностью заимствована или скопирована, какой бы эффективной она ни была и как бы это ни вытекало из процесса глобализации тех или иных сфер общественных отношений. Культуру, как многофункциональный социальный институт, нельзя ввести законодательным актом или решением главы государства: оптимальная модель может быть разработана и поэтапно внедрена лишь в соответствии с политической, социально-экономической, религиозной, культурной и морально-нравственной традицией того государства, для которого она создается. Более того, не существует неизменно эффективной модели на все времена, поэтому действия, предпринимаемые государством в этой области жизнедеятельности человека, не только должны периодически переосмысливаться обществом (с учетом вновь сложившихся обстоятельств), но и носить дифференцированный концептуально-идейный характер. Поиск эффективных моделей для России. Вполне естественно, что ни одна из рассмотренных моделей культурной политики полностью не отражает всего комплекса существующих особенностей, проблем и социальных ожиданий, не предлагает законченного и удовлетворяющего все заинтересованные стороны решения. Поэтому не удивительно, что как США, так и страны Западной Европы (вслед за ними Россия) сталкиваются со сложностями выбора адекватной требованиям сегодняшнего дня концепции государственной культурной политики, усугубляемыми неудачами в практической реализации последней. История свидетельствует в пользу того факта, что массовое сознание, как и большинство организаций и работников сферы культуры, обычно делает свой выбор в пользу стратегии государственного патернализма, рассматривающей культурную политику как оправдание и основание для широкой государственной (бюджетной и внебюджетной) поддержки культуры. В свою очередь, государство, прежде всего в лице публичных институтов центральной власти, склоняется в пользу стратегии партнерства, или рыночной модели, которая создает «социальные ожидания», что сфера культуры наконец начнет самостоятельно зарабатывать необходимые средства и обеспечивать воспроизводство исключительно за счет собственных финансовых ресурсов, усилий творческих работников и деловой активности администраторов-менеджеров. Однако сторонники как патерналистской, так и партнерской моделей все чаще сталкиваются с необходимостью использовать смешанные (гибридные) системы (формы) взаимодействия государства и того перманентно эволюционирующего социального феномена, который традиционно именуется термином «национальная культура». Патерналистская концепция отличается от рыночной, или партнерской, концепции весьма принципиально, но каждая из них находит в России своих сторонников, учитывая многообразие существующих политических установок и преференций, а также высокий уровень социально-экономической дифференциации отдельных субъектов Федерации, регионов и муниципальных образований страны. Поэтому можно говорить не только о процессе параллельного существования в рамках российской действительности, но и об имеющем место определенном напряжении между этими двумя моделями как на национальном, так и на региональном уровне. Безусловно, на характер культурной политики в России заметное влияние оказывает стремление непосредственного переноса (экстраполирования) какой-либо модели западной культурной политики, сформировавшейся на существенно иной экономической, политической и религиозной почве, на российские условия. Однако полномасштабная рецепция подобного рода невозможна по ряду исключительно объективных причин, в результате чего, например, многие бывшие страны социалистического лагеря оказываются перед фактом отсутствия собственной национально ориентированной культурной политики, так как путем прямого заимствования нечто подобное вряд ли может быть реализовано без вынужденных в таких случаях потерь. Многие годы степень участия государства в решении проблем культурной политики была довольно велика, при этом неуклонно соблюдался принцип максимально возможного сохранения не только инфраструктуры и системы управления, но и кадрового потенциала работников библиотек, выставочных залов, картинных галерей, музеев. Однако в связи с кризисом патерналистской модели государства и социальной трансформацией российского общества произошло разочарование в ее эффективности и наметился частичный переход к партнерской модели культурной политики: теперь перед сферой культуры ставилась задача в кратчайшие сроки научиться зарабатывать деньги, чтобы хотя бы частично покрывать собственные расходы. Концепция партнерства, несомненно, является инновационным подходом для России. В том смысле, что впервые в ее новейшей истории культурная политика рассматривалась не только как традиционно затратная сфера, но и предполагалось, что учреждения культуры сумеют перейти от позиции просителя денег у государства или региональных администраций к позиции выживания за счет собственных усилий. Правда, некоторые аналитики до сих пор считают данную стратегию в целом неоправданной, так как она не только ведет к коммерциализации культуры, причем не обязательно на муниципальном уровне: в условиях перманентного недостатка финансовых средств и бюджетного дефицита вряд ли могут быть найдены иные — кроме государства — каналы для поддержания национальной культуры. Сложность в реализации концепции партнерства, или рыночной модели, состоит, на наш взгляд, в другом. Реализовать данную модель можно лишь тогда, когда изменится самовосприятие (самоидентификация) не только работников, но и собственно учреждений культуры и они будут согласны, более