О некоторых вопросах преподавания конституционного права в юридическом вузе

(Кокотов А. Н.) ("Lex russica", 2013, N 11) Текст документа

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРЕПОДАВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА В ЮРИДИЧЕСКОМ ВУЗЕ

А. Н. КОКОТОВ

Кокотов А. Н., доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда РФ.

В деле воплощения в жизнь конституционных положений велика роль профессиональных юристов, в том числе тех, кто несет слово о Конституции, конституционном праве в студенческие аудитории. Поэтому надо только приветствовать инициативу организаторов конференции собрать вместе в предверии 20-летнего юбилея Конституции преподавателей конституционного права для того, чтобы обсудить насущные проблемы преподавания с учетом существенного изменения в постсоветский период конституционно-правовых институтов, а также кардинальной перестройки отечественного высшего юридического образования, кстати, воспринимаемой в профессиональной среде весьма неоднозначно. Одним словом, поговорить нам есть о чем. 1. Очевидно, что значимые содержательные вызовы конституционному праву как учебной дисциплине во многом порождает динамика конституционно-правового регулирования в постсоветский период. Рискну выделить несколько таких вводных. Во-первых, это основательная процессуализация конституционного права. (А правовая культура - это прежде всего процедуры, обретающие в развитом праве значение самостоятельного правообразующего начала.) В разных сферах конституционно-правового регулирования вслед за развитием материальных институтов уже сложились или складываются мощные процедурно-процессуальные комплексы: законодательный процесс; конституционный судебный процесс; избирательный процесс и референдарный процесс; процедуры изменения состава субъектов РФ; административно-территориальные и муниципально-территориальные процедуры; процедуры досрочного прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц; наградные процедуры; процедуры обеспечения основных прав и свобод людей, те же процедуры решения вопросов гражданства. Заметная особенность конституционного права - церемониальные, протокольные нормы и процедуры, несущие в себе не только собственно правовое содержание, но и сакрально-атрибутивную начинку (например, церемония вступления в должность Президента РФ, иных выборных должностных лиц). Процессуализация конституционного права безусловно облегчает нам внедрение компетентностного подхода, в частности применительно к области законотворчества. Во-вторых, это формирование обширной конституционно-судебной практики, обретшей значение своеобразного источника права. Уже сама по себе, да еще вкупе с расширением в конституционно-правовом регулировании начал состязательности, конкуренции она делает в рамках практической юриспруденции востребованным прецедентное мышление, а значит, и необходимость его привития обучающимся. Такое мышление заключается в умении прикладывать общее, порой весьма абстрактное регулирование к конкретным жизненным ситуациям, в профессиональной нацеленности на выявление и систематизацию конституционно-правовых "мелочей", тонкостей, придание им значения обстоятельств, важных для последующего регулирования. Судебная практика, прежде всего практика конституционных (уставных) судов, помогает обращать внимание обучающихся на проблемные аспекты действия конституционно-правовых норм, на то, какой вид последние приобретают в ходе их осуществления, т. е. она помогает обучающимся весьма зримо показывать превращение писаного права в живое (поведенческое) право, перебрасывать "мостик" от конституционного текста к фактической конституции. Отталкиваясь от судебной практики, проще прививать обучающимся навыки анализа