(Кирилловых А. А.) («Законодательство и экономика», 2011, N 11)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ: СОВРЕМЕННАЯ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ И КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
В статье юрисконсульта Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподавателя Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал) А. А. Кирилловых показаны основные проблемы развития современного образовательного законодательства. В рамках анализа положений проекта Закона об образовании в Российской Федерации рассматриваются его основные нормативные институты, делаются выводы о перспективах реализации предложенной законодателем концепции правового регулирования.
Правовое регулирование образования: общая характеристика и системные проблемы
Система правового регулирования образования сегодня включает в себя значительное число нормативных актов различного уровня и направленности. Как известно, основные из них — это специальные законы в сфере образования: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <1> и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <2>, а также акты различных отраслей права в части, в какой они регулируют отношения, возникающие в связи с осуществлением образовательной деятельности, что во многом является следствием специфики многообразных правовых связей в рассматриваемой сфере. ——————————— <1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <2> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
Ряд ученых, таких как В. М. Сырых <3>, В. И. Шкатулла <4>, М. Ю. Федорова <5>, анализируя систему правовых актов об образовании, выделяют «образовательное право» как самостоятельную отрасль. Тем не менее отраслевая принадлежность образовательного законодательства до сих пор не определена и рождает различные взгляды ученых. Например, в советский период правовая система регулирования отношений в области образования рассматривалась либо как самостоятельная отрасль законодательства, либо как подотрасль административного права <6>. ——————————— <3> Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: Исследование качества проблем подготовки специалистов, 2000. С. 136. <4> Шкатулла В. И. Образовательное право: Учебник. М.: Норма, 2001. С. 121. <5> Федорова М. Ю. Образовательное право: Учеб. пособие. М., 2003. <6> Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1982. С. 18.
Между тем развитие частноправовых элементов в системе образования позволяет вести речь о том, что законодательство об образовании постепенно оформляется в самостоятельный правовой блок, в котором содержание административно-правовых норм отражает специфику образования как одной из сфер публичных (государственных) интересов. Определяя современное состояние образовательного законодательства, следует, на наш взгляд, отразить некоторые ключевые проблемы правового регулирования в образовании. Во-первых, системные свойства современного образовательного законодательства подтверждают отсутствие целостности системы правового регулирования. Образовательная сфера сегодня не урегулирована полностью. Закон N 3266-1, а также ряд иных нормативных актов заложили правовые основы законодательства об образовании и начальном этапе, особенно в период кризисного состояния страны, имели позитивный эффект для становления и поддержания системы образования. Однако социальная функция законодательства периода становления образовательных институтов в современных условиях не отвечает требованиям социально-экономического развития государства и общества, реальным потребностям образовательной сферы. Как системообразующий акт Закон об образовании, имея рамочный характер, подразумевал принятие на его основе специализированных нормативных актов, в том числе касающихся различных уровней образования. Однако в этой части образовательное законодательство не пошло по указанному направлению, за исключением, правда, сферы высшего образования, где все же был принят специальный закон. Тем не менее, несмотря на заранее очерченные контуры векторов законотворчества, весьма стремительная динамика данного процесса протекала, к сожалению, как показало время, в совершенно ином русле. В итоге многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне. Последствия данной ситуации вполне очевидны и объективно сказываются на состоянии современного образования в целом. Отмечаемый в литературе <7> административно-хозяйственный характер образовательного законодательства в последнее время обнажил свои недостатки за счет выявления пробелов в регулировании собственно образовательного процесса и его организации. В частности, в обоих законах практически отсутствуют нормы, определяющие порядок получения образования на возмездной основе и оказания платных образовательных услуг, правила ведения экспериментальной и инновационной деятельности, правовые условия внедрения новых форм и технологий организации образовательного процесса, иных институтов, возникновение которых связано с реализацией основных направлений модернизации системы образования (в том числе апробированных и показавших свою эффективность в рