(Кирилловых А. А.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 12)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович — преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал), юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии.
Ключевые слова: автономия и разделение компетенции в сфере управления, организационно-структурное управление вузом, принцип единоначалия, принцип разделения властей, форма самоуправления, единоличный и коллегиальный орган управления; административный (управляющий) совет; публично-общественные элементы управления, административные подразделения, учебные и научно-исследовательские подразделения.
***
В статье рассматриваются перспективы совершенствования работы органов управления, а также направления развития основных подразделений в структуре высшего образовательного учреждения с учетом расширения административно-хозяйственных полномочий современных образовательных учреждений.
***
Управление и организация деятельности вузов находят свое место в аспекте формирования государственной политики по оптимизации высшей школы, поиска структурно-управленческой системы, действующей в рамках конкретного вуза, и в целом вузов как единиц системы. В условиях стимулирования большей самостоятельности вузов их развитие связывается с расширением автономии, увеличением ответственности, организационными преобразованиями вузов, связанными в первую очередь с обеспечением реализации комплекса мер, в частности по изменению структуры, функций высших органов управления и руководства вузами в целях повышения их компетентности и эффективности <1>. ——————————— <1> См.: Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М.: Логос, 2005. С. 78.
Основными вопросами, затрагивающими сферу внутривузовского управления, являются правовой статус вузов, их автономия и разделение компетенции в сфере управления. Организация деятельности вуза представляет один из видов административной деятельности, характеризующей собой структурно-управленческие механизмы. Управление высшим учебным заведением направлено на выполнение государственных функций, осуществление которых невозможно без грамотного формирования различных структурных единиц и учебно-научного потенциала высшего учебного заведения. Остановимся на характеристике органов управления высшим учебным заведением. Единоличный орган управления вузом — ректор. Он выполняет ежедневные управленческие функции, связанные с организацией деятельности юридического лица. Вместе с тем орган управления организацией не выступает в качестве самостоятельного субъекта права по отношению к самому юридическому лицу. В свое время Д. Н. Бахрах определял администрацию как управленческое звено учреждения, обеспечивающее самоуправление и выступающее от имени учреждения <2>. Действия органа, совершенные в пределах его компетенции, по мнению Ю. К. Толстого, являются действиями самого юридического лица <3>. ——————————— <2> См.: Бахрах Д. Н. Учреждение и его администрация // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 13. <3> См.: Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права. М.: Городец, 2000.
Такую структурную постановку рождает организационное единство — принцип построения юридического лица, который, помимо только гражданско-правовых характеристик, несет в себе и чисто организационные элементы, являющиеся неотъемлемыми частями управленческой системы в общем смысле: разграничение и закрепление функций, задач и полномочий <4>. ——————————— <4> См.: Государственное управление и политика: Учеб. пособие / Под ред. И. В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 274 — 275.
Однако, например, Ю. А. Тихомиров придерживается позиции существования даже в рамках единого образования определенной компетенционной структуры. В связи с этим автор в отношении юридического лица пишет: «…его иерархичность очевидна, равно как и следование обязательным предписаниям «сверху». Сейчас это выступает как общая «связанность законом» для всех юридических лиц, дополняемая соподчиненностью по «вертикали» для администрации государственных и муниципальных предприятий и учреждений» <5>. ——————————— <5> См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2005. С. 63.
Поэтому организационно-структурное управление вузом представляет «вертикаль» правоотношений собственника (учредителя) и исполнительных органов высшего учебного заведения, определяющую соотношение управленческих полномочий. Функции (полномочия) собственника по управлению учреждением находят отражение в уставах вузов <6>. ——————————— <6> См.: Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. М., 2005.
Таким образом, в модели организации управления вузом действует «двухуровневая» структура. Государство в лице компетентных органов делегирует часть полномочий по управлению вузом как «единицей» системы их руководителям. Ректор вуза выполняет целый ряд организационно-распорядительных функций, не являясь при этом должностным лицом какого-либо государственного органа. В структуре внутриорганизационных отношений ректор выполняет в части руководства вузом общие задачи государственной политики в сфере управления образованием. «Соответствие статуса и нужный для этого «набор» свойств руководителя способствует эффективности управления на локальном уровне. И поэтому определение статуса в законах, подзаконных актах, уставах и иных локальных актах (положениях, должностных инструкциях) имеет первостепенное значение» <7>. Руководитель в соответствии с полномочиями, предоставленными законом и учредителем, осуществляет права и обязанности от лица высшего учебного заведения. При этом принадлежащие высшему учебному заведению права осуществляются ректором, как бы персонифицирующим компетенцию вуза <8>. ——————————— <7> См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М, 2005. С. 261. <8> См.: Голубицкий В. М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 67.