конституционно-правового регулирования через призму социологических, психологических концепций права, изучения правового поведения, конституционно-правовой культуры, конституционно-правовой жизни, тому подобных явлений. Другой вопрос, в каком виде и в каком объеме названный и все расширяющийся материал следует вводить в учебный процесс. Изучение с опорой на судебную практику, иные регуляторы проявлений живого конституционного права, конституционно-правовой культуры необходимо, кроме прочего, для выработки у обучающихся навыков оценки действенности писаного права и обеспечивающих его институтов, что составляет необходимый элемент прежде всего правотворческой и правоприменительной компетентностей. Изучение "живого" конституционного права требует опоры не только на судебную практику, но и на такие источники конституционного права, как обычаи, обыкновения, неписаные договоренности (их иногда именуют конституционными конвенциями), и не только в рамках тем об источниках конституционного права, конституционно-правовых нормах. В деле формирования у обучающихся прецедентного мышления они не менее важны, чем судебная практика. Писаные нормы оживают в поведении людей именно через них. В итоге действующая норма права обретает сложную структуру, в которой писаное правило обрастает множеством поведенческих обыкновений, конвенций, конкретизирующих, а порой и значительно видоизменяющих писаное правило. Таким образом, введение в действие норм права только начинается с момента их легализации соответствующей правотворческой инстанцией. Легализованная норма еще должна обрести поведенческую оболочку, что оказывается итогом порой очень длительного взаимодействия разных субъектов, использующих, соблюдающих, исполняющих, применяющих легализованную норму. Только в их взаимодействии, даже противоборстве (например, граждан и органов публичной власти) легализованная норма обретает свое действительное поведенческое содержание. Обращение внимание на то, как конституционно-правовые нормы "оживают" в поведении людей, дает хорошую возможность раскрытия для обучающихся, осваивающих навыки правотворчества, значения такой правовой ценности, как стабильность правового регулирования. Признание утратившими силу ранее введенных правил, например в варианте их замены другими правилами, ведет зачастую к обнулению сложного социального взаимодействия, сложившегося вокруг действовавших норм, ставшего для включенных в него субъектов, если и не выгодным, то предсказуемым. Итог - необходимость очередного длительного пути выработки новых живых норм через пробы, ошибки, конфликты. Поэтому важно доносить до обучающихся, что при наличии развитого законодательства нормативные изменения должны проводиться при максимально бережном отношении к имеющемуся правовому регулированию. При этом в любом случае применительно к Конституции следует исходить из того правила, что "конституцию надо менять лишь тогда, когда ее нельзя не менять". В-третьих, заметно расширилось в постсоветский период применение международно-правовых актов, решений международных судов, значимых для конституционно-правового регулирования. У Конституционного Суда РФ есть решения, в которых он не признавал оспариваемые нормы неконституционными, в том числе потому, что применяться они должны в контексте правовых позиций Европейского суда по правам человека, корректирующих их исходное содержание и тот смысл, который придавался им правоприменительной практикой <1>. -------------------------------- <1> Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П по делу о проверке конституционности положений п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и ст. 20.1 Закона РФ "О милиции" в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина.

Очевидно, что преподавание конституционного права сегодня без раскрытия данного аспекта конституционно-правового регулирования невозможно. В-четвертых, для постсоветского периода характерно появление в конституционном праве довольно обширного набора мер ответственности. Вообще действующее регулирование делает насущным рассмотрение конституционно-правовой ответственности в рамках более широкой конструкции конституционно-правового принуждения, включающей наряду с нею принудительные меры пресечения (предупреждения), восстановления (защиты) прав и свобод граждан. Данная конструкция, неплохо отработанная в теории права, ряде охранительных отраслей, применима и в конституционном праве. В конституционном праве на пресечение правонарушений направлены приостановление действия актов, например приостановление Президентом РФ актов глав субъектов РФ, признание по суду нормативных правовых актов недействующими, ввиду их противоречия актам с большей юридической силой или недействительными ввиду их неконституционности. В числе мер конституционно-правового пресечения - официальные представления в адрес руководящих органов общественных объединений со стороны органов прокуратуры, юстиции о недопустимости противоправного поведения и его прекращении. На пресечение противоправного поведения направлено официальное предупреждение кандидатов в депутаты, на выборные должности со стороны избирательных комиссий о нарушении теми избирательного законодательства. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган субъекта РФ о необходимости отмены или пересмотра тем своих актов, ранее признанных по суду противоречащими актам с большей юридической силой. Президент вправе не подписать поступивший к нему федеральный закон и возвратить его в палаты Федерального Собрания в связи с имевшими место нарушениями процедуры его принятия. Защитно-восстановительную функцию в конституционном праве выполняет, например, признание выборов несостоявшимися. Данная мера не является реакцией на правонарушение. Она призвана обеспечить право граждан иметь депутата, выборное должностное лицо, представляющего значительную часть избирателей. Признание же выборов недействительными в случае, если допущенные при проведении голосования или подведении его итогов нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, является одновременно мерой пресечения и мерой защиты избирательных прав граждан. На восстановление пассивного избирательного права нацелена отмена судом или вышестоящей избирательной комиссией решения избирательной комиссии об отмене регистрации кандидата в депутаты и восстановление гражданина в статусе кандидата в депутаты. Право граждан иметь представительный парламент обеспечивается роспуском парламента субъекта РФ по суду в связи с неправомочностью его состава. Защитно-восстановительную направленность имеют принудительные меры, которые иногда относят к мерам позитивной конституционно-правовой ответственности <2>. В другом варианте их именуют мерами конституционно-политической ответственности <3>. В эту группу входят, например, роспуск Государственной Думы Президентом (ч. 1 ст. 109, ст. 111 и 117 Конституции РФ), отставка Правительства по инициативе Президента (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ). В конституционно-правовом регулировании имеется множество иных защитно-восстановительных мер. -------------------------------- <2> Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 22. <3> Чиркин В. Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 31, 32.

Особое место среди мер принуждения занимают меры конституционно-правовой ответственности, заключающиеся в возложении на виновных лиц обязанности претерпевать лишения конституционно-правового характера за совершение конституционно-правовых, иных правонарушений. От других видов юридической ответственности конституционно-правовую ответственность отличает в первую очередь своеобразие санкций. Конституционно-правовые санкции не затрагивают личную, физическую свободу индивидов, что характерно для многих уголовно-правовых санкций, административного ареста. Они не ущемляют прямо имущественный статус индивидов, организаций, что характерно для гражданско-правовых, финансово-правовых санкций, ряда административных взысканий (штрафы, конфискация предметов). Они осуществляются вне отношений прямого подчинения по службе, что характерно для дисциплинарной ответственности. Объект поражения конституционно-правовых санкций - специальные правовые статусы индивидов, органов, организаций, должностных лиц, закрепляемые нормами конституционного права. Это статусы гражданина, депутата, главы государства, иных выборных должностных лиц, кандидата в депутаты, на выборную должность, учредителя политической партии, иного общественного объединения, религиозного объединения, средства массовой информации. Это статусы таких субъектов, как парламент, правительство, избирательные комиссии, политические партии, иные общественные объединения, религиозные объединения, средства массовой информации. Конституционно-правовые санкции специфичны не только по объекту поражения, но и по своему характеру. Они заключаются в ущемлении или изъятии названных конституционно-правовых статусов. Ближайший аналог таких санкций - лишение специального права, например права охоты в административном праве. Принципиальное различие конституционно-правовых и административно-правовых санкций - сфера предоставления и осуществления соответствующих специальных правовых статусов. Конституционно-правовые санкции действуют в области формирования и осуществления верховной государственной власти, политической системы. Административно-правовые санкции - в процессе осуществления исполнительной власти. В числе многочисленных мер конституционно-правовой ответственности как реакции на совершение конституционно-правовых, иных правонарушений: отрешение от должности Президента РФ; досрочное прекращение полномочий депутата по решению соответствующего представительного органа в связи с несоблюдением им ограничений по должности; роспуск законодательного органа субъекта РФ главой субъекта РФ в случае принятия данным органом нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения; отмена решения о регистрации кандидата в депутаты, на выборную должность избирательной комиссией, судом в связи с нарушением избирательного законодательства; отмена решения избирательной комиссии об избрании депутата, выборного должностного лица в связи с отказом лица оставить должность, не совместимую с депутатским мандатом; отзыв депутатов, выборных должностных лиц избирателями; ликвидация общественных, религиозных объединений, средств массовой информации по суду; расформирование избирательной комиссии вышестоящей избирательной комиссией или судом. Таким образом, от того еще недавно широко распространенного стереотипа, что конституционное право отличает практически полное отсутствие санкций и шире - мер принуждения, мы избавляемся, что заставляет вводить соответствующий и весьма объемный материал в учебные курсы. В-пятых, в постсоветский период шло формирование в рамках конституционно-правовой материи трех внушительных иерархических срезов: федерального, регионального, муниципального. Можно спорить о том, имеются ли основания для выделения наряду с федеральным конституционным правом конституционного (уставного) права субъектов РФ. Но в любом случае в стране сложилось довольно обширное конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, которое требует необходимого представления в преподавании, прежде всего в сравнительно-правовом ключе. Что касается муниципального права как права местного самоуправления, то его выделение в структуре российского права как комплексного образования мало кто отрицает. Муниципальное право в части нормативного закрепления правовых, территориальных, компетенционных, организационных основ местного самоуправления выступает в качестве непосредственного проявления конституционно-правового регулирования. Отечественная конституционно-правовая модель местного самоуправления превращает муниципальные образования для субъектов РФ в то, чем для Российской Федерации являются ее субъекты. Субъекты РФ - это, конечно, унитарные образования <4>, однако законодательно закрепленная степень децентрализации в них муниципальных образований позволяет говорить о том, что они выступают в известном смысле в качестве квазифедеративных образований. С учетом этого полезно обращать внимание обучающихся на то, что вопросы пространственной организации публичной власти, разграничения и согласования предметов ведения и полномочий должны решаться не отдельно применительно, в одном случае, к отношениям Российской Федерации и субъектов РФ, а во втором - к отношениям субъектов РФ и муниципальных образований. Они должны решаться одновременно применительно ко всем трем названным уровням публичной власти. -------------------------------- <4> Для Архангельской и Тюменской областей их унитарное устройство распространяется на их собственную территорию. Унитарными являются и входящие в состав их территории Ненецкий автономный округ (в Архангельской области) и Ханты-Мансийский (Югра) и Ямало-Ненецкий автономные округа (в Тюменской области).

