(Жунусканов Т. Ж.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 2)
О СТАТУСЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ НОРМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ И ПРОБЛЕМЫ) <*>
Т. Ж. ЖУНУСКАНОВ
——————————— <*> Zhunuskanov T. Zh. On the status of regional law in the system of legal norms of the Russian Federation (certain issues and problems).
Жунусканов Толыбек Жунусканулы, адвокат Костанайской областной коллегии адвокатов.
В статье рассматриваются вопросы правового статуса субъектов Российской Федерации в контексте выделения регионального права как самостоятельного права и автономной подсистемы в системе российского права.
The article considers the issues of legal status of the subjects of the Russian Federation in the context of separation of regional law as an independent law and autonomous sub-system in the system of the Russian Law.
Федеративный характер государства, по мнению многих ученых, справедливо и объективно предопределяет более сложный характер системной организации права и законодательства, нежели в унитарном. Поэтому в науке вопрос существования права субъектов Федерации в системе правовых норм РФ носит дискуссионный характер. Хотя, как известно, соблазн выделить в системе российского права подсистему регионального права предопределяется конституционным принципом распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ, прямым закреплением в Конституции РФ разделения законодательства на отрасли, находящиеся в сфере ведения РФ, и на отрасли, находящиеся в сфере совместного ведения РФ и субъектов Федерации, правом субъектов РФ на принятие собственных конституций (уставов) и формирование собственного законодательства. Об этом прямо указывает Конституция РФ. В федерациях федеративный центр не вправе в одностороннем порядке без согласия субъектов Федерации изменять не только отдельные элементы их статуса, но и вообще любые элементы их конституционного правоположения <1>. В научной литературе отмечается, что в «федеративном государстве право представляет собой более сложную систему. Поскольку формируется как федеральной властью, так и властью субъектов Федерации. В результате в федерации переплетаются несколько правовых уровней, условно именуемых федеральным правом и правом субъектов Федерации» <2> или региональным правом. ——————————— <1> Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: Сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8, 9. С. 150. <2> Федерализм: теория, институты отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорин. М.: Юрист, 2001. С. 154.
Здесь необходимо отметить, что существование регионального права рассматривается в теории права как одно из проявлений особенностей федерализма как двухуровневого права, именно поэтому интерес к нему не утихает. При выделении двух уровней права в федеративном государстве речь прежде всего идет о «материальном» воплощении известных принципов федерализма — распределения полномочий и предметов ведения между федерацией и ее регионами, именуемыми субъектами. Проблемы регионального права рассматриваются как абстрактная совокупность норм вне системных правовых связей, формируемая одним из уровней власти РФ — субъектами Федерации. При этом мы имеем дело с абстрактным федеральным центром и абстрактным субъектом Федерации, который представляет собой персонифицированное воплощение всех субъектов Федерации и соответствующего уровня власти. И региональное право рассматривается как абстрактная совокупность норм вне системных правовых связей, формируемая субъектами Федерации (одним из уровней власти). Поэтому не ставится вопрос о месте и роли регионального права в системе права, но подобное положение дел не удовлетворяет некоторых исследователей. Например, О. Е. Кутафин против выделения регионального права как самостоятельного права, считая, что «оно не имеет под собой основания противоречить общепризнанному толкованию системы права и ведет к развалу правовой системы страны» <3>. ——————————— <3> Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юрист, 2001. С. 61 — 62.
Однако предпринимаются попытки определения места регионального права как автономной подсистемы в системе российского права. В этой связи В. В. Толстошеев отмечает, что «…наличие подсистемы федерального права, включающего комплекс норм отраслей законодательства, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, не вызывает сомнений… Вполне логично выделение регионального права, представляющего собой комплекс правовых норм, регулирующих разнообразные общественные связи в региональном масштабе. В условиях государственного устройства открывается возможность выделения самостоятельных подразделений российской правовой системы не только по предметному уровню (сферам общественной жизни), но и по уровню федеративного устройства государства». По мнению В. В. Толстошеева, «признание этого нормативного правового комплекса отраслью права восполнит недостающее звено в федеративной правовой системе, что должно способствовать гармоническому развитию как последней, так и каждой ее межотраслевой системы» <4>. Автором последовательно отстаивается идея о региональном праве как самостоятельной отрасли права, в частности излагаются особенности общественных отношений, которые образуют предмет регионального права, описываются метод и принцип отраслевого регулирования. Однако непонятно, почему автор настойчиво указывает на самостоятельность регионального права, что «обусловлено объективной необходимостью регулирования целого ряда общественных отношений в масштабе региона, в том числе на уровне субъектов РФ» <5>. ——————————— <4> Толстошеев В. В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие. М.: Издательство БЕК, 1999. С. 4 — 5, 23. <5> Там же. С. 23.