того, сумеют действовать как субъекты рыночных отношений. Параллельно в обществе и в массовом сознании постепенно сформируется позитивный образ рыночной концепции, что позволит региональным и муниципальным учреждениям культуры на вполне легитимной основе действовать по другим правилам. Рассматривая положение дел в культурной политике, нетрудно заметить, что в настоящее время негласно эти две различные по своей социально-экономической природе концепции мирно сосуществуют, слабо корреспондируя друг с другом, тем самым говорить о каком-либо процессе конвергенции объективно не приходится. Считается, что вместе они не могут существовать, так как являются антагонистическими по своей природе. Однако есть государства, которые в реальных условиях сочетают эти две политики, например Франция, официально провозгласившая концепцию общественной поддержки в качестве основы культурной политики и имеющая некоторые нормативные правовые акты, ценности и идеологию, тем или иным образом относящиеся к концепции патернализма. Реально это означает, что время отказа от одной концепции в пользу другой пока не пришло, даже в экономически развитых демократиях. Так в какой же модели культурной политики нуждается Россия? Если обратиться к российской действительности, то прежде всего стоит отказаться от «методологии антагонизма» между указанными концептуальными подходами. Можно попытаться преодолеть или хотя бы (на первом этапе) уменьшить противоречия этих двух подходов, путем совмещения политического курса и социальных программ, относящихся к разным философиям практической реализации общегосударственной, региональной и муниципальной культурной политики. Представляется корректным выделить три методологических подхода по «снижению уровня напряжений», имеющихся между рассматриваемыми моделями. Во-первых, мирное сосуществование двух моделей культурной политики может быть объяснено тем, что эти концепции обслуживают различные по экономическим возможностям регионы страны. Согласно этой точке зрения, некоторые регионы (субъекты Федерации) могут быть рассмотрены частично в теоретических рамках концепции патернализма, другие — в теоретических рамках концепции партнерства, или рыночной модели. Часть дотационных регионов могут быть классифицированы как имеющие весьма низкий собственный экономический и бюджетный ресурс для реализации культурной политики: объективно они в состоянии существовать лишь в условиях широкого патронирования сферы культуры со стороны государства. В свою очередь, есть регионы, которые могут быть идентифицированы как имеющие меньшую степень дефицита ресурсов, тем самым — как более способные (и уже практически готовые) к интегрированию. Во-вторых, регионы (муниципальные образования) должны иметь возможность выбирать для себя, в пространстве какой концепции культурной политики они будут или комфортно смогли бы существовать. Те из них, кто выбирает «сильный вариант», должны иметь преимущества перед другими. Позитивность такого подхода заключается в отсутствии требования формального перехода от одной концепции к другой. Более того, он является наиболее эффективным в том плане, что позволяет выбирать ту или иную модель культурной политики, и с уважением относится к автономии и пожеланиям самого регионального (муниципального) сообщества. В-третьих, с нашей точки зрения, не стоит рассматривать эти концепции культурной политики как антагонистические, корректнее позиционировать их как концепции культурной политики, имеющие право на существование, но не предлагающие законченного и полностью удовлетворяющего решения всего спектра проблем, существующих в этой сфере общественных отношений. К сожалению, концепция партнерства, в отличие от концепции патернализма, в настоящее время позиционируется как совершенно отличное, революционное социальное явление. Причем данная концепция, как правило, рассматривается исключительно в негативном контексте: имеющиеся позитивные моменты по тем или иным причинам не учитываются; в то же время партнерская, или рыночная, концепция намеренно идеализируется, возможные имеющиеся отрицательные черты даже не артикулируются. В настоящее время наблюдается процесс создания новых (или воссоздания действовавших ранее) видов муниципальных учреждений культуры (например, дом народных ремесел, дом национальной музыки и танца, центр истории и народных традиций и т. п.), вследствие чего необходимо: 1. провести реструктуризацию и модернизацию ныне действующей сети с учетом разграничения полномочий различных уровней и ветвей власти; 2. создать условия для увеличения объема и совершенствования качества услуг учреждений культуры путем: — внедрения новых технологий структурного обеспечения деятельности и технологий моделирования перечня и объема услуг учреждений культуры; — укрепления материально-технической базы, позволяющей обеспечить устойчивое и динамичное развитие в производстве услуг учреждений культуры. Научно-практический мониторинг потребительского спроса на услуги муниципальных учреждений культуры должен стать основой системного анализа для создания новых, прежде всего с точки зрения качественной составляющей, форм деятельности, преобразования традиционной сети библиотек, музеев, клубов, кинотеатров, выставочных залов, парков и пр. в новые отвечающие современным требованиям, конкурентные виды организаций культуры разнообразной жанровой направленности. Совершенствование условий для привлечения инвестиций и расширение спектра предоставляемых учреждениями культуры услуг позволят оказать положительное влияние