(Кучеренко П. А.) («Международное публичное и частное право», 2011, N 4)
РАЦИОНАЛИЗИРОВАННЫЙ ПАРЛАМЕНТАРНЫЙ РЕЖИМ ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКИ <*>
П. А. КУЧЕРЕНКО
——————————— <*> Kucherenko P. A. Rationalized parliamentary regime of the Fifth Republic.
Кучеренко Петр Александрович, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета Дружбы народов, ответственный секретарь Общественного совета при Минздравсоцразвития РФ, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается совокупность конституционных процедур современной Франции, которые направлены на поддержку стабильности правительства при сохранении основных черт парламентарной системы. Дается анализ конституционных норм и парламентской традиции.
The article considers the aggregate of constitutional procedures of contemporary France aimed at support of stability of the Government with preservation of basic features of parliamentary system. The author analyses constitutional norms and parliamentary tradition.
Key words: parliamentary regime, presidential regime, public power, Fifth Republic.
Парламентарный режим в теории конституционного права можно рассматривать как минимум в трех ракурсах: 1) идеологическом; 2) политико-юридическом; 3) юридико-техническом. В идеологическом смысле речь идет о соотношении идеологии парламентаризма (в конечном итоге принципа представительства) и идеологии конституционализма (в конечном итоге принципа, закрепленного в ст. 16 Французской декларации прав человека и гражданина 1789 г.). Статья 16 Декларации 1789 г. гласит: «Toute Societe dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assuree, ni la separation des Pouvoirs determinee, n’a point de Constitution» <1>. Как видим, объем понятия «конституционализм» шире, чем объем понятия «парламентаризм». ——————————— <1> Фр. — «Всякое общество, в котором не обеспечена гарантия прав и не определено разделение властей, не имеет конституции».
В рамках конституционализма в эпоху глобализации речь идет о глобальной идеологии под названием «глобальная демократическая революция», что предполагает распространение идеалов и ценностей западной цивилизации по всему миру. Таким образом, невозможно рассматривать идеологическую компоненту парламентаризма вне анализа категории «демократия». В основе этой категории лежат два логически независимых друга от друга принципа: 1) принцип личной свободы; 2) принцип формального равенства. Принцип личной свободы неизбежно ведет к индивидуализму, т. е. признанию самодостаточности человеческой личности независимо от индивидуальных (содержательных) характеристик конкретного индивида. Объем понятия «личная свобода» в принципе не является статическим: теоретические его можно как расширять, так и сужать. Однако практически мы являемся свидетелями исторической закономерности: «История нас учит тому, что народы в их индивидуальном развитии следуют необратимому процессу от аристократии к демократии» <2>. Следовательно, глобальная демократическая революция неизбежно расширяет социальную базу индивидуализма, прежде всего за пределами западной цивилизации. Соответственно, расширяется сфера равенства в личной свободе различных индивидов. ——————————— <2> Hauriou M. Precis de Droit constitutionnel. P.: Recueil Sirey, 1923. P. 188.