Механизмы строения российского федерализма дают основания думать об особом внутреннем устройстве права, состоящем, по мнению ученого, из однородных групп норм права — федерального, регионального и муниципального, среди которых можно было бы выделить региональное право. Однако, на наш взгляд, эти образования не являются отраслями права, а представляют собой явления иного порядка. Рассматривая данную проблему, С. И. Шишкин утверждает, что «…мы имеем дело с весьма непростым юридическим явлением, признавать которое самостоятельной отраслью права в соответствии с традиционной догматикой пока преждевременно. Скорее всего, это пространственно замкнутый правовой комплекс, имеющий ряд признаков, сходных с классическими отраслями национального права и динамично развивающимися институтами, способными при определенных условиях сложиться в самостоятельную отрасль права» <6>. ——————————— <6> Шишкин С. И. Иркутская область в системе федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н. В. Варламовой, Т. А. Васильевой. М., 2000. С. 100.
Традиционное в теории государства и права представление о системе права становится основным аргументом против выделения регионального права. Хотя, как было сказано, в науке нет единого мнения на сей счет. Аргументируя свою позицию против выделения регионального права, В. В. Гошуляк отмечает, что «в основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов и, как ее следствие, — их иерархия. С учетом федеративного устройства России в системе законодательства можно выделить федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, а в системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, такие два уровня права выделить нельзя. В противном случае может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уровне исследований, посвященных проблемам законодательства субъектов Российской Федерации» <7>. ——————————— <7> Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Янус-К, 2000. С. 8 — 9.
На недостатки общепринятой теоретико-юридической конструкции и системы права и ее отраслевого деления указывал Р. З. Лившиц. Отмечая научную и практическую уязвимость теории отраслевого обособления в системе права, он, исходя исключительно из критериев предмета и метода правового регулирования, подверг резкой критике дихотомию «система отраслей права — система отраслей законодательства». Эта конструкция должна уступить место идее системы отраслей законодательства, идее более динамичной и подвижной, учитывающей динамику правового регулирования и неизбежное появление новых отраслей <8>. ——————————— <8> Лившиц Р. З. Современная теория права. М., 1992. С. 51 — 58. Дополнительно см.: Теория права: Учебник. М., 1994. С. 111 — 124.
Правда, как справедливо заметила С. В. Поленина, «без ответа оставался вопрос о том, какой же научной и практической цели служит при таком подходе и система права, а главное — с чем должен соизмерять свою деятельность законодатель» <9>. Ведь известно, что в случае права и в случае законодательства объективные предпосылки действуют на них опосредованно и только через волю законодателя. ——————————— <9> Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России. С. 5.
Кроме того, само по себе наличие различий между системами права и законодательства не является основанием для отказа в структурировании правовых норм в зависимости от федеративного строения. Тенденции сближения и единства норм права различных субъектов Федерации также не отражают ключевые моменты, основываясь на которых можно было бы провозгласить, что в структуре права невозможно выделение федерального и регионального права. Указанные тенденции в первую очередь имеют значение для вопроса о единообразии и особенностях регионального права и к структуре права относятся лишь опосредованно. Необходимо признать верным мнение А. И. Лукьянова и А. Ф. Шебанова о том, что нормы только федерального или нормы только регионального права не могут осуществлять комплексного регулирования общественных отношений, способна на это только их совокупность. Вместе с тем, признавая глубокое единство права и законодательства, нельзя не отметить, что и законодательство, как и право, выполняет функцию регулятора общественных отношений. Если исходить из утверждения указанных авторов, то деление законодательства на федеральное и региональное также не имеет смысла, поскольку всеобъемлющее регулирование может осуществлять только вся совокупность нормативных актов, все законодательство в целом. Следовательно, при попытке выявления системных взаимосвязей между нормами региональными и нормами федеральными региональное право, вероятно, должно рассматриваться как совокупность норм, действующих на территории конкретного субъекта, а термин «региональное право» должно рассматриваться как синоним термина «право субъекта Федерации». Если же термин «региональное право» трактуется как совокупность всех норм, созданных органами государственной власти субъектов РФ, то в этом случае либо речь идет об абстрактном понятии, либо этот термин используется как собирательно-оценочное понятие, имеющее значение для сравнительного исследования правовых комплексов субъектов РФ и выходящее за рамки системы права в Российской Федерации. По мнению М. Г. Потапова, «совокупность норм субъекта Федерации имеет общие с системой права черты, которые выражаются в том, что они обладают одной и той же научно-формализованной абстракцией, имеют одну и ту же структуру норм, единые правовые принципы, одни и те же основания интеграции и дифференциации норм права — предмет и метод правового регулирования, одну и ту же внешнюю форму выражения норм. Вместе с тем совокупность норм субъекта имеет и особенности. Нормы права данного уровня действуют только на территории субъекта Федерации, в содержании их отражаются региональные особенности… Эти нормы определяются предметами совместного и исключительного ведения Федерации и ее субъектов, особенностями предмета и ведения правового регулирования. Совокупность правовых норм субъекта Федерации подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельные части — правовые институты и подотрасли отраслей российского права, регулирующие обособленные группы общественных отношений в рамках конкретных территорий федеративного государства. Между отдельными такими частями существуют координационные, субординационные, функциональные связи, обусловленные федеративным устройством России, иерархией между отраслями права. Это позволяет рассматривать совокупность правовых норм субъекта Федерации как систему, которая составляет лишь компонент, включенный в правовую систему России» <10>, с чем можно согласиться. ——————————— <10> Потапов М. Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 60.