Немаловажные элементы такой компетенции закреплены в Положении о статусе ректора <9>, определяющем условия реализации компетенции, гарантии реализации прав и обязанностей руководителя, а также уставы вузов. ——————————— <9> См.: Положение о статусе ректора государственного высшего учебного заведения РФ федерального подчинения, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 N 695 // Собрание законодательства РФ. 1996. N 40. Ст. 4647.
По нашему мнению, особая ответственность руководителя должна быть закреплена в уставе вуза, как это сделано, например, в уставе Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Уставом установлено, что, «если академия по результатам аттестации в целом лишается государственной аккредитации, порядок освобождения ректора от занимаемой должности и назначения на должность определяется в соответствии с законодательством РФ» <10>. ——————————— <10> См.: Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. М., 2005.
Еще в середине прошлого века Е. В. Шорина отмечала, что «единоначалие в деятельности учреждений и предприятий обеспечивает персональную ответственность руководителей, оперативность и конкретность руководства, системный повседневный контроль за исполнением принятых решений и устраняет обезличку в управлении» <11>. ——————————— <11> См.: Шорина Е. В. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1959. С. 102.
Между тем п. 1 ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливает, что управление вузом осуществляется в соответствии с законодательством РФ, типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) и уставом вуза на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности. Естественно, что принцип единоначалия реализуется через деятельность ректора, которая представляет необходимость оперативного принятия юридически обязательных решений. Однако наиболее важные для жизни вуза вопросы в рамках управленческих структур целесообразно решать коллегиально, что, собственно, определяло распределение компетенции между звеньями управления как эффективность и целостное осуществление принципа единоначалия <12>. Коллегиальная форма организации определяет институциональную форму автономии <13>. ——————————— <12> См.: Шорина Е. В. Указ. соч. С. 102. <13> См.: Государственное управление и политика: Учеб. пособие / Под ред. И. В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 285.
Одним из коллегиальных органов вуза, представляющего форму самоуправления, является ученый совет (выборный представительный орган), осуществляющий общее руководство федеральным государственным вузом. При этом ученый совет рассматривает и решает важнейшие задачи вуза. Вопросы, отнесенные к компетенции ученого совета (куда входят руководители структурных подразделений), представляют наиболее значимые стороны жизнедеятельности вуза и предполагают коллективную форму их решения, чаще всего осуществляемую на заседаниях ученого совета <14>. ——————————— <14> См.: Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ, утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. // Собрание законодательства РФ. 2008. N 8. Ст. 731.
Конкретное содержание предмета деятельности ученого совета определятся во внутренних документах вуза. Ранее некоторыми учеными отмечалась достаточно низкая эффективность подбора управленческих кадров из среды преподавателей, требующая специальной подготовки администраторов для системы образования <15>. ——————————— <15> См.: Дорохова Г. А. Научно-техническая революция и управление народным образованием // Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. С. 69.
История <16> и традиции, современная практика управления в вузах подтверждают важность реализации функции руководителя вуза через наличие еще одной общепринятой формы управленческой структуры — ректорат высшего учебного заведения, состоящий из проректоров (заместителей ректора по различным направлениям) и вспомогательных подразделений. ——————————— <16> См.: Голубицкий В. М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 67.