Однако проблема взаимодействия принципов личной свободы и формального равенства заключается в том, что идею равенства в принципе можно реализовать и за рамками идеологии индивидуализма, например в контексте незападных идеологий (ислама, буддизма, синтоизма), не говоря уже о таких модификациях западной идеологии, как коммунизм или фашизм. Другими словами, идею формального равенства в принципе можно обосновать не через категорию субъективного права, а через категорию долга. Интересно, что при этом можно даже вообще отказаться от всяких заимствований из идеологии индивидуализма, т. е. заменить понятие «личный долг» понятием «общественный долг». Эта перспектива позволяет обязанность перед самим самой рассматривать как социальную обязанность. Проблема, как нетрудно заметить, заключается в том, что идея равенства, изолированная от идеи личной свободы, легко вырождается в тоталитаризм, т. е. в идеологию равенства в бесправии. В контексте идеологии конституционализма непростое взаимодействие идеи личной свободы и идеи формального равенства означает, что даже в рамках буржуазной идеологии возможны две отличные друг от друга версии конституционализма. Одну — исторически первую — версию можно назвать «либеральный конституционализм». Вторую версию можно назвать «демократический конституционализм». В первом случае конституционализм делает акцент на личной свободе, и тогда он предстает в виде политического либерализма с его требованием оградить индивида от избыточной государственной власти и государственной опеки. В контексте теории конституционного права это приводит к господству идеологии «слабого государства», или государства буржуазных свобод. Во втором случае конституционализм делает акцент на формальном равенстве, что неизбежно — через взаимодействие с идеей демократизации публичной власти — приводит к идеологии социального государства с его требованием справедливого перераспределения материальных ресурсов общества. Таким образом, в условиях глобальной демократической революции демократия как политический режим обеспечивает двойной контроль и за соблюдением прав человека, и за соблюдением конституционного режима разделения (взаимодействия) властей. В политико-юридическом смысле парламентарный режим противостоит президентскому режиму. Здесь речь идет о конкуренции двух моделей публичного управления, причем демократия как политический режим, т. е. как реально действующий механизм контроля над системой государственной власти, обычно просто презюмируется. Ясно, что на самом деле у демократии как политического механизма контроля и сдерживания власть предержащих нет прямой логической связи ни с парламентарным, ни с президентским режимом. В политико-юридическом смысле главный «водораздел» между президентским и парламентарным режимом заключается в следующем: президентский режим делает ставку на жесткое разделение властей и автономию или самодостаточность каждой ветви публичной власти в части некоего набора конституционных полномочий. Не случайно визитной карточкой президентского режима обычно считают system of checks and balances, т. е. наличие системы сдержек и противовесов. Парламентарный режим, напротив, делает ставку на мягкое разделение властей в духе Вестминстерской системы публичного управления и теории Монтескье. В дихотомии «президентский режим versus парламентарный режим» многое остается «за скобками», прежде всего фундаментальный вопрос о соотношении трех базовых категорий конституционализма: 1) публичные полномочия; 2) функция публичной власти; 3) орган публичной власти. Ядром в этом триединстве является понятие «публичные полномочия». Однако все три понятия в конечном итоге являются производными от термина «государство». В определении Мориса Ориу «государство — это предприятие по управлению (l’entreprise du gouvernement) людьми, проживающими на определенной территории, основанное на определенных идеях и обладающее определенной властью» <3>. ——————————— <3> Hauriou M. Op. cit. P. 396.
Что касается «публичных полномочий», то Морис Ориу дает им следующее определение: «Публичные полномочия (les poivoirs publics) — это различные модальности власти (du pouvoir), которую предприятие «государство» (l’entreprise de l’Etat) применяет для реализации своих функций» <4>. Далее Ориу заявляет, что «публичные полномочия как таковые (en soi) представляют собой правительственные волеизъявления (des volontes gouvernementales)» <5>. Следовательно, «публичные полномочия» можно определить с исключительно формальной стороны как волеизъявления органов публичной власти. ——————————— <4> Hauriou M. Op. cit. P. 398. <5> Там же. P. 399.
Политико-юридическое противопоставление парламентарного режима и президентского режима нередко сокращается до противопоставления президента как индивидуального органа публичной власти и парламента как коллегиального органа. При этом данная концептуальная редукция двух режимов, в свою очередь, сокращается до крайне узкого представления об органе, контролирующем исполнительную власть: при президентском режиме это будет глава государства, при парламентарном режиме, соответственно, — парламент. Вместе с тем, как справедливо замечает Морис Ориу, несмотря на тесную связь между публичными полномочиями их органов, «нельзя их смешивать, так как во многих случаях волеизъявление публичной власти представляет собой синтез волеизъявлений нескольких органов» <6>. Что касается функций публичной власти, то их может быть как минимум четыре: ——————————— <6> Hauriou M. Op. cit. P. 399.
1) правозащитная функция (функция юстиции); 2) законодательная функция; 3) правительственная функция; 4) административная функция <7>. ——————————— <7> Там же. P. 396.
Здесь в соответствии с теорией «мягкого разделения» властей в духе Монтескье мы замечаем как минимум два обстоятельства. Во-первых, одна и та же ветвь публичной власти может соучаствовать в реализации нескольких функций, например, представительная власть парламента реализуется как в модусе законодательной функции, так и в модусе правительственной функции (например, в части контроля над исполнительной властью). Во-вторых, каждая из ветвей публичной власти имеет как основные, так и вспомогательные, или акцессорные, функции <8>. Так, правительственная функция парламента является акцессорной по отношению к его законодательной функции. ——————————— <8> См.: Hauriou M. Op. cit. P. 399.
Наконец, в юридико-техническом смысле речь идет скорее о внутрисистемных проблемах парламентарного режима, т. е. о его видах, их формах и процедурах. Французская доктрина конституционного права предлагает сразу несколько классификаций парламентарных режимов. Нередко эти классификации в качестве «антагонистического масштаба» используют понятие «президентский режим», включая его различные модификации. Как отмечали иностранные исследователи «по горячим следам» учреждения Пятой республики, «главным пострадавшим при переустройстве конституционного порядка являлось Национальное собрание, которое в Четвертой республике практически обладало монополией на власть. Почти все реформы явились реакцией на действительные или мнимые злоупотребления, укоренившиеся в результате господства «режима конвента» <9>. ——————————— <9> Echteholter R. Die verfassungsmabige Ordnung der funften franzosischen Republik // Archiv des offentlichen Rechts. Band N. F. 45. N 3. 1959. S. 343.
Напомним, что в теории конституционного права Франции «режимом конвента» называют такую версию парламентарного режима, где в самом радикальном виде — насколько это практически возможно — реализована руссоистская модель публичного управления. При такой модели парламент, или Национальный конвент, как носитель общей воли (la volonte generale) не только законодательствует, но и реально контролирует исполнительную власть. Технически режим конвента обеспечивается через созданные парламентом исполнительные комитеты, выборные члены которых не обладают самостоятельным статусом, независимым от парламента, а являются просто «комиссарами конвента». Они обязаны во всем «следовать его директивам и подчиняться его резолюциям (motions), не имея возможности применить оружие роспуска (Парламента. — П. К.), ни даже поставить вопрос о доверии и применить угрозу ухода в отставку» <10>. ——————————— <10> Hauriou A. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Montchrestien, 1966. P. 423.
В Пятой республике в целях радикального искоренения «режима конвента» прежде всего был переосмыслен принцип бикамерализма. В результате значительно была усилена роль Сената по отношению к Национальному собранию. Последнее сохранило преимущество над Сенатом лишь при различном толковании палатами содержания законов (ст. 45 абз. 4). Финансовые законопроекты <11> по-прежнему сначала поступают в нижнюю палату (ст. 39 абз. 2). Нижняя палата формирует бюро «конгресса», т. е. объединенной «палаты» парламента при проведении голосования об изменении конституции (ст. 89 абз. 3) <12>. ——————————— <11> О техническом значении термина «законопроект» (projet de loi) во французском конституционном праве см. подробнее ниже. <12> Echteholter R. Die verfassungsmabige Ordnung der funften franzosischen Republik // Archiv des offentlichen Rechts. Band N. F. 45. N 3. 1959. S. 343.
Наконец, депутаты нижней палаты французского парламента по-прежнему избираются путем прямых общенациональных выборов, что обеспечивает им прочный запас легитимации, которым не обладают ни сенаторы, ни тем более органы исполнительной власти, за исключением президента республики в качестве председателя Совета министров (ст. 9 Конституции 1958 г.). Передел сферы компетенции между парламентом и правительством, реализованный в Конституции 1958 г., по мнению современника событий — немецкого исследователя Андреаса Заттлера, нельзя рассматривать как реализацию определенной идеологической программы, например, в духе стеснения роли парламентских политических партий, о чем неоднократно говорил генерал де Голль накануне учреждения Пятой республики. Указанный передел сферы компетенции во многом носил чисто технический характер и представлял собой «адаптацию парламентаризма» к реалиям второй половины XX в. «Характеру такой «адаптации парламентаризма» соответствует то, что в результате происходит некоторое понижение статуса парламента по отношению к правительству. Однако с этим понижением статуса следует мириться в интересах сохранения функциональности всей системы управления в пределах, абсолютно необходимых для обеспечения стабильности управления и при условии, что при этом не затрагиваются в своем существенном содержании важнейшие права парламента» <13>. ——————————— <13> Sattler A. Die Verfassung der Funften Republik und das parlamentarische Regierungssystem // Archiv des offentlichen Rechts. Band N. F. 48. N 3. 1962. S. 349.
