Законодательное регулирование и государственная поддержка культуры

(Алешкин А. И., Ильина А. А.)

(«Культура: управление, экономика, право», 2009, N 1)

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА КУЛЬТУРЫ

А. И. АЛЕШКИН, А. А. ИЛЬИНА

Ильина А. А., юрисконсульт ФГОУ ВПО «Российская академия музыки имени Гнесиных».

Законодательство о культуре заняло прочное место в современной системе российского законодательства. Его можно рассматривать как упорядоченную и находящуюся во взаимосвязи совокупность федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих отношения в области культуры. Предмет этого законодательства составляет культурная деятельность в том смысле, как она понимается в Основах законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г. В соответствии со ст. 3 данного Закона культурной является деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Деятельность Российского государства в области культуры основывается на положениях Конституции РФ. Она определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. Это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст. 71 и ст. 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г. указывает также место Правительства РФ (ст. 114) — обеспечение проведения единой политики в области культуры.

Конституция РФ закрепляет культурные права и свободы человека — это свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44).

Положениями ст. 30 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Конституция РФ основана на приоритете прав и свобод человека и гражданина. На государство возлагается обязанность по обеспечению, гарантированию и охране прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого законодательство о культуре как отрасль российского законодательства должно быть направлено на обеспечение культурных прав человека, закрепленных в Конституции РФ.

Развитие национального законодательства о культуре определяется также обязательствами Российской Федерации, принятыми ею в рамках ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций. Международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, авторского права, ввоза и вывоза культурных ценностей и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами. ЮНЕСКО принимались также документы, определяющие правовой статус субъектов культурной деятельности. Участие России во многих международных договорах в области культуры обусловлено ее положением правопреемника СССР. Кроме того, проводится работа по присоединению к тем соглашениям, которые были проигнорированы в советский период (в основном это относится к конвенциям в области авторского права). Во многих случаях это предполагает внесение определенных изменений в отечественное законодательство.

До 1991 г. в России действовал только один закон в сфере культуры — Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», принятый в 1978 г.

Структура современного российского законодательства о культуре отличается рядом особенностей. Прежде всего, необходимо отметить повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. Только в период с 1991 г. по 2002 г. было принято девять законодательных актов, непосредственно посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей.

Центральное место занимали Основы законодательства о культуре. В соответствии с Законом Российской Федерации от 09.10.1992 N 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в систему законодательства о культуре входят:

— данные Основы;

— законы Российской Федерации;

— законы субъектов Российской Федерации о культуре;

— нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере культуры.

Все принятые нормативные правовые акты на федеральном, региональном и муниципальном уровне должны быть основаны на положениях Конституции Российской Федерации.

Основы законодательства о культуре продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами не предусмотрен.

Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности.

Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был полностью переработан и внесен в новой редакции. Законопроект принят в первом чтении в октябре 2001 г. К июню 2003 г. законопроект был подготовлен к рассмотрению во втором чтении, однако не внесен из-за имеющихся разногласий с Правительством Российской Федерации. В настоящее время Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по культуре разрабатывается концепция федерального закона о культуре, в целях приведения в соответствие с федеральными законами и нормативно-правовыми актами.

В частности, в 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден План мероприятий по реализации Концепции развития образования в области культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 — 2015 гг., согласно которому планируется в том числе внесение изменений в Основы законодательства о культуре.

Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

К таким законам можно отнести следующие акты:

1) Гражданский кодекс Российской Федерации, которым регулируется оборот объектов культурного наследия, культурных ценностей, порядок создания, реорганизации, ликвидации организаций, осуществляющих культурную деятельность, а также объединений в области культуры.

Часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации регулирует отношения, возникающие в связи с созданием и использованием произведений науки, литературы и искусства (авторское право), фонограмм, исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания (смежные права);

2) Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» определяет особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации;

3) Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры;

4) Закон Российской Федерации от 15.04.1993 N 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей», который:

— имеет целью сохранение культурного наследия народов Российской Федерации;

— направлен на защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них наряду с законодательством Российской Федерации о Государственной границе и таможенным законодательством Российской Федерации;

— призван способствовать развитию международного культурного сотрудничества, взаимному ознакомлению народов Российской Федерации и других государств с культурными ценностями друг друга;

5) Федеральный закон от 15.04.1998 N 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», регулирующий отношения, связанные с культурными ценностями, перемещенными в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящимися на территории Российской Федерации. Основными целями настоящего Федерального закона являются:

— защита указанных культурных ценностей от расхищения, предотвращение их незаконного вывоза за пределы Российской Федерации, а также неправомерной передачи кому бы то ни было;