В управлении образовательной организацией ректорат действует как форма принятия управленческих решений на его заседаниях. Однако конкретизация его функций и полномочий в системе управления вузом нормативно нигде не определены, отсутствует нормативно-правовое понятие данного «органа», как и регламентация его деятельности. Вместе с тем полномочия ректората определяются структурой, а также распределением функциональной составляющей взаимоотношений единоличного и коллегиального органов управления вуза. Ректорат, в отличие от ученого совета, не является коллегиальным органом управления вузом, а представляет собой опосредованную коллективную форму принятия решений и в управленческих связях служит для обеспечения исполнения ректором его полномочий. Основу ректората составляют заместители ректора по учебно-научным направлениям. Однако эффективна ли академическая структура управления в руководстве хозяйственной деятельностью? Социально ориентированная «компетенционная» организация должна представлять собой баланс «властных» интересов, реализуемый через органы вуза. Такая схема устанавливает распределение полномочий и «разделение власти» как отражение «единоначалия» и «коллегиальности» — основных принципов управления вузом, что повышает эффективность его управлением в части реализации демократизации сфер управления — появляются возможности для большей гласности, открытости работы администрации. Однако, с другой стороны, модель «полномочий» ученого совета в финансово-хозяйственной и административно-управленческой деятельности вуза как хозяйствующего субъекта снижает «компетентность» и результат принятых решений. Нередко отмечается, что ученые советы вузов решают не только вопросы организации учебно-методической и научно-исследовательской работы, но и должны утверждать бюджет вуза, решать вопросы коммерческой, финансово-хозяйственной деятельности (сдача в аренду помещений и земельных участков, привлечение инвестиций и т. д.). Подобные вопросы для большинства членов ученого совета не свойственны их функциям в вузе <17>. ——————————— <17> См.: Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М.: Логос, 2005.
Поэтому статус «ученого совета» и «ректората» не позволяет осуществлять все функции руководства вузом, что предполагает необходимость более рациональной и эффективной организации управленческой структуры. Наиболее компетентное решение стоящих перед образовательной организацией задач возможно лишь посредством передачи вопросов «обеспечительного» характера тем подразделениям вуза, которые имеют соответствующую направленность. Представляется, что альтернативой данным формам, легализованной в законодательстве об образовании, может выступить «административный» или «управляющий» совет вуза, в состав которого могут войти юридическая служба, экономический отдел, административно-хозяйственная часть и ряд других функционально-направленных подразделений, обеспечивающих нормальную деятельность вуза. Поэтому в целях обеспечения учебного процесса как основной составляющей деятельности вуза административный (управляющий) совет может представлять собой орган в структуре администрации, действующий в форме заседаний для решения наиболее важных текущих либо стратегических вопросов деятельности. При этом общая стратегия развития вуза в рамках функции управления является совместным делом учредителя и органов администрации вуза. Нередко в условиях функционирования вуза сфера управленческих вопросов из различных областей соприкасается, что, в свою очередь, делает необходимым более широкое и развернутое их обсуждение через существующие формы — расширенные советы, действующие в соответствии с предоставленными им полномочиями и компетенцией. Взаимодействие ученого (академического) и административного (управляющего) совета наиболее перспективно для осуществления управленческих полномочий в рамках повышенной компетенции и ответственности органов управления. Кроме того, такая структура в вузе может стать промежуточной (переходной) формой на пути к органам с большей самостоятельностью и ответственностью, публично-общественным элементом в управлении, в связях с иными органами, представляющими отдельное «звено» в системе управления <18>. ——————————— <18> Например, с наблюдательным советом государственного вуза автономного типа, под которым мы понимаем орган в структуре его управления, осуществляющий во взаимоотношениях с иными управленческими органами в предусмотренных формах контроль за финансово-хозяйственной деятельностью вуза посредством реализации компетенции, установленной законом.
Поэтому возможно функциональное распределение полномочий ректора и ученого совета вуза через создание советов по различным направлениям. Определение их функций отдается на усмотрение вуза. В этом случае особое значение во взаимоотношениях органов различной профильной направленности приобретают внутренние нормативные акты вуза, определяющие, помимо ректора и ученого совета, компетенцию отдельных управленческих структур. Отдельной формой самоуправления в вузе может являться попечительский совет. Создание данной структуры предусмотрено п. 2 ст. 35 Закона РФ «Об образовании». Причем, как следует из Закона, функционирование попечительского совета не исключает возможность существования сразу нескольких самоуправляемых структур. Поэтому возможно одновременное осуществление деятельности попечительского и ученого совета. Поскольку, как указано в письме Минобразования России от 24 марта 2000 г. N 15-13ин/15-11 «О попечительском совете вуза» <19>, попечительский совет вуза действует на основании соответствующего положения, которое утверждается ученым советом вуза. Главной целью попечительского совета вуза является содействие в решении актуальных задач развития образовательного учреждения и формирования его как центра подготовки высококвалифицированных специалистов, оказании финансовой помощи, сохранении и развитии материально-технической базы образовательного учреждения. В современных условиях наличие данного органа в структуре управления является объективной необходимостью в функционировании вуза. ——————————— <19> См.: Официальные документы в образовании. 2001. N 11.
Кроме указанных форм, в вузе могут предусматриваться и иные органы в качестве самоуправляемых структур. В целях активизации студенческой инициативы и реализации принципа управления альтернативой профкому студентов может выступать, например, «ассоциация студенческого самоуправления» <20>, а также иные самоуправляемые «объединения» вуза. ——————————— <20> См.: Овчинникова А. Ассоциация студенческого самоуправления // Высшее образование в России. 2005. N 4. С. 86 — 88.
Новой в законодательстве об образовании является фигура президента высшего учебного заведения. Президент вуза — отдельная (самостоятельная) выборная должность, создаваемая в государственном или муниципальном вузе по решению учебного совета, согласованному с органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такой вуз <21>. ——————————— <21> См.: письмо Рособразования от 21.09.2006 N 18-02-10/09 // Бюллетень Минобрнауки России. 2006. N 12.
Президент не входит в общую структуру органов, хотя находится на одном уровне с ректором вуза. Спектр его компетенции ограничен и определяет взаимодействие с иными органами при решении как внутренних, так и внешних задач жизнедеятельности вуза. Осуществление полномочий «по согласованию» ставит в зависимость реализацию его компетенции от решения руководителя, но тем самым и разграничивает управленческие полномочия. Отсюда следует, что президент является лицом, осуществляющим функции по стратегическому планированию и решению общих задач в деятельности вуза. Управление вузом определяется как форма проявления его компетенции. В уставах вузов закрепляются определенные «компетенционные» полномочия, которые в последующем реализуются через правовой статус при осуществлении прав и обязанностей юридического лица. Например, в главе VI устава Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ <22> закреплена компетенция и ответственность института. ——————————— <22> См.: устав Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ. М., 1998.
Как считает Ю. А. Тихомиров, «понятие компетенции может использоваться для характеристики организации внутреннего управления, в рамках любого учреждения и предприятия. При этом в нем обнаруживается корпоративно-публичный смысл» <23>, с чем, собственно, нам следует согласиться. ——————————— <23> См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 64.
Естественно, что в связи с этим понятие «компетенция» несет в себе «внутреннюю организацию» высшего учебного заведения, реализацию внутренних полномочий как обособленной организационно-правовой структуры. Организация факультетов, кафедр, отделов, формирование научно-преподавательского состава учреждения является самостоятельным правомочием вуза. При этом М. В. Токмовцева в отношениях по формированию своей организационной структуры видит самостоятельность — автономию вуза, которые нормативно могут определять вертикальную зависимость, предполагающую непосредственное воздействие со стороны государства и его органов <24>. ——————————— <24> См.: Токмовцева М. В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 9.
Вузы самостоятельны в формировании своей структуры, за исключением филиалов, которые создаются в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Статус и функции структурного подразделения вуза определяются положением, утвержденным в порядке, предусмотренном уставом. Ведя речь о внутренней организации вуза, необходимо остановиться на его структуре. В свое время В. М. Голубицкий выделял в структуре вуза три основных уровня управления: аппарат управления вузом в целом, аппараты управления факультетами, аппараты управления кафедрами <25>. В настоящее время вуз состоит из административных, учебных, научно-исследовательских и иных структурных подразделений. Структурное подразделение — это организованная, самоуправляемая группа работников, между которыми распределены обязанности и существуют иерархические связи <26>. ——————————— <25> См.: Голубицкий В. М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 67. <26> См.: Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968. С. 292.
По мнению Е. М. Жамбиевой, «под структурным подразделением следует понимать созданную в установленном порядке и организационно оформленную часть предприятия (учреждения), которая наделена соответствующим объемом полномочий, действует на началах самоуправления, возглавляется руководителем и имеет правовые основания образования» <27>. ——————————— <27> См.: Жамбиева Е. М. Структурное подразделение предприятия и учреждения как субъект административного права // Межвузовский сборник научных трудов. СЮИ. Саратов, 1985. С. 83.