Концепция рационализированного парламента Пятой республики должна была ответить на фундаментальный вопрос: как следует изменить процедуру взаимодействия парламента и правительства таким образом, чтобы повысить эффективность реализации правительственных программ? Таким образом, идея рационализированного парламента основана на следующих аксиомах: 1) необходимо строго различать исполнительную и правительственную власть правительства; 2) исполнительная власть правительства в отличие от классического парламентаризма предполагает не только исполнение актов парламента ( = законов в формальном смысле), но также является и претворением в жизнь регламентарной власти правительства, т. е. правительственных ордонансов ( = законов в материальном смысле); 3) регламентарную власть правительства можно рассматривать как modus operandi особой, а именно правительственной власти правительства в области нормотворчества; 4) за рамками регламентарной власти правительственная власть по своему характеру приближается к дискреционной власти, т. е. власти непрозрачной и неподконтрольной со стороны парламента; 5) парламент может противодействовать нерегламентарной правительственной власти только по форме, т. е. используя механизм вотума недоверия; 6) соответственно. институт интерпелляции, т. е. вопросов, по существу, к министрам правительства со стороны заинтересованных депутатов, остается «за скобками рационализированного парламента»; депутаты уже не могут через содержательную критику актов правительства отправить его в отставку. Вместе с тем отцы — основатели Пятой республики заверяли, что видят свою цель в том, чтобы сохранить во Франции парламентарный режим, включая прежде всего институт ответственного правительства <14>. Однако они не скрывали своей решимости положить конец злоупотреблениям классического парламентаризма, которые преследовали республиканскую Францию в эпоху Третьей и Четвертой республик и которые выражались прежде всего в хронической нестабильности исполнительной власти. Политологи-голлисты связывали этот институциональный дефект парламентарной демократии с тем, что политические партии безраздельно контролировали парламент и по самой своей сути представляли партикулярные интересы, а не интересы самой Франции и ее народа. ——————————— <14> Debre M. La nouvelle constitution // Revue francaise de science politique. 1959. N 9. P. 7 — 29.
Парламентарная демократия основана на аксиоме ответственного правительства. Однако в условиях Третьей и Четвертой республик смена правительств носила удручающе частый характер в зависимости от переменчивых политических констелляций многопартийного режима. Задача отцов — основателей Пятой республики заключалась в том, чтобы стабилизировать исполнительную власть. Выход был найден в таком институте рационализированного парламента, как правительство легислатуры. Это означает, что контроль парламента над правительством должен быть максимально стеснен, а именно таким образом, чтобы в рамках легислатурного периода депутаты парламента не могли по своему усмотрению инициировать отставку правительства (см. ниже). Итак, Конституция Франции 1958 г. сохранила верность парламентарному режиму и закрепила принцип ответственности правительства перед парламентом (ст. ст. 20, 49, 50). Здесь отцы — основатели Конституции 1958 г. сохранили минимум парламентарной традиции. Однако, как сказано выше, эта формальная ответственность была тщательно стеснена рядом конституционных оговорок. Задача заключалась в том, чтобы защитить стабильность правительства и тем самым обеспечить его способность к действию, особенно принимать непопулярные меры, когда это необходимо. Например, премьер-министр, несмотря на то что им фактически становится лидер господствующего парламентского большинства, назначается Президентом Франции (ст. 8). Как отступление от классического (британского) парламентаризма можно рассматривать и то, что члены правительства в Пятой республике не могут быть членами парламента (ст. 23). Министры, хотя и могут обращаться к парламенту и быть вызваны в парламент для дачи разъяснений, но эти разъяснения опять-таки не могут автоматически порождать ответственность министров перед