Действительно, общие закономерности, существующие в правовой системе государства, действуют на каждом уровне общественных отношений. Так как «для права каждой страны… характерны внутренняя расчлененность, дифференциация на относительно автономные, устойчивые и в то же время связанные между собой части — институты, отрасли, которые образуют, в свою очередь, ассоциации, группы, объединения и, кроме того, могут проявляться во вторичных структурах» <11>. ——————————— <11> Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 248.
Кроме того, система законодательства есть во многом отражение системы права. Да, говорить о полном совпадении системы права и системы законодательства нельзя. Как нельзя отрицать и тесную связь между формой и содержанием права, выраженную в системе законодательства и системе права в целом. Также существует и обратная связь, когда посредством и под видом совершенствования системы законодательства, формируя и совершенствуя ее, законодатель влияет и на систему права, способствуя формированию новых подразделений. В таком свете выделение в системе законодательства субъектов и федерального законодательства неизбежно влечет за собой необходимость выявления и анализ объективных предпосылок и последствий такой систематизации. В то же время правовое регулирование в субъектах Федерации не является самодостаточным. Оно целиком зависит от Федерации и поэтому входит в единую российскую правовую систему <12>. Поскольку, если действительно группировать нормы по уровню государственной власти с учетом ее иерархии подчиненности, осуществляющей правовое регулирование, и при этом не принимать во внимание прямую зависимость нормы субъекта от федеральной Конституции и соответствующего федерального законодательства, то подобное группирование как минимум выглядит искусственным. В таком случае, безусловно, теряется взаимосвязь между нормами, а само региональное право выглядит «оторванным» от существующего принципа федерализма, который в целом будет подрывать систему института федерализма, а если такое объединение норм при всем этом еще претендует на самодостаточность и самостоятельность, то, как известно, такая трактовка регионального права, при наличии существующей политической конъюнктуры и экономической реальности, может привести к «развалу правовой системы страны», а впрочем, как и любые другие радикальные трактовки, например институт федерализма или единство права и законодательства. ——————————— <12> Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юрист, 2001. С. 62.
Здесь тогда неверным будет и представление о региональном праве как о совокупности норм, созданных органами государственной власти субъектов РФ при реализации своих правотворческих и нормотворческих полномочий и по другим причинам. В частности, подобное «механическое» стремление объединить нормы хотя и выглядит на первый взгляд оправданным, вместе с тем, при всем желании, не образует автономной подсистемы. Полученная совокупность норм не обладает системной взаимосвязью. Таким образом, очевидно, что нормы, находящие свое отражение в законодательстве субъектов Федерации, регулирующие сходные по содержанию, практически однородные общественные отношения, но действующие на территории разных субъектов, не имеют между собой никакой системной взаимосвязи, а правовой комплекс одного субъекта Федерации не образует единую систему с правовым комплексом другого субъекта Федерации, и, соответственно, их совокупность не может образовать самостоятельную систему. В организационной структуре системы права существуют группы норм, которые также не имеют прямой зависимости друг от друга, например, все те же самостоятельные отрасли права (за исключением конституционного права), однако они прекрасно взаимодействуют между собой. И это взаимодействие обеспечено не столько внутренним содержанием самих норм, сколько сложным, комплексным характером разнообразных общественных отношений, которые они регулируют. Такого взаимодействия между нормами различных субъектов в существующей правовой системе Российской Федерации нет. Так как многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правового регулирования, поэтому они часто «внедряются» в сферу полномочий Федерации либо просто «дублируют» федеральные акты, что уже говорит о высокой степени присутствия элементов противоречия в федеративной системе законодательства. На сегодняшний день в федеральном законодательстве еще не сформирован полностью механизм, позволяющий обеспечить единство правового пространства в России. Необходима унификация российского законодательства с учетом его двухуровневого характера. Для реализации этой задачи нужно, чтобы субъекты Федерации перестали дублировать федеральное законодательство, совершенствовали юридическую технику, принимали правовые акты по предметам собственного ведения и в рамках полномочий по предметам совместного ведения. При этом ответственность за подобное состояние дел в системе законодательства должна ложиться не только на региональных законодателей, но и на федеральных, которые опаздывают с принятием федеральных законов либо формулируют нормы расплывчато. Здесь следует сказать о его правовой действительности, поскольку важнейшей особенностью национальной федерации является правовое положение ее субъектов. Эта особенность непосредственно связана с таким общедемократическим институтом, как право наций на самоопределение, т. е. право любой нации самостоятельно решать вопрос о своей государственности. Значит, также можно полагать, что каждый субъект национальной федерации имеет право отделиться от союза и образовать свое самостоятельное государство, если он не желает вступить с другими нациями в федеральные государственные отношения, или перейти из состава одного многонационального субъекта в другой, сохраняя свой суверенитет, хотя характерной особенностью самого права является их сближение.