Административные подразделения обеспечивают организацию деятельности вуза в целом. Общее руководство ими осуществляет ректор. Учебными и научно-исследовательскими подразделениями являются кафедры по отраслям знаний и факультеты по направлениям подготовки. Нормативные акты о ключевых учебных подразделениях вуза — факультетах и кафедрах <28>, утратившие юридическую силу, могут быть использованы в качестве примерных <29>. ——————————— <28> См.: Положение о высших учебных заведениях СССР, утвержденное Постановлением Совмина СССР от 22 января 1969 г. N 69. <29> См.: Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». М., 1998.
Факультет — наиболее крупное линейное структурное подразделение вуза, объединяющее группу родственных по направлению деятельности или составу обслуживаемых дисциплин кафедр. В его состав входят кафедры, лаборатории, центры и т. д. Факультет имеет собственное наименование, символику, бланки служебной документации, печать, а также субсчет для планирования и ведения своих расходов в рамках вуза. За ним закреплены имущество, помещения, оборудование. Факультет возглавляет декан. Основные функции декана определяются в соответствующих положениях вузов. Между тем в настоящий момент полномочия декана факультета, представленные в положениях вузов, не отражают его фактических обязанностей, связанных с обеспечением работы и потребностей самого факультета как значительной линейной структуры вуза. Отмечается значительный объем административно-управленческой работы в хозяйственной, коммерческой сфере против руководства научно-педагогической деятельностью <30> с одновременным предложением из профессорско-преподавательских перевести должность декана в разряд административных <31>. ——————————— <30> См.: Агапова Л. И. О некоторых проблемах в порядке замещения должностей профессорско-преподавательского состава в высших учебных заведениях // Право и образование. 2004. N 4. С. 76. <31> См.: Кирилловых А. А. Особенности регулирования трудовых отношений в высшем учебном заведении // Право и образование. 2007. N 4. С. 99.
Еще в советский период шла речь о необходимости поиска разумного сочетания централизованного руководства и децентрализации, расширения прав отдельных факультетов. В связи с чем поднимался вопрос о распространении опыта предоставления факультетам прав юридических лиц <32> и необходимости выработки критериев для типового решения данного вопроса <33>. ——————————— <32> Такие права в соответствии с Приказом министра культуры СССР от 22 декабря 1953 г. N 2185 были, в частности, предоставлены ряду естественных факультетов МГУ. <33> См.: Голубицкий В. М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 68.
Между тем в литературе отрицалась возможность внутренних подразделений выступать в качестве самостоятельных участников гражданского оборота (права любых подразделений юридического лица по производственному использованию имущества имеют организационный, административно-правовой характер) <34> с одновременным указанием на то, что предоставление имущества структурным подразделениям юридического лица (отделам, цехам, кафедрам и др.) осуществляется лишь в техническое управление <35>. ——————————— <34> Собчак А. А. Внутрипроизводственный хозрасчет в промышленности. Правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1972. С. 32 — 33. <35> Красавчиков О. А. Сущность юридического лица // Советское государство и право. 1976. N 1. С. 53.
Однако при этом административная правосубъектность как вид отраслевой правосубъектности подразделений определялась возможностью обладания имуществом в минимальном объеме для целей своей деятельности <36>. ——————————— <36> См.: Жамбиева Е. М. Структурное подразделение предприятия и учреждения как субъект административного права. Свердловск: СЮИ, 1985. С. 86.
Г. А. Дорохова, напротив, определяла организацию деятельности в образовательном учреждении через функцию управления и нескольких связующих ее элементов, к числу которых относилось ресурсное обеспечение учебно-воспитательного процесса <37>. ——————————— <37> См.: Дорохова Г. А. Администрация и трудовой коллектив (на примере учреждений народного образования) // Сов. государство и право. 1981. N 5.
В настоящее время законодательная возможность административно-хозяйственных полномочий подразделений вузов подтверждается и судебной практикой. Так, решением Арбитражного суда г. Москвы от 14 октября 1998 г. с биофака МГУ в пользу АО «Мосэнерго» был взыскан долг со ссылкой на п. 39 устава МГУ, где указано что факультет является самостоятельным учебно-научным учреждением, входящим в структуру МГУ с правами юридического лица <38>. ——————————— <38> Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2 ч. / Сост. и отв. ред. И. А. Рожков. Ч. 2. М., 2003.