парламентом, как это происходило в режиме института интерпелляции Третьей и Четвертой республик (ст. 48). Но самыми важными новеллами Конституции 1958 г. в контексте рационализированного парламента являются следующие: 1) положения, которые разграничивают законодательную компетенцию парламента и регламентарную власть правительства; 2) положения, которые обеспечивают правительству доминирующую роль в законодательном процессе. Так, ст. 34 Конституции 1958 г. наделяет парламент полномочием принимать законы в области основных прав и свобод, национальной обороны, гражданства, выборов, брака, уголовного права, вооруженных сил, государственной службы, налогов, образования, трудовых отношений, национализации промышленности и т. п. Однако ст. 37 гласит: «Отношения, иные чем перечисленные, носят регламентарный характер». Регламентарная власть находится в распоряжении премьер-министра, который согласно ст. 21 является главой правительства. Итак, французское правительство обладает нормотворческой компетенцией, прямо закрепленной в конституции. В равной степени оно может взаимодействовать с парламентом в сфере перечня законодательства, закрепленного в ст. 34. Впрочем, регламентарную власть правительство может осуществлять независимо от ст. 34. Тем самым после 1958 г. французский парламент перестал быть носителем законодательного суверенитета. Более того, в теории конституционного права Франции статус парламента в этой связи определяется в терминах т. н. абсолютно ограниченной законодательной компетенции парламента. Взаимодействие ст. ст. 34 и 37 можно рассматривать и в контексте принципа сдержек и противовесов, поскольку абсолютно ограниченная законодательная компетенция парламента (ст. 34) сдерживает регламентарную власть правительства (ст. 37) в части предметов ведения парламента, прямо перечисленных в ст. 34, и наоборот. Особый интерес в контексте рационализированного парламента представляет второй параграф ст. 37. Первый параграф названной статьи, как мы видели выше, закрепляет открытый перечень регламентарной власти правительства. Второй же параграф ст. 37 предусматривает, что законы, вступившие в силу до принятия Конституции 1958 г. и выходящие за рамки перечня ограниченной законодательной компетенции парламента (ст. 34), могут изменяться правительственным (регламентарным) актом. Для принятия такого акта правительство нуждается только в получении предварительной консультации со стороны Государственного совета. Таким образом, правительство может изменять предыдущее (до 1958 г.) законодательство без одобрения со стороны парламента. Одновременно второй параграф ст. 37 регламентирует ситуацию, в которой правительство может обнаружить, что парламент законодательствует в сфере регламентарной власти правительства после того, как Конституция 1958 г. вступила в силу. Это можно рассматривать как субсидиарное средство в арсенале правительственной власти правительства. Ведь Конституционный Совет, учрежденный Конституцией 1958 г., едва ли не основным своим полномочием по Конституции имеет как раз задачу не допускать такого злоупотребления, а именно позитивной коллизии между нормотворческой компетенцией парламента и регламентарной компетенцией правительства. Тем не менее в принципе подобный законопроект может пройти утвердительное голосование в парламенте, поскольку юрисдикция Конституционного совета (везде далее КС. — П. К.) не является автоматической в подобных ситуациях. До принятия поправок 1974 г. (см. главу третью) только четыре должностных лица имели полномочие созвать КС для проверки конституционности закона, принятого парламентом: президент республики, премьер-министр и оба председателя палат парламента. Если никто из этих должностных лиц не обратился своевременно в КС с запросом о проверке конституционности закона, принятого парламентом, то такой закон может вступить в силу и уже не сможет быть опротестован с точки зрения его конституционности гражданами и юридическими лицами, потерпевшими ущерб от действия такого закона. Отсюда особая важность второго параграфа ст. 37, который позволяет правительству своим регламентарным актом (ордонансом) менять подобные законы при условии, что правительство