— создание необходимых правовых условий для реального обращения указанных культурных ценностей на частичную компенсацию ущерба, причиненного культурному достоянию Российской Федерации в результате разграбления и уничтожения ее культурных ценностей Германией и ее военными союзниками в период Второй мировой войны;

— обеспечение интересов Российской Федерации при урегулировании с иностранными государствами спорных вопросов, касающихся указанных культурных ценностей, на основе последовательного соблюдения принципа взаимности;

— предоставление возможности для ознакомления с указанными культурными ценностями гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам, в том числе специалистам в сфере образования, науки и культуры;

— создание благоприятных условий для дальнейшего развития международного сотрудничества в сфере образования, науки и культуры;

6) Федеральный закон от 22.08.1996 N 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации». Закон определяет основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и устанавливает порядок государственной поддержки кинематографии;

7) Федеральный закон от 29.12.1994 N 78-ФЗ «О библиотечном деле», который является правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Этот Закон регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права;

8) Федеральный закон от 29.12.1994 N 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов». Закон определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации и развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности обязательного экземпляра документов, его общественное использование, устанавливает виды обязательного экземпляра документов, категории их производителей и получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение;

9) Федеральный закон от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ «О народных художественных промыслах», регулирует отношения в области народных художественных промыслов на территории Российской Федерации, поскольку народные художественные промыслы представляют собой неотъемлемое достояние и одну из форм народного творчества народов Российской Федерации, сохранение, возрождение и развитие которых являются важной государственной задачей;

10) Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

Закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета, использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от формы собственности на них, а также в сфере управления архивами в интересах граждан, общества и государства.

В Законе был существенно расширен понятийный аппарат, необходимый для единообразного понимания важнейших процессов архивного дела, предусмотрено разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в области архивного дела, определены источники комплектования государственных и муниципальных архивов, отражены особенности гражданского оборота документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в частной собственности, определены обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц по комплектованию государственных и муниципальных архивов и другие положения.

При анализе законодательства в области культуры особенно следует остановиться на Федеральном законе от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», который определяет права граждан в области использования государственного языка Российской Федерации, а также обязанности должностных лиц на территории Российской Федерации в отношении государственного языка. Данный Закон позволяет решить главную задачу — консолидировать усилия органов власти в реализации приоритетов государственной языковой политики.

Государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской Федерации в едином многонациональном государстве.

Защита и поддержка русского языка как государственного языка Российской Федерации способствуют приумножению и взаимообогащению духовной культуры народов Российской Федерации.

Кроме законов, регулирующих отношения в сфере культуры, стоит отметить законодательные акты, в которых вопросы культуры затрагиваются косвенно.

К ним в первую очередь можно отнести Градостроительный кодекс РФ, который регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, принятый в 2004 г. (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ), в который были внесены положения, обеспечивающие особые условия градостроительного регулирования территорий объектов культурного наследия и сохраняющие требования по обязательному учету градостроительных регламентов, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия при разработке генеральных планов поселений и иной градостроительной документации.

Земельный кодекс Российской Федерации, согласно которому земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

Налоговый кодекс Российской Федерации, которым определены размеры государственных пошлин, в частности за право вывоза (временного вывоза) культурных ценностей, особенности уплаты пошлин, установлены льготы для отдельных категорий физических лиц и организаций.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, и регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Ежегодно принимается федеральный закон о федеральном бюджете Российской Федерации. В проекте бюджета 2009, 2010 и 2011 гг. запланировано выделение федеральных средств на культуру в большем объеме, чем в предыдущие годы, что позволит значительно улучшить ситуацию с финансированием в сфере культуры.

Нельзя не отметить, что в настоящее время существует множество пробелов в законодательстве, которые отрицательно сказываются на отрасли.

Так, в сфере культуры действует огромное число актов, регулирующих большинство направлений культурной деятельности. А вот по вопросам концертной деятельности нет специализированного нормативного акта, несмотря на то что эта сфера крайне специфична и в процессе деятельности концертных организаций возникает множество проблем, в частности связанных с механизмом государственной поддержки концертных организаций.

В то же время Постановлением Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» предусмотрен значительный блок льгот для театров. Однако льготы должны предусматриваться законодательными, а не подзаконными актами.

Необходимо отметить, что Федеральным Собранием были приняты, но отклонены Президентом Российской Федерации следующие законы:

1) «О государственной защите нравственного здоровья граждан и об усилении контроля за использованием продукции сексуального характера»;

2) «О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах»;

3) «О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации».

Законопроект «О меценатах и меценатстве», внесенный в Государственную Думу депутатами второго созыва, был подготовлен к рассмотрению в первом чтении в феврале 2005 г., но к нему также предъявляются претензии об отсутствии предмета регулирования. Нормы, стимулирующие деятельность меценатов, по мнению Правительства Российской Федерации, должны быть внесены в Налоговый кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Однако до настоящего времени необходимые поправки в указанные законы не внесены.

Это не исчерпывающий список проблем, которые необходимо решать на законодательном уровне.

Как отмечалось ранее, в соответствии с п. п. «г» и «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности и общие вопросы культуры относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Кроме того, по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации заключаются соответствующие договоры.

Разрешение вопросов по разграничению собственности также осуществляется на основании соглашений (договоров) о разграничении собственности между Российской Федерацией и соответствующим субъектом Российской Федерации. Однако, несмотря на наличие указанных положений по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, зачастую возникают многочисленные коллизии, так как отсутствуют заключенные соглашения о разграничении собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, особенно по вопросам памятников истории и культуры.

Совокупность законодательных актов, разработанных и принятых субъектами Российской Федерации, включает более 200 законов. Поэтому рассмотрим только те, которые регулируют наиболее общие, основные отношения в области организации культурной деятельности.

В субъектах Российской Федерации законодательное регулирование вопросов культуры пошло двумя различными путями.

В республиках приняты законы, основные положения которых практически полностью совпадают с основными положениями федеральных законодательных актов. При этом нередко происходила подмена действия федерального закона на территории республик действием республиканского.

В других субъектах Российской Федерации (областях, краях, автономных образованиях) законодатели стремились закрепить в большинстве своем нормы, конкретизирующие нормы федерального законодательства, а также принять нормы в развитие федерального законодательства.

Следует отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации вообще не принято на данный момент никаких законов в развитие федерального законодательства. Все регулирование в области культуры здесь осуществляется путем издания главами субъектов и различными органами исполнительной власти подзаконных нормативных актов. Это касается Хабаровского края, Новгородской, Новосибирской, Пензенской, Саратовской, Самарской областей и других регионов.

Первое направление представлено законами субъектов Российской Федерации, в которых дублируются тексты Основ законодательства Российской Федерации о культуре и иных федеральных законов в сфере культуры вплоть до нумерации статей и пунктов в статьях. Законотворчество на уровне субъекта Российской Федерации проявляется лишь в незначительных дополнениях и изменениях исходного документа — текста Основ законодательства Российской Федерации о культуре — и иных федеральных законов в этой сфере.

Наиболее показательными с этой точки зрения являются, в частности, Закон Республики Бурятия от 1 февраля 1996 г. N 246-1 «О культуре», Закон Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/19 «О культуре» (в редакции Законов от 28 января 1998 г. N 133-з, от 23 июня 2000 г. N 78-з), Закон Республики Адыгея от 15 июля 1998 г. N 87 «О культуре».

Отметим, что даже незначительные дополнения и изменения исходного текста федерального закона, осуществленные субъектом Российской Федерации и легализованные им в тексте соответствующего закона, демонстрируют общие подходы, господствующие на уровне данного субъекта, и взаимоотношения между центром и территорией. Так, в ст. 7 Основ законодательства РФ о культуре, Законах «О культуре» республик Башкортостан и Адыгея речь идет об обязательности культурных аспектов в государственных или республиканских программах развития. В то же время в Законе «О культуре» Республики Бурятия в указанной статье речь идет лишь о статусе культуры в государственных и иных программах развития республики.

Подобные примеры можно продолжить. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре и разделе втором Закона Республики Башкортостан «О культуре» говорится о правах и свободах человека в области культуры. Однако Закон «О культуре» Республики Адыгея вообще не содержит таких норм. А в Законе Бурятии этот раздел среди прав и свобод народов и иных этнических общностей в области культуры называет право на культурно-национальную автономию, право на открытие культурно-национальных организаций соотечественников за пределами республики и культурно-национальных организаций иных государств в республике. А ведь известно, что Российская Федерация самостоятельно реализует на своей территории соглашения и иные акты, регулирующие отношения России в области культуры с другими государствами, объединениями государств, а также международными организациями.

В Законах «О культуре» республик Бурятия и Башкортостан содержится понятие суверенитета в области культуры, хотя согласно Конституции Российской Федерации и разъяснениям Конституционного Суда РФ суверенитет является признаком государства, а не национально-территориальных и административно-территориальных образований.