На наш взгляд, развитие «юридической самостоятельности» подразделений позволяет оперативно решать внутривузовские вопросы, расширяет сферу их автономии. Кроме того, в пользу такого подхода высказывается ученый-цивилист Е. А. Суханов, поддерживая возможность факультетов и иных крупных подразделений вуза иметь права юридического лица для обеспечения своей основной — образовательной деятельности, одновременно оставаясь в ее рамках частью вуза <39>. ——————————— <39> См.: Суханов Е. А. О правовом статусе образовательных учреждений // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. N 11. С. 67.
К числу коллегиальных органов в вузе может быть отнесен совет факультета, который формируют декан, его заместитель, заведующие кафедрами, профессорско-преподавательский состав. Основной задачей совета факультета является объединение усилий всего коллектива факультета на обеспечение высокого качества подготовки специалистов по всем формам обучения, дальнейшему развитию научных исследований и проведению воспитательной работы среди студентов. Так, основными функциями совета факультета являются <40>: рассмотрение проектов рабочих учебных планов и программ по дисциплинам, отчетов об учебно-методической, научной и воспитательной работе на факультете; обсуждение планов научно-исследовательской и воспитательной работы и планов повышения квалификации профессорско-преподавательского состава факультета; подведение итогов учебной и производственной практики студентов факультета, отчетов декана об учебно-методической, научной и воспитательной работе на факультете; избрание кандидатов на должность декана факультета, заведующего кафедрой и проведение конкурсов на замещение должностей профессорско-преподавательского состава в установленном порядке и другие. Как коллективный орган совет факультета принимает свои решения на заседаниях по вопросам учебной и научной работы факультета открытым голосованием, простым большинством голосов. ——————————— <40> См., напр.: Положение о совете факультета // Сборник нормативных документов (положений) Вятской ГСХА (приложение к уставу). Киров: Вятская ГСХА, 2004. С. 51 — 53.
В рамках реализации образовательных программ повышения квалификации и переподготовки специалистов в вузе могут создаваться факультеты (центры на правах факультетов), курсы повышения квалификации — структурные подразделения дополнительного профессионального образования. Статус таких структур установлен в Типовом положении, утвержденном Постановлением Государственного комитета РФ по высшему образованию от 10 апреля 1996 г. N 2 <41>. ——————————— <41> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. N 1.
Основная цель их создания — обучение специалистов в целях повышения их профессиональных знаний, совершенствования деловых качеств, подготовки к выполнению новых трудовых функций. В структуре вуза факультет объединяет кафедры, которые обеспечивают подготовку по широкому спектру (достаточно близких) специальностей. Кафедра — структурная единица факультета или института, она осуществляет учебную, методическую и научную деятельность. Кафедру необходимо рассматривать прежде всего как главное исполнительное звено в системе структурных подразделений вузов, на которые возлагаются функции организации практической, осуществления учебной, научной и воспитательной работы <42>. ——————————— <42> См.: Бельский К. С., Комиссаров В. В. Кафедра как субъект административного права // Межвузовский сборник научных трудов. СЮИ. 1985. С. 94 — 95. См. также: Катханов М. Н. Кафедра — главное звено высшего учебного заведения: Метод. пособие. М.: Высш. школа, 1982.
Совместно с другими подразделениями вуза кафедра обеспечивает подготовку студентов, аспирантов и докторантов <43>. ——————————— <43> Экономика и организация управления вузом: Учебник для вузов / Под ред. В. В. Глухова. СПб., 2001. С. 239 — 243.
Кафедра как структурная основа образовательной и научной деятельности вуза представляет собой объединение профессорско-преподавательского состава и научных работников в одной или нескольких тесно связанных между собой отраслях знаний. Кафедру возглавляет заведующий, компетенция которого персонифицирует компетенцию кафедры. Кафедры вуза, имеющие функциональное предназначение, являются выпускающими. Выпускающая кафедра — это центр организационно-методической, образовательной и научной деятельности по специальности, главное звено в системе управления реализации основных профессиональных образовательных программ. К выпускающей кафедре, как правило, предъявляются установленные требования, определяющие соответствующий статус (процент сотрудников кафедры, имеющих ученые степени и звания, не менее 60 процентов, т. е. в пределах аккредитационных требований, наличие зарегистрированной темы НИР, соответствующей профилю подготовки по специальности, выпуск монографий и учебных пособий с грифом УМО и т. д.). Помимо ведения общих дисциплин, учебно-научные комплексы («выпускающие») кафедры в целом обеспечивают также специализацию студентов старших курсов в рамках той ли иной специальности или направления, подготовку аспирантов и докторантов, проведение научных исследований <44>. ——————————— <44> Стронгин Р., Максимов Г. Опыт интеграции образования и науки // Высшее образование в России. 2005. N 1. С. 3.