на качество жизни широких слоев населения, сохранить и приумножить культурное достояние народов России. Исходя из того факта, что истоки традиционной культуры сосредоточены в сельской местности, где проживает около 30% населения страны, целесообразно разработать условия обеспечения услугами учреждений культуры жителей сельских поселений. Концептуальной основой развития культуры на селе является преобразование мелких сельских организаций культуры (прежде всего клубов и библиотек), имеющих слабую, нередко изношенную материально-техническую базу, в многофункциональные культурные (культурно-развлекательные, историко-познавательные, культурно-просветительские) комплексы, создаваемые на основе аккумулирования местных ресурсов с учетом требований, предъявляемых реформой местного самоуправления. В современных условиях особое значение приобретает сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства России. Для реализации указанного направления необходимо провести мониторинг ресурсной базы ныне действующей сети учреждений культуры. Итогом работы должно стать установление соответствия структурного обеспечения услуг муниципальных учреждений культуры прогнозным показателям экономики и демографии, учитывая специфику имеющихся объектов культуры. На дальнейшем этапе необходимо создать механизм выравнивания обеспеченности широких слоев населения услугами организаций культуры, для чего следует реализовать такие проекты, как: — перепрофилирование существующих муниципальных учреждений культуры в специализированные объекты культуры (центры национальных культур, дома народного творчества и т. п.) в местах сосредоточения миграционных потоков, районах компактного проживания этнических групп, в удаленных районах Крайнего Севера и Дальнего Востока; — создание условий поддержки сферы культуры в приграничных территориях, где наблюдается сокращение организаций культуры и творческих коллективов, обеспечивающих сохранение и развитие многонациональной культуры народов России. Перспективной основой для реализации региональной культурной политики, построенной на принципах национального, религиозного и культурного многообразия, является сохранение нематериального культурного наследия народов России, в том числе традиционной народной культуры как самой массовой формы культурной деятельности. Реализация этого направления предполагает создание информационных банков данных по нематериальному культурному наследию и обогащение межкультурного диалога через совершенствование творческих проектов, проводимых в рамках живого культурного обмена (фольклорные фестивали, театральные гастроли, тематические выставки и т. д.). В целях обеспечения доступности услуг муниципальных учреждений культуры необходимо разработать примерные нормативы обеспеченности услугами культуры с учетом географических, демографических, экономических, социальных, религиозных и национальных особенностей регионов России. Условием доступа широких слоев населения к информации является совершенствование деятельности массовых коммуникаций, в том числе Интернета. На этом направлении приоритетным является формирование стратегии развития телерадиовещательного комплекса страны, которая будет реализована путем перехода на новый технический уровень, включая замену аналогового телерадиовещания цифровым. Техническое переоснащение телерадиовещательной сети позволит расширить охват населения страны социально значимыми проектами, позволяющими увеличить число и качество специализированных программ, включающих информационно-новостные, художественные, научно-познавательные, спортивные, детские, музыкальные и другие программы, удовлетворяющие запросы граждан. Реализация конституционных прав граждан на доступ к информации предусматривает поддержку и развитие государственных и региональных информационных агентств, печатных средств массовой информации и книгоиздательского дела. В целях сохранения и развития многонационального культурного наследия народов России необходима поддержка лучших отечественных традиций и достижений в сфере культуры. Для реализации данного направления прежде всего необходимо совершенствование системы сохранения объектов культурного наследия путем создания новых инструментов государственного, регионального и муниципального учета, таких, как: — инвентаризация состава объектов культурного наследия; — регистрация объектов историко-культурного наследия в едином государственном реестре; — формирование перечня объектов, рекомендуемого для включения в «Список всемирного наследия»; — разработка нормативно-правовых механизмов; — внедрение новых технологий проведения работ по сохранности и реставрации объектов историко-культурного наследия, обработки, хранения и экспонирования музейных ценностей, архивных документов, кинофондов. Развитие музеев регионального и муниципального уровня выстраивается на основании новых подходов к организации их деятельности: — формирование современного имиджа музея, повышающего его роль в формировании культурного пространства; — разработка и внедрение новых музейных технологий, комплексных культурно-познавательных систем и маркетинговых стратегий деятельности. Совершенствование деятельности местных публичных библиотек и библиотечного обслуживания осуществляется по следующим направлениям: — переход на корпоративные электронные технологии и создание сводного каталога государственных, региональных и муниципальных библиотек России; — совершенствование методологии комплектования и каталогизации библиотечных фондов на основе электронных информационных