Пространственная структура власти устойчивее в виде равнобедренного треугольника, в котором федеральный центр опирается одновременно и на субъекты РФ, и на муниципальные образования, не вверяя последние в полное ведение субъектов РФ. Впрочем, данный вопрос может вводиться в учебный курс как проблемный, образующий предмет дискуссии обучающихся и обсуждения самых разных моделей взаимоотношений федерального центра, субъектов РФ, муниципальных образований. 2. Простейшая реакция на перечисленные и им подобные вызовы - расширение учебного материала. Однако экстенсивное развитие имеет свои пределы и, похоже, они уже достигнуты. (Нельзя не посочувствовать современному студенту, готовящемуся сдавать экзамен по конституционному праву, - по сути, это комплексный экзамен сразу по нескольким дисциплинам.) Если студент - "сосуд", то мы предлагаем ему гораздо больше, чем он способен вместить, а кроме нас есть другие желающие этот сосуд наполнить. Хотя студент в идеале, как говорят мудрые люди, - это "не сосуд, а факел, который надо исхитриться зажечь". (Для того чтобы зажечь этот факел, очень удобны "прецедентные спички", тому подобные средства образовательного воздействия, рассчитанные на активное включение обучающихся в образовательный процесс.) Я настороженно отношусь к модульно-рейтинговой системе оценки знаний обучающихся, но все же она помогает им более или менее безболезненно "переварить" те объемы, которые мы им предлагаем, если, конечно, в такой системе сохранен итоговый контроль в виде экзамена, но экзамена, частично разгруженного от материала, овладение которым обучающимися проверено в ходе промежуточных контрольных мероприятий. Стихийное и во многом объективно заданное расширение учебного материала обрело встречную волну, связанную в том числе с переводом высшего образования на рельсы Болонского процесса: фактически сокращен срок обучения (поскольку в магистратуру идут единицы), сокращаются объемы учебных курсов, потеряли свой ранг в образовательном стандарте конституционное право зарубежных стран и муниципальное право. Таким образом, объем учебного материала по конституционному праву резко расширился, а объем времени на его усвоение уменьшается. Две обозначенные встречные волны формируют существенное для конституционного права внутреннее противоречие, которое надо как-то разрешать и разрешать в сверхограничительных условиях бакалавриатско-магистерской модели. 3. Естественная реакция на сложившееся положение - формирование цикла конституционно-правовых дисциплин с выделением в нем системно увязанных между собой вводного и специализированного уровней. Внесение в преподавание конституционного и муниципального права начал специализации остро ставит вопрос о глубине, детальности изложения однопорядкового материала в исходных курсах конституционного, муниципального права и в формирующихся на их основе дисциплинах специализации. Должны ли исходные курсы в таких условиях ограничиваться изложением только общих основ, оставляя подробности для спецкурсов, или целесообразен какой-то иной подход к распределению учебного материала? Представляется, что курс конституционного права (в идеале именно конституционного права России), читаемый в бакалавриате, должен быть именно вводным курсом, весьма сдержанным по объему. Это же касается муниципального права и конституционного права зарубежных стран. Вводные курсы - основа для второго специализированного уровня (спецкурсы, отражающие отдельные материальные и процессуальные направления конституционно-правового регулирования в нашей стране и за рубежом). В число главных содержательных ориентиров специализированного уровня преподавания конституционного права (муниципального права) "просятся" процессуальные аспекты конституционно-правового (муниципально-правового) регулирования, конституционно-судебная (уставно-судебная) практика, конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ и особенности организации публичной власти в субъектах РФ, муниципальных образованиях. Необходимость углубленного освоения процессуальных начал не означает обязательного включения в конституционно-правовую специализацию дисциплин узко процессуальных с отделением того же законодательного процесса от парламентского права, а избирательного процесса - от избирательного права. Но и вариант названного отделения также не исключен, что может задаваться особенностями соответствующих образовательных программ в конкретных вузах. Преподавание дисциплин конституционно-правовой специализации следует начинать по возможности уже в бакалавриате. Но главное ее пространство - магистратура. Здесь складываются как минимум два основных подхода. Первый - программы, в том числе государственно-правовые, в которых конституционалисты только представлены. Хотя любая государственно-правовая программа может строиться в своих основах только как конституционно-правовая. Второй подход - программы собственно конституционно-правового профиля. Это, во-первых, универсальные программы, нацеленные на подготовку специалистов для работы в области публичной политики, политической деятельности, на подготовку профессионалов для работы в представительных (законодательных) и исполнительных органах государственной власти (может быть, исключая правоохранительный аспект), органах местного самоуправления. Очерченная профессиональная область в Союзе ССР вполне удачно именовалась партийно-советской работой. Во-вторых, это программы, ограниченные отдельными направлениями, например конституционно-судебной специализацией. Конечно, формирование собственных программ в современных условиях затруднено, тем более в рамках научной магистратуры. Более перспективна практическая магистратура. Если она не сориентирована на узкокомпетентностный подход, то она удобна и для тех, кто решил посвятить себя науке. Думается, что практическая магистратура конституционно-правового профиля по определению не может без серьезного ущерба для задачи подготовки юристов-профессионалов сводиться только к "натаскиванию" обучающихся на освоение правотворческих и иных конституционно-правовых технологий, компетентностей без освоения ими конституционно-правовой доктрины. В роли предметного ядра универсальной программы конституционно-правового профиля удачно смотрятся такие дисциплины, как "проблемы конституционного права", "проблемы муниципального права", а при выраженной практической направленности - "проблемы конституционно-правового регулирования", "проблемы муниципально-правового регулирования". Такой подход используется, к примеру, на юридическом факультете МГУ, в Уральской государственной юридической академии. При известной организации учебного материала эту нишу могут занимать "сравнительное конституционное право", "проблемы осуществления конституционных прав и свобод" или "способы осуществления конституционных прав и свобод". Указанные дисциплины позволяют "оживить" у обучающихся знания соответствующих базовых дисциплин, познакомить с теми изменениями в правовом регулировании, правоприменительной практике, которые произошли со времени изучения ими базовых курсов, сосредоточиться на важнейших проблемных вопросах доктрины и практики. Иные дисциплины специализации строились бы, во-первых, как продолжение и развитие основных дисциплин специализации и, во-вторых, позволяли бы дать студентам значимый материал из тех смежных с конституционным правом областей регулирования, которые важны для работы в государственном, муниципальном аппарате (административное право, финансовое право, земельное право и т. п.). Сказанное означает, что магистерские программы конституционно-правового профиля, даже ограниченные отдельными отраслями конституционно-правового регулирования, не могут быть "местечковыми", исключительно конституционно-правовыми. Тем более что конституционное право в сложившейся системе правового регулирования выступает в качестве своеобразной "общей части" российского права, а фундаментальные конституционные положения являются теми формами, которые нуждаются в наполнении их адекватным отраслевым содержанием и без него бесплотны, поскольку "работают" в значительной мере на отраслевом правовом материале. 4. В завершение об учебниках (учебных пособиях) по конституционному и муниципальному праву. Складывание цикла конституционно-правовых дисциплин с выделением в нем вводного и специализированного уровней предполагает возможность использования разных подходов к подготовке названных учебников (учебных пособий) с точки зрения объема отражаемого в них правового материала и глубины такого отражения. Один из подходов - подготовка самостоятельных учебников (учебных пособий) как по вводным курсам конституционного и муниципального права, так и по дисциплинам специализации. При таком варианте учебник, направленный на обеспечение преподавания вводного курса конституционного права России, уместен как имеющий вводный характер. Его не следует перегружать проблемным материалом, расширенным раскрытием процессуальных аспектов конституционно-судебного регулирования, особенностей конституционно-судебной практики. Все эти аспекты целесообразно отражать в учебниках (учебных пособиях) по дисциплинам специализации. Однако вполне востребован и иной подход. Даже при наличии специализированных учебников по отдельным направлениям конституционно-правового (муниципально-правового) регулирования все равно, на наш взгляд, остается потребность в учебных изданиях, системно и глубоко раскрывающих полный набор конституционно-правовых (муниципально-правовых) вопросов, как бы тяжело это ни давалось. Подобные (в чем-то энциклопедические) издания в условиях специализации конституционно-правового знания могут и должны служить основой для преподавания как вводных курсов конституционного права России, конституционного права зарубежных стран, муниципального права России, так и дополняющих, развивающих их спецкурсов. Другое дело, что при преподавании спецкурсов универсальные издания следует использовать в связке со специализированными учебниками (учебными пособиями). Второй подход позволяет не утратить понимания объективно существующего единства конституционно-правового регулирования во всем многообразии его направлений, ответвлений и сохранять единство дисциплин конституционно-правового цикла. Удачным примером издания энциклопедического типа служит, например, учебный курс по конституционному праву России профессора С. А. Авакьяна <5>. Данный учебный курс, вбирающий два тома по семьсот страниц каждый, в силу внутренней организации его материала позволяет использовать для преподавания и вводного курса конституционного права, и дисциплин специализации, таких, например, как избирательное право и избирательный процесс, российский парламентаризм (парламентское право России), статус общественных объединений. Для преподавания как вводного курса конституционного права, так и дисциплин специализации удобны также расширенные комментарии к Конституции РФ. -------------------------------- <5> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М., 2006.

Естественно, что в современных условиях традиционные ("бумажные") учебники по конституционному, муниципальному праву хороши лишь в связке с мультимедийными средствами, существенно расширяющими возможности использования интерактивных форм обучения.

------------------------------------------------------------------

Название документа