Кафедры вуза и отделы (или лаборатории) НИИ вуза являются той основной формой, в которой происходит становление и развитие научно-педагогических школ, определяющих (в конечном счете) учебно-научный потенциал университета <45>. ——————————— <45> Стронгин Р., Максимов Г. Указ. соч. С. 5.
По типу существовавших в период НТР филиалов кафедр при научно-исследовательских учреждениях Академии наук СССР, отраслевых НИИ и однопрофильных предприятий следует формировать их современную структуру как сложных интегральных управленческих комплексов типа учебно-научно-производственных объединений, что связывалось с возможностью укрепить материально-техническую базу кафедры и приблизить ее к решению научных и производственных задач <46>. ——————————— <46> См.: Голубицкий В. М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 69.
Кроме того, хозяйственная самостоятельность подразделений определяла развитие межвузовских связей в сфере науки и образования <47>. ——————————— <47> См.: Морозова С. И. Организация межвузовских связей в условиях научно-технического прогресса // Административное право и ускорение НТП. Межвузовский тематический сборник научных трудов. Калининград: КГУ, 1988. С. 55.
Сегодня самоуправляемая система являет собой новую форму власти и управления <48> посредством наличия обратных связей и взаимопереходов субъектно-объектных свойств. Такое положение обеспечивает динамическое равновесие между управляемой и управляющей системами <49>. ——————————— <48> См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 321. <49> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 523.
Поэтому должны получать развитие функциональные связи кафедр в линейной структуре вуза, что, безусловно, потребует развития в известной мере их самостоятельности, расширения полномочий заведующих кафедрами. По нашему мнению, рациональная модель управления заключается также в усилении внешней экономической автономии кафедр, научно-исследовательских отделов и других подразделений по отношению к вузу. В условиях возможности вузов создавать на базе научных организаций кафедры, осуществляющие образовательный процесс, а также в качестве структурного подразделения — институт (научно-исследовательский институт) для ведения в рамках вуза образовательной, научной, научно-исследовательской либо творческой деятельности <50> им требуются оперативные полномочия в распоряжении внебюджетными источниками финансирования. ——————————— <50> См.: п. п. 16, 17 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении). Утверждено Постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 N 71 // Собрание законодательства РФ. 2008. N 8. Ст. 731.
При этом наличие отдельного лицевого счета в рамках внебюджетных средств поможет обеспечить эффективность деятельности таких структурных подразделений, усилить их финансово-хозяйственную и административную ответственность. В свое время некоторыми учеными отмечалась недостаточная разработанность в типовых документах о вузах их структуры, отсутствие в них отдельных функциональных подразделений, соотношения полномочий органов управления <51>. Одновременно ранее отмечалась целесообразность разработки организационных форм и правового статуса патентных, информационных и других подразделений вузов <52>. ——————————— <51> См.: Голубицкий В. М. Внутривузовские научно-исследовательские подразделения как субъекты советского административного права // Межвузовский сборник научных трудов. СЮИ. 1985. С. 98 — 99. <52> См.: Кочетков Б. С. Особенности государственного управления научными исследованиями в системе высшей школы // Актуальные проблемы советского административного и финансового права: Сб. научн. трудов. М., 1984. С. 25.
Вместе с тем в системе управления высшим учебным заведением взаимодействие отдельных ее элементов должно совершенствовать учебный процесс и его результат. В условиях рынка достижение задачи качества образовательного процесса становится принципиальным. Поэтому основная цель механизма управления — обеспечивать единство и согласованность действий всех субъектов образовательной деятельности, и в первую очередь координировать работу главных организационно-структурных звеньев и дополнительных структурных единиц вуза. Например, несмотря на представление кафедры как особого звена в цепи обеспечения учебно-методического процесса решение организационно-технических вопросов и определение направлений и развития ее деятельности возможно посредством дополнительных «структурных образований». Так, с целью повышения эффективности профориентационной работы в рамках формирования системы управления качеством образовательной деятельности в вузе в условиях учебного профиля может быть организован отдел маркетинга и профориентации <53>, а также иные подразделения для решения перспективных задач. ——————————— <53> Например, в Северном государственном медицинском университете. Сидоров П., Вязьмин А. Медицинский университетский комплекс: проблемы и перспективы // Высшее образование в России. 2005. N 3. С. 7.
Структура органов управления вузом имеет для каждого вуза свои особенности. Вместе с тем в целях правильного распределения компетенции различного уровня в рамках предоставленной автономии необходимо совершенствовать управленческий механизм, в том числе и в структурном аспекте. Изменения в законодательство об образовании в этой связи и закрепление соответствующих способов (методов) управления позволят четко и грамотно решать вопросы деятельности вуза. Для этого, на наш взгляд, в первую очередь следует предпринять следующие шаги: — передать функции по решению хозяйственно-экономических вопросов от ученого совета вуза к специальным органам в его структуре — административный (управляющий) совет; — закрепить в законодательстве понятие ректората и его функции в управлении вузом; — расширить компетенцию основных линейно-функциональных подразделений вуза (факультетов, кафедр) и их руководителей с предоставлением им прав в административно-хозяйственной сфере; — формировать в вузах специальные подразделения, решающие вопросы стратегического управления — рынка образовательных услуг, конкурентной среды, качества обучения и профориентации студентов (выпускников).
Библиографический список
1. Агапова Л. И. О некоторых проблемах в порядке замещения должностей профессорско-преподавательского состава в высших учебных заведениях // Право и образование. 2004. N 4. 2. Бахрах Д. Н. Учреждение и его администрация // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. 3. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. 4. Бельский К. С, Комиссаров В. В. Кафедра как субъект административного права // Межвузовский сборник научных трудов «Субъекты административного права». Свердловск, 1985. 5. Голубицкий В. М. Внутривузовские научно-исследовательские подразделения как субъекты советского административного права // Межвузовский сборник научных трудов. СЮИ. 1985. 6. Голубицкий В. М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. 7. Государственное управление и политика: Учеб. пособие / Под ред. И. В. Сморгунова. СПб., 2002. 8. Дорохова Г. А. Администрация и трудовой коллектив (на примере учреждений народного образования) // Советское государство и право. 1981. N 5. 9. Дорохова Г. А. Научно-техническая революция и управление народным образованием // Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. 10. Жамбиева Е. М. Структурное подразделение предприятия и учреждения как субъект административного права // Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: СЮИ, 1985. 11. Катханов М. Н. Кафедра — главное звено высшего учебного заведения: Метод. пособие. М.: Высш. школа, 1982. 12. Кирилловых А. А. Особенности регулирования трудовых отношений в высшем учебном заведении // Право и образование. 2007. N 4. 13. Кочетков Б. С. Особенности государственного управления научными исследованиями в системе высшей школы // Актуальные проблемы советского административного и финансового права: Сб. научн. трудов. М., 1984. 14. Красавчиков О. А. Сущность юридического лица // Советское государство и право. 1976. N 1. 15. Морозова С. И. Организация межвузовских связей в условиях научно-технического прогресса // Административное право и ускорение НТП. Межвузовский тематический сборник научных трудов. КГУ, 1988. 16. Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968. 17. Овчинникова А. Ассоциация студенческого самоуправления // Высшее образование в России. 2005. N 4. 18. Сидоров П., Вязьмин А. Медицинский университетский комплекс: проблемы и перспективы // Высшее образование в России. 2005. N 3. 19. Собчак А. А. Внутрипроизводственный хозрасчет в промышленности. Правовые вопросы. М., 1972. 20. Стронгин Р., Максимов Г. Опыт интеграции образования и науки // Высшее образование в России. 2005. N 1. 21. Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2 ч. / Сост. и отв. ред. И. А. Рожков. Ч. 2. М., 2003. 22. Суханов Е. А. О правовом статусе образовательных учреждений // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. N 11. 23. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М. 2005. 24. Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М., 1995. 25. Токмовцева М. В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. 26. Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе. Толстой Ю. К. «Проблемы современного гражданского права». М.: Городец, 2000. 27. Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М.: Логос, 2005. 28. Шорина Е. В. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении. М., 1959. 29. Экономика и организация управления вузом: Учебник для вузов / Под ред. В. В. Глухова. СПб., 2001.