ресурсов; — обеспечение условий доступа населения к социально значимой информации путем создания информационных баз данных, передвижных систем обслуживания, других технологий, а также увеличения объемов комплектования. В архивном деле целесообразно реализовать следующие направления развития: — внедрение эффективной системы мониторинга состояния и использования документов Архивного фонда РФ; — передача в соответствии с логикой административной реформы в ведение Федерального архивного агентства отдельных федеральных архивных учреждений и документальных комплексов, рассредоточенных в настоящее время по разным ведомствам; на региональном и муниципальном уровне — создать полноценные архивные учреждения по различным направлениям общественной (земской, городской, сельской) жизни и человеческой деятельности; — создание условий для повышения уровня безопасности хранения архивных документов; — совершенствование условий доступа населения к информации архивов. Развитие кинематографии предпочтительно осуществлять по следующим направлениям: — формирование эффективного механизма государственной (региональной) поддержки производства и проката национальных фильмов; — увеличение объемов кинопроизводства за счет увеличения доли внебюджетных средств. Приоритетным направлением художественного образования является сохранение уникальной системы непрерывного профессионального образования в сфере культуры и искусства, которая является условием вхождения нашей страны в Болонский процесс. Для достижения обозначенных целей необходимо осуществить следующие преобразования. 1. В системе органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов учредить отраслевой орган исполнительной власти в области культуры, наделенный широкими полномочиями по координации и регулированию деятельности в сфере культуры и дополнительного образования в сфере культуры, в том числе полномочиями учредителя организаций культуры и муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования детей. В некоторых субъектах Федерации, например в Новгородской области, Москве, Санкт-Петербурге, Московской области, это уже сделано. 2. В муниципальных образованиях утвердить Положения об органах управления культуры, отражающие их современную роль, статус и функции, в том числе решение вопросов местного значения межпоселенческого характера в области культуры. 3. Во многих муниципальных образованиях, входящих в один субъект Федерации, действуют тождественные уставы без учета местных социальных, экономических и историко-культурных особенностей. Например, в Алтайском крае Управлением юстиции зарегистрированы 423 устава муниципальных образований, отличающихся только самими названиями муниципальных образований. Аналогичная ситуация в Красноярском крае, где действуют 179 «родственных» уставов муниципальных образований. В Кемеровской области точно такая же ситуация с 314 муниципальными образованиями. Можно продолжать приводить примеры по остальным субъектам РФ. Данную ситуацию нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, уставы муниципальных образований должны отражать специфику каждого отдельно взятого муниципального образования, с другой — в процессе становления местного самоуправления необходима поддержка, в том числе методическая, организационная и правовая, со стороны органов государственной власти. Поэтому нет ничего удивительного в том, что при отсутствии какой-либо поддержки вообще муниципалитеты не желают обременять себя лишними, на первый взгляд формальными задачами. Население активности не проявляет — значит, ему ничего не нужно, а у местной власти и других забот хватает. Однако почему-то в ходе социологических опросов выясняется, что ни население, ни местные власти о таких вопросах и не задумывались (иногда и не знали вовсе). 4. При пересмотре и подготовке новых уставов муниципальных образований предусмотреть наличие и полномочия органов управления культуры, конкретизировать меры поддержки и создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры в данном муниципальном образовании. 5. Принять положение «О культурно-досуговых учреждениях, музейном и библиотечном деле» либо один комплексный правовой акт, регламентирующий деятельность муниципальных учреждений культуры; предусмотреть комплекс мер социальной поддержки работников культуры. С учетом указанных факторов возможно несколько сценариев конструкции сети муниципальных учреждений культуры, которые предусматривали бы один из нижеприведенных сценариев или их комбинацию: — передать функцию предоставления услуг культуры поселениям, а на районном уровне сосредоточить координационные, информационные, аналитические, методические и т. п. функции; — сосредоточить на районном уровне функцию предоставления услуг культуры межпоселенческого характера. В рамках реализации этой функции сохранить или создать учреждения культуры районного значения, а также различные типы объединений; — сосредоточить на районном уровне частично функцию предоставления услуг культуры жителям тех поселений, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить решение вопросов в области культуры, отнесенных к их компетенции. Данный сценарий занимает промежуточное положение между первым и вторым. По нашему мнению, наиболее предпочтительными для России в современных условиях должны быть признаны второй и третий варианты, поскольку при первом варианте снижаются возможности муниципального района в проведении единой культурной политики и сохранении единого культурного пространства на территории района.

——————————————————————