В соответствии со ст. 12 Закона «О культуре» Республики Башкортостан каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются республиканским законодательством. Однако эти нормы должны устанавливаться федеральным законодательством. Таким образом, республиканский законодатель вторгся в компетенцию федерального законодателя, явочным порядком присвоив себе право установления ограничений доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, казалось бы, незначительные изменения и дополнения в законах субъекта Российской Федерации приводят к тому, что часть норм регионального законодательства вступает в противоречие с федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерации, установившей, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 76). Конституцией РФ и законами субъектов РФ установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ по предметам совместного ведения действует федеральный закон.

Таким образом, несмотря на сложившуюся на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации систему законодательных и подзаконных нормативных актов по вопросам культурной деятельности, в системе указанных актов существуют пробелы и противоречия и на федеральном, и на региональном уровне, которые требуют устранения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены полномочия сельского и городского поселений, полномочия муниципального района и полномочия городского округа по вопросам культуры.

Порядок принятия нормативных правовых актов установлен ст. 43 N 131-ФЗ, в ч. 6 указанной статьи определено право главы местной администрации в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами, в том числе уставом муниципального образования, издавать постановления по вопросам местного значения.

Таким образом, постановление главы местной администрации о создании организации культуры (или муниципального творческого коллектива), о проведении мероприятия, о реализации любого проекта в сфере культуры и досуга является основанием для возникновения расходного обязательства. Вследствие этого муниципальное образование обязано предоставлять средства бюджета для финансирования муниципальных организаций культуры либо для реализации муниципального заказа на услуги культуры.

Кроме непосредственной организации и поддержки учреждений культуры, органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия в сфере культуры путем поощрения через налоговую и ценовую политику деятельности граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию любительским искусством, ремеслами. А также стимулировать посредством налоговых льгот, предоставлением на льготных условиях имущества и земельных участков негосударственным, в том числе частным, организациям культуры.

Таким образом, полномочия, определенные муниципальным образованиям в сфере культуры, могут быть реализованы путем создания организаций культуры различных типов и организационно-правовых форм, а также путем содействия иным организаторам за счет средств бюджета муниципального образования.

Поддержка культуры является одним из приоритетных направлений государственной политики на всех уровнях власти. Стратегическими целями культурной политики государства являются:

— сохранение культурного потенциала и культурного наследия страны, системы творческого и художественного образования, обеспечение преемственности развития российской культуры, наряду с поддержкой многообразия культурной жизни, культурных инноваций, содействие развитию отечественной кинематографии;

— обеспечение единства культурного пространства, равных возможностей для жителей различных территорий страны и представителей разных социальных групп для получения доступа к культурным ценностям, создание условий для диалога культур в многонациональном государстве;

— формирование ориентации личности и социальных групп на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества.

Государственная поддержка культуры и искусства в основном регулируется подзаконными актами, а не федеральными законами.

В первую очередь данную область регламентирует Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. N 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 12 ноября 1993 г. N 1904 «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации». Также можно указать следующие подзаконные акты:

— Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации»;

— Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1996 г. N 1061 «О грантах Президента Российской Федерации для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства»;

— Постановление Правительства РФ от 15 марта 1999 г. N 329 «О государственной поддержке театрального искусства в РФ» (в редакции Постановления Правительства РФ от 23.12.2002 N 919);

— Постановление Правительства от 19 января 2005 г. N 29 «О премиях Правительства Российской Федерации в области культуры» и многие другие акты.

Все вышеуказанные нормативные акты имеют своей целью сохранение и развитие культурного потенциала Российской Федерации, обеспечение государственной поддержки деятелей культуры и искусства России.

Так, в 1993 г. были учреждены 1000 государственных ежемесячных стипендий для выдающихся деятелей культуры и искусства России и талантливых молодых авт оров литературных, музыкальных и художественных произведений, 500 ежемесячных государственных стипендий в размере 100 тыс. руб. для выдающихся деятелей культуры и искусства России и 500 ежемесячных государственных стипендий в размере 50 тыс. руб. для талантливых молодых представителей творческой интеллигенции, присуждаемых на срок до трех лет. С 1 января 1997 г. размеры стипендии были установлены в сумме, равной 8-кратному минимальному размеру оплаты труда. Были учреждены президентские премии, государственные стипендии, гранты. Постепенно сложилась масса именных премий, которые выплачивались из средств различных фондов. Региональные власти получили возможность учреждать свои премии. Это позволило значительно расширить число стипендиатов и обеспечить моральную и финансовую, не облагаемую налогами, поддержку творческим работникам.

В бюджете РФ на 1994-й и последующие годы предусматривалось направить творческим союзам и их отделениям на местах средства, полученные от уплаты налога на добавленную стоимость и внесенные в республиканский бюджет РФ производственными предприятиями творческих союзов и их отделениями на местах, при условии расходования этих средств на социальные и творческие нужды этих союзов. Во исполнение указа Президента РФ Государственная налоговая служба России в июле 1994 г. направила письмо «Об оказании государственной поддержки Российскому фонду культуры», которым ему передавались в бессрочное и безвозмездное пользование здания для использования в сфере культуры.

Указами Президента РФ давалось поручение Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом и его территориальным органам оказывать содействие в решении вопросов: во-первых, оформления прав собственности творческих союзов РФ на объекты недвижимого имущества, находящиеся на балансе творческих союзов и их отделений; во-вторых, передачи в бессрочное и безвозмездное пользование творческим союзам РФ и их отделениям на местах занимаемых ими зданий, находящихся в федеральной собственности. Органам исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга рекомендовалось передавать в бессрочное и безвозмездное пользование творческим союзам РФ, их отделениям на местах занимаемые ими, а также их предприятиями и организациями здания и объекты социально-культурного назначения, находящиеся ранее в государственной собственности.

Указами Президента РФ предусматривалось также централизовать, с согласия органов местного самоуправления, в соответствующих бюджетах часть средств, необходимых для обеспечения технического переоснащения организаций культуры и кинематографии, целенаправленного пополнения фондов библиотек, видео — и фильмотек, формирования централизованной государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности.

Правительству РФ предлагалось устанавливать льготы по коммунальным услугам и арендной плате организациям культуры и искусства, кинематографии, архивной службы, творческим союзам, их отделениям и предприятиям, деятелям культуры и искусства, народным мастерам, а также лицам, использующим жилую площадь для создания открытых для посещения негосударственных музеев, галерей, библиотек и других организаций культуры.

Указом Президента России от 01.07.1996 N 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» было учреждено 100 грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства. Большинство положений Указа было реализовано.

Федеральные целевые программы, согласно Конституции РФ, являются предметом ведения федеральных органов власти. Первая такая программа в области культуры была утверждена Правительством на 1993 — 1995 гг., а затем пролонгирована на 1996 г. Программа была направлена на сохранение культурного наследия народов России и сложившейся ранее системы институтов культурной жизни России. В основу формирования проекта программы на 1997 — 1999 гг. были заложены другие приоритеты. Главные акценты переносились с задач сохранения культурного потенциала на его развитие.

В целом программа была ориентирована на достижение долгосрочных целей государства в области культуры, важнейшими из которых были признаны: формирование идеологических, нравственных основ демократического правового государства на основе уважения свободы творчества и инакомыслия, гражданственности и патриотизма; создание условий для развития и воспроизводства творческого потенциала общества; сохранение культурных традиций народов РФ, формирование неискаженного исторического сознания, сохранение единого культурного пространства России.

Аналогичные программы были приняты субъектами Федерации. Однако дефолт 1998 г. и связанный с ним экономический кризис не позволили реализовать многие целевые программы в области государственной культурной политики.

В 2001 — 2005 гг. в стране наблюдалась политическая и экономическая стабильность. Укрепился институт частной собственности, осуществлялся процесс реформирования бюджетного и налогового законодательства. Появились предпосылки для экономического роста.

Общество и государство вновь обратились к проблемам культуры. Важным шагом стало принятие Федеральной целевой программы «Культура России (2001 — 2005 годы)», благодаря реализации которой удалось в основном остановить спад в сфере культуры, добиться расширения участия государства в ее поддержке, увеличения финансирования.

Федеральная целевая программа «Культура России (2001 — 2005 годы)» несколько отличалась от предыдущих программ. Была увеличена доля федерального бюджета в финансировании значимых проектов. В нее включены комплексные целевые проекты, связанные с развитием крупных исторических центров (Валаамский архипелаг, Троице-Сергиева лавра). Это позволило предотвратить утрату целого ряда памятников. Обозначены вопросы правового, научного и информационного обеспечения отрасли в целом. В качестве основной цели в Программе провозглашалось «создание таких социально-культурных условий, которые позволят обеспечить последовательное и относительно быстрое осуществление модернизации всего общества». Важно, что развитие культуры и развитие общества определялись как взаимозависимые. Один из подразделов Программы затрагивает проблемы профессионального образования, выявления и поддержки молодых дарований.

В 2005 г. проведена большая работа по организации и проведению конкурсов на присуждение грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства, премий Правительства РФ в области культуры и печатных СМИ, премии Правительства имени Федора Волкова за вклад в развитие театрального искусства.

Вместе с тем накопившиеся за время экономического спада проблемы в сфере культуры значительно превышали возможности государства по их решению. Отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, оказалась наименее подготовленной к рыночной экономике. Темпы износа особо ценных недвижимых объектов культурного наследия продолжали отставать от темпов их восстановления. Аналогичная ситуация складывалась с музейными фондами.

По мере возрастания роли культуры в обществе она перестает быть просто одной из форм удовлетворения потребностей. Вывод культуры на уровень, позволяющий ей стать активным участником социально-экономических процессов, требует определенных усилий со стороны государства. Инвестирование государства в культуру означает инвестирование в «человеческий капитал».

В настоящее время действует Федеральная целевая программа «Культура России (2006 — 2010 годы)».

Кроме федеральных разрабатывались и региональные программы развития культуры. Несомненным их плюсом является то, что они имеют возможность учитывать местную специфику, особенности национально-этнического и религиозного характера. Наиболее важные и значимые мероприятия региональных программ финансируются федеральным бюджетом. Следует отметить, что система целевого программного финансирования имеет и свои недостатки. Регионы, как правило, составляют свои программы «по образу и подобию» федеральной, с ориентацией на проекты, которые можно включить в список финансируемых центром. В федеральных программах, по сути, не учитывается уровень развития регионов, в результате «слабые» в сфере культуры регионы остаются таковыми. Так, в 2000 г. поставка оборудования в рамках программы информатизации сферы культуры в Республику Карелию профинансирована на 100%, в то время как в Ульяновскую область — на 0%. В результате в развитии культуры увеличивается диспропорция между регионами.

Вышесказанное не умаляет достоинств целевого программирования и лишь свидетельствует о необходимости более тщательного изучения и анализа для дальнейшего совершенствования этой системы.

В развитие положений Федеральной программы сохранения и развития культуры в регионах принято значительное количество территориальных программ развития различных сфер культурной деятельности, а также концепций развития той или иной области культуры. В их числе программы сохранения и развития культуры и искусства; укрепления материально-технической базы учреждений культуры; развития информационной сети образовательно-культурной сферы и информационного обеспечения; развития кинематографии. Такие программные документы были приняты в 21 республике, крае и области.

Федеральный закон «О государственной поддержке кинематографии в РФ» (август 1996 г.) стал своего рода ответом на кризисную ситуацию, в которой оказался отечественный кинематограф после перехода к рыночным механизмам хозяйствования. Закон гарантировал государственную поддержку и протекционизм по отношению к производству национальной кинопродукции.

Кинематография, являясь неотъемлемой частью культуры и искусства, должна сохраняться и развиваться при поддержке государства.

Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации» определяет основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и устанавливает порядок государственной поддержки кинематографии.

Государственная политика в области кинематографии основана на следующих принципах:

1) признание кинематографии областью культуры и искусства, обязательным условием существования которой является развитие творческой, образовательной, производственной, технической, научной и информационной базы;

2) ответственность государства за сохранение и развитие кинематографии;

3) создание населению условий для доступа к произведениям кинематографии.

Формами государственной поддержки кинематографии являются:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов в области кинематографии;

2) частичное государственное финансирование производства, тиражирования, проката и показа национальных фильмов;

3) полное государственное финансирование кинолетописи;

4) льготное налоговое, таможенное, валютное и иное финансовое регулирование деятельности организаций кинематографии.

Основные меры государственной поддержки кинематографии направлены на:

1) создание национальных фильмов, в том числе для детей и юношества, и национальных фильмов-дебютов;

2) сохранение и развитие материально-технической базы кинематографии;

3) создание условий для проката и показа национальных фильмов;

4) реализацию образовательных и научно-технических программ;

5) проведение кинофестивалей и других культурных мероприятий;

6) участие в международных кинофестивалях и других международных культурных мероприятиях.

Все организации кинематографии имеют право на получение государственной поддержки.

Нельзя не отметить роль и значение государства в спасении отечественной киноотрасли от полного коллапса, от поглощения российского кинорынка крупными зарубежными кинокомпаниями, от исчезновения отечественного киноискусства с его богатейшей историей и славными традициями российской киношколы. Ведь еще не так далеко то время, когда в год производилось не более десятка художественных фильмов; когда простаивали киностудии, а кинотеатры превращались в автосалоны, склады, другие непрофильные объекты или просто в пустующие заброшенные здания.

Путь на сохранение производственного и кадрового потенциала российского кино посредством государственной поддержки создания отечественных фильмов был единственно правильным выбором, пришедшим на смену тотальному отрицанию государственного участия в рыночном кинопроцессе. Благодаря этому мы сегодня наблюдаем стремительный рост объемов кинопроизводства, постепенное завоевание отечественным кино достойного места на внутреннем аудиовизуальном рынке и крупнейших мировых кинофорумах.

Существенную роль в сохранении и последующем развитии отечественного кино сыграло значительное увеличение объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на нужды отрасли с 2002 г. Это позволило реализовать выбранную в тот период стратегию государства — увеличения при государственной финансовой поддержке количества создаваемых национальных фильмов. Жизнь подтвердила правильность этого выбора: через три года доля валовых сборов от проката отечественных фильмов на российском рынке выросла с 4,5% до 28%, а по итогам 2007 г. — превысила 30%. Сегодня доля России по количеству названий фильмов, обращающихся на внутреннем кинопрокатном рынке, составляет 27%, тогда как еще совсем недавно сеансы с показом российских кинолент занимали в современных кинотеатрах не более 3 — 5% экранного времени.

Приоритетной задачей государственной поддержки кинематографии было и остается создание фильмов, поднимающих острые проблемы современной жизни россиян; картин о военном и историческом прошлом страны; произведений для детей и подростков; экранизаций литературной классики; работ ярких жанровых форм; дебютов творческой молодежи.

Планируемый выпуск игровых фильмов в 2008 г. должен был составить порядка 100 игровых картин. Основное внимание при этом уделено картинам на темы современности.

В сфере неигрового кино первостепенное значение придается проектам, обогащающим кинолетопись России, полнометражным произведениям кинопублицистики и научно-образовательной тематики, а также картинам, отражающим социально-нравственные аспекты жизни нашего общества, экономические и геополитические проблемы. Планируемый выпуск составит примерно 500 наименований неигровых кинолент.

В анимационном кино ключевое внимание уделено сохранению и развитию традиций российской анимации, созданию фильмов и сериалов для детей, авторских и дебютных работ, полнометражных картин. В 2008 г. планировался выпуск порядка 65 анимационных картин.

В 2008 г. планировалось провести более 100 мероприятий по пропаганде отечественного киноискусства. В приоритетном порядке государственная поддержка оказывается киномероприятиям, пропагандирующим семейные ценности, бережное отношение к родному краю, позитивный образ защитника Отечества, здоровый образ жизни, прежде всего среди детей и подростков.

Государственная финансовая поддержка оказывается изданию специализированных кинематографических журналов «Искусство кино», «Новые фильмы», «Киномеханик», «Киносценарии», «Кинограф», «Прокат», «Киноведческие записки», «Наш прокат», газет «Экран и сцена», «СК-Новости» и «Путь к экрану», энциклопедии «Новейшая история кино», бюллетеня российской кинематографии «Кинопроцесс» и годового сборника «Российская кинематография», созданию интернет-портала, посвященного отечественному кино.

Новым поворотным пунктом в государственной кинополитике стало подписание в 2007 г. в то время Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным двух поручений: о внедрении Единой автоматизированной системы информации о показе фильмов в кинозалах и об изменении механизма государственной поддержки производства и проката фильмов. Эти поручения знаменуют новый этап постепенного вхождения российского кино в рыночную среду, перенос акцентов государственной поддержки кинопроизводства и кинопроката с количества фильмов на повышение их качества и конкурентоспособности.

Такой поворот весьма своевременен, поскольку дальнейшее рассредоточение ограниченных бюджетных ресурсов по многочисленным и не всегда самым привлекательным для зрителя проектам тормозит рост популярности отечественных фильмов и его доли на кинопрокатном рынке.

Ощутимая утрата культурных традиций, народной культуры обусловила принятие Указа Президента РФ «О мерах государственной поддержки народных художественных промыслов», а позже Федерального закона «О народных художественных промыслах» (январь 1999 г.), который предусматривает государственную поддержку художественных промыслов в целях сохранения и развития национальной культурной традиции.

Народные художественные промыслы представляют собой неотъемлемое достояние и одну из форм народного творчества народов Российской Федерации.

Сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов является важной государственной задачей.

Федеральный закон от 06.01.1999 N 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» регулирует отношения в области народных художественных промыслов на территории Российской Федерации. Участниками указанных отношений являются граждане и юридические лица любых организационно-правовых форм и форм собственности.

Правовое регулирование отношений в области народных художественных промыслов основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», других законов Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом N 7-ФЗ, принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области народных художественных промыслов, касающиеся правовой охраны и использования объектов интеллектуальной собственности, регулируются законодательством Российской Федерации об интеллектуальной собственности.

Федеральные органы государственной власти обеспечивают экономические, социальные и иные условия для сохранения, возрождения и развития организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации оказывают поддержку народным художественным промыслам (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

В современной России господдержка направлена на развитие всех жанров народного искусства, воспитание и сохранение уникальных творческих кадров — певцов, сказителей, танцоров, художников, исполнителей на народных музыкальных инструментах.

Народное художественное творчество России сегодня представлено 270 тыс. самодеятельных коллективов, объединяющих 3 млн. 307 тыс. человек, из них 56% — дети. Рабочая группа предлагает принять на федеральном и региональном уровне специальные целевые программы, предусматривающие меры стимулирования творческой деятельности носителей народной культуры.

Нельзя не отметить недостаточный уровень бюджетного финансирования народной культуры в большинстве российских регионов.

Одной из приоритетных задач является сохранение нематериального культурного наследия народов России, создание законодательной базы в сфере сохранения и господдержки нематериальной культуры народов РФ, нормативно-правовой базы по защите культурного наследия, авторских прав носителей народных художественных традиций, а также совершенствование материального стимулирования творческой деятельности народных мастеров, самобытных художественных коллективов, сохраняющих и популяризирующих традиции народной культуры России.

Россия по сравнению с другими странами наименее обеспечена театрами. Так, если в РФ к концу 2000 г. на 1 млн. жителей приходилось всего 3,2 театра, то в Австрии — 24; Швеции — 13; во Франции — 9,6; в Великобритании — 8,9; Японии — 8,7; Италии — 5,9. Рассмотрев назревшие проблемы российского театра, Правительство РФ определило правовой механизм экономической поддержки театрального дела.

Государственная поддержка современного искусства регулируется подзаконными актами. В части поддержки театральной деятельности можно назвать Постановление Правительства от 25 марта 1999 г. N 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства от 23 декабря 2002 г. N 919).

Постановление обязывает Министерство культуры Российской Федерации с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Союза театральных деятелей Российской Федерации осуществлять меры государственной поддержки следующих приоритетных направлений в области театрального искусства:

а) сохранение лучших традиций российского репертуарного театра, реализация инновационных проектов организации театрального дела;

б) осуществление систематической гастрольной деятельности, способствующей сохранению единого культурного пространства страны и стран СНГ;

в) обеспечение стабильного финансово-экономического положения театров, создание условий для необходимого кадрового обновления творческих коллективов театров, создание системы социальной защиты их работников.

А также:

а) расширить практику государственных заказов на создание новых драматургических произведений и театральных постановок, в том числе для детей и юношества, обратив особое внимание на поддержку одаренной творческой молодежи;

б) направлять необходимые средства на обеспечение гастрольной деятельности театров, обменных гастролей столичных и провинциальных театров, на организацию театральных фестивалей, конкурсов, семинаров и других творческих мероприятий общероссийского значения;

в) разработать и осуществить совместно с заинтересованными организациями комплекс мер по привлечению внебюджетных средств для поддержки театрального искусства, созданию механизмов для объединения на долевых началах средств бюджетов всех уровней с целью финансирования театров;

г) совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации подготовить предложения о внесении изменений в нормативные правовые акты в области образования с целью регулирования вопросов подготовки кадров для театров и театральных организаций;

д) совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством труда и социального развития Российской Федерации осуществить в установленном порядке целевой набор в высшие образовательные учреждения искусства для подготовки актеров и режиссеров детских и юношеских театров, а также возобновить практику повышения квалификации творческих работников театров, в том числе стажировок у ведущих деятелей и специалистов театрального искусства в Российской Федерации и за рубежом, разработать и утвердить положение о повышении квалификации творческих работников театров;

е) совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, Союзом театральных деятелей Российской Федерации и Российским комитетом профсоюза работников культуры внести до 1 июля 1999 г. в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию системы социальной защиты работников театров с учетом специфики их профессиональной деятельности;

ж) совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по печати внести в месячный срок в Правительство Российской Федерации предложения по вопросам, касающимся государственной поддержки ведущих театральных периодических изданий.

В то время как Постановлением Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» предусмотрен значительный блок льгот для театров, реализация их на практике невозможна, поскольку льготы должны предусматриваться законодательными, а не подзаконными актами.

Нельзя не отметить, что в настоящее время существует множество пробелов в законодательстве, которые отрицательно сказываются на отрасли.

Так, в сфере культуры действует огромное число актов, регулирующих большинство направлений культурной деятельности. А вот по вопросам концертной деятельности нет специализированного нормативного акта, несмотря на то что эта сфера крайне специфична и в процессе деятельности концертных организаций возникает множество проблем, в частности связанных с механизмом государственной поддержки концертных организаций.

Сегодня, в условиях стабильного экономического роста, ряд острых проблем в сфере культуры может быть решен посредством реализации федеральных целевых программ. Свою эффективность уже доказали такие программы, как «Культура России (2006 — 2010 годы)» и «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 — 2010 годы)». С 2008 г. начала действовать федеральная целевая программа, приуроченная к юбилею Великого Новгорода.

——————————————————————