сможет заручиться согласием КС в том, что данный закон по Конституции 1958 г. не входит в сферу законодательной компетенции парламента. Интересно, что в рамках рационализированного парламента принцип сдержек и противовесов в отличие от президентского режима не является абсолютным, о чем, в частности, свидетельствует ст. 38 Конституции 1958 г. Так, ст. 38 наделяет правительство полномочием запрашивать одобрение парламента в ситуациях, когда правительство намеревается принять регламентарный акт по предмету перечня законодательной компетенции парламента. Иначе говоря, ст. 34 предоставляет правительству возможность вторгаться в сферу законодательной компетенции парламента. Теоретически ст. 38 вполне можно рассматривать как правительственный запрос о делегировании законодательных полномочий. Однако в систематике Конституции 1958 г. ст. 38 представляет собой явное отступление от строгой дихотомии, закрепленной в ст. ст. 34 и 37, т. е. законодательная власть versus регламентарная власть. Более того, все такие отступления от конституционно-правовой систематики Пятой республики предпринимаются всегда в пользу усиления исполнительной власти. Нормотворческие полномочия правительства в рамках ст. 38 могут носить только срочный характер (т. е. действовать на определенный период) и требуют соблюдения достаточно строгой процедуры согласования: здесь необходимы предварительная консультация с Государственным советом, затем одобрение в Совете министров, парламенте и, наконец, одобрение со стороны президента республики. Хотя ст. 38 явно не упоминает президента республики среди органов, от которых следует получить одобрение в подобном случае, ст. 13 предусматривает, что ордонансы, рассмотренные в Совете министров, нуждаются в подписи президента. Поскольку ст. 38 явно упоминает ордонансы, принятые Советом министров, то отсюда логически следует необходимость президентской подписи <15>. Raison d’etre дихотомии «закон парламента — ордонанс правительства» очевиден: эта дихотомия позволяет радикально упростить и сократить процесс нормотворчества, который при парламентарном режиме всегда неповоротлив и часто неэффективен. ——————————— <15> См.: Lavigne P. Article 13 // La constitution de la republique francaise (ed. F. Luchaire et G. Conac). Paris: Economica, 1987. P. 521.
Однако в Пятой республике конституционная поддержка разнообразным правительственным нуждам не ограничивается только поддержкой в части обеспечения правительству преференций по форме и процедуре. Конституция 1958 г. как политико-юридический акт представляет собой систему альтернативных путей и способов, призванных обеспечить осуществление целей правительства во что бы то ни стало. Выше мы видели, что при системе рационализированного парламента правительство для срочного выполнения определенного пункта своей программы может вторгаться в сферу законодательной компетенции парламента. Для начала правительство может использовать ст. 38 и принять ордонанс временного действия. В конечном итоге временные ордонансы, регламентирующие вопросы из закрытого перечня ст. 34, должны быть одобрены принятием соответствующего акта парламента, т. е. закона в формальном смысле. Казалось бы, здесь парламент вновь обретает свой законодательный суверенитет, но это совсем не так. Конституция 1958 г. содержит особый блок положений, которые можно назвать т. н. проправительственными нормами (ст. ст. 39 — 49). Так, ст. 39 начинается тем, что наделяет законодательной инициативой как премьер-министра, так и индивидуальных членов парламента. Но важное различие заключается в том, что премьер-министр вносит законопроекты (projets de loi), депутат парламента может вносить только законодательные предложения (propositions de loi). Отсюда дивергенция последующей законодательной процедуры. Прежде чем законопроект правительства сможет быть рассмотрен в парламенте, он должен быть рассмотрен в Государственном совете и в Совете министров. Благодаря этому «двойному фильтру» со стороны столь авторитетных органов государственной власти законопроекты правительства пользуются гораздо большим престижем, чем индивидуальные законодательные предложения депутатов. Далее, ст. 40 строго сокращает сферу законодательных предложений посредством генеральной клаузулы, что законодательные предложения (депутатов) недопустимы, если в результате их прохождения в парламенте, т. е. принятия в форме закона, можно прогнозировать либо сокращение публичных финансов, либо создание новой статьи государственных расходов или же их увеличение. Строго говоря, шансы стать беспроблемными могут иметь только такие законодательные предложения, которые вообще не предусматривают никакой связи с публичными финансами. Но это совершенно исключает любую депутатскую инициативу в контексте социального государства, если такая политика не вписывается в контуры социальной политики правительства. Отсюда вывод: социальная политика в системе рационализированного парламентарного режима Пятой республики является правительственной социальной политикой, из которой парламент как орган государственной власти в принципе исключен. Далее, ст. 41 блокирует законодательные предложения, которые могут быть признаны недопустимыми на основании вторжения в сферу регламентарной власти правительства. Для использования полномочия в рамках ст. 41 правительство нуждается только в поддержке со стороны председателя палаты, в которой рассматривается данное законодательное положение. Если председатель этой палаты не согласится с мнением правительства, то любая сторона спора может созвать КС, который должен принять решение в течение 8 дней (недели?) о том, выходит ли законодательное положение за рамки ст. 34 или нет. Выше мы уже видели, что Конституция предоставляет премьер-министру право на основании ст. 61 требовать созыва КС для оспаривания закона, принятого парламентом, но еще не вступившего в силу. Мы также видели, что ст. 37 абз. 2 позволяет правительству оспорить конституционность закона, уже вступившего в силу при условии, что КС уже не дал одобрение данному закону, прежде чем он вступил в силу. Следовательно, конституция предоставляет тройную защиту дихотомии «закон парламента versus ордонанс правительства» против любых актов парламента, заподозренных в нарушении этой дихотомии, а именно: 1. Во время парламентских дебатов на основании ст. 41. 2. После голосования закона в парламенте, но до вступления закона в силу на основании ст. 61. 3. После вступления закона в силу на основании ст. 37 абз. 2. Статьи 42, 43 и 44 призваны обеспечить перевес исполнительной власти в части принятия поправок к законам, принятым парламентом, и создания парламентских комиссий. В условиях Третьей и Четвертой республик правительство не могло принимать поправки к законопроектам, переданным на рассмотрение парламента <16>. ——————————— <16> См.: Maus D. Article 44 // La constitution de la republique francaise (ed. F. Luchaire et G. Conac). Paris: Economica, 1987. P. 865.
Статья 44 устраняет этот дефект в нормотворческой компетенции правительства положением, что члены парламента и правительство имеют полномочие вносить поправки. Это положение устанавливает равенство между парламентом и правительством в части внесения поправок, однако перевес все равно остается на стороне правительства в части процедуры обсуждения в парламентских комиссиях. До учреждения Пятой республики действовало правило, что законопроект или законодательное предложение сначала поступает в соответствующий комитет, который вносит в оригинальный текст различные поправки. Именно этот исправленный, в чем-то сокращенный и в чем-то, напротив, дополненный текст поступает на рассмотрение в пленарных заседаниях палат. Оригинальный текст оставался в архиве соответствующего парламентского комитета. После 1958 г. процедура претерпела бифуркацию: законопроекты подлежали обсуждению на пленарных заседаниях палат в их оригинальном виде, а законодательные предложения — в их отредактированном виде, т. е. в версии соответствующего парламентского комитета. На практике это означает, что поправки парламентского комитета перестали быть поправками, а превратились в простые рекомендации, которые члены комитета могут подавать индивидуально <17>. ——————————— <17> См.: Hamon L. Article 42 // La constitution de la republique francaise (ed. F. Luchaire et G. Conac). Paris: Economica, 1987. P. 840 — 841.
Вообще, можно утверждать, что именно практика парламентских комитетов и их поправок были излюбленной мишенью отцов — основателей Конституции 1958 г. В 1955 г. Мишель Дебре жаловался на то, что одной из проблем парламентаризма в условиях Четвертой республики было то, что парламентские комитеты обладают слишком большой властью и их слишком много <18>. Та легкость, с которой комитеты могли вносить поправки в законопроекты, заставляла критиков жаловаться на то, что французские законы лишены внутренней логики (coherence). На самом деле они были не законы, а «просто серии поправок», делавшие текст «сложным и туманным и даже противоречивым» <19>. ——————————— <18> См.: Hamon L. Article 43 // La constitution de la republique francaise (ed. F. Luchaire et G. Conac). Paris: Economica, 1987. P. 846. <19> См.: Maus D. Article 44 // La constitution de la republique francaise (ed. F. Luchaire et G. Conac). Paris: Economica, 1987. P. 864.
Неудивительно поэтому, что Конституция сокращает количество постоянных комитетов до шести в каждой палате Парламента (ст. 43). Однако следующее положение позволяет правительству требовать создания специальных комиссий для изучения отдельных законопроектов, если правительство этого пожелает (ст. 43). Таким образом, правительство получает лучшее из обоих миров — меньше постоянных комитетов и сколько угодно специальных комитетов. Предоставляя право правительству требовать создания специального комитета, Конституция наделяет правительство способностью так структурировать законодательный процесс, как ему нравится, даже если члены правительства не могут быть членами парламента (ст. 23). Рассмотрим теперь ст. 44 о «совместном голосовании» (vote bloquee), которая также весьма характерна для рационализированного парламентарного режима Пятой республики. Статья 44 позволяет правительству требовать созыва каждой палаты парламента для проведения одноразового голосования в отношении т. н. законопроектного пакета, который представляет собой дебатируемый текст законопроекта и столько поправок, сколько правительство пожелает включить. По результатам голосования законопроектный пакет либо принимается, либо отвергается в целом. Это позволяет правительству восстановить оригинальный текст законопроекта, насколько правительству это желательно, если, по его мнению, слишком много чуждых или неприемлемых поправок были добавлены (депутатами) в ходе дебатов (на пленарном чтении законопроекта. — П. К.). Критики Пятой республики выделяют ст. 44 в качестве самого одиозного проявления «рационализированного парламентаризма» <20>. ——————————— <20> Maus D. Article 44 // La constitution de la republique francaise (ed. F. Luchaire et G. Conac). Paris: Economica, 1987. P. 872.
Статьи 45, 47, 48 еще более усиливают роль правительства в законодательном процессе тем, что повестка дня парламентского заседания находится под контролем правительства (ст. 48); что правительство может промульгировать (обнародовать) свои финансовые законопроекты в форме ордонанса, если парламент не сможет принять решение по этим законопроектам в течение 70 дней (ст. 47); что правительство может ускорить законодательный процесс ввиду неизбежных заторов бикамеральной системы, применив свое право отказаться от обычных чтений, а также может потребовать создания совместного комитета палат для преодоления разногласий между ними (ст. 45). Далее, как только такой комитет согласовал общий текст, он не может вносить в него поправки без согласия правительства (ст. 45). Статья 49 в деталях описывает процедуру подотчетности правительства парламенту. Первый параграф объясняет, каким образом премьер-министр может заявлять об ответственности своего правительства перед парламентом, а второй параграф объясняет сложную процедуру, которой должен следовать парламент, если депутаты желают бросить вызов ответственности правительства посредством вотума недоверия. По иронии третий параграф ст. 49, которая в целом посвящена обеспечению института ответственности правительства перед парламентом, содержит, быть может, самую дискуссионную норму доминирования правительства над парламентом. Согласно ст. 49 абз. 3 премьер-министр после консультации с Советом министров может поставить вопрос о доверии перед Национальным собранием, связав этот вопрос с голосованием по определенному законопроекту правительства. Если он это делает, то текст законопроекта считается принятым, если только парламент не вынесет вотум недоверия в течение последующих 24 часов в соответствии с процедурой, изложенной в предыдущем параграфе. Это означает ни много ни мало, что механизм ст. 49 абз. 3 предусматривает возможность принятия закона парламентом без всякого голосования по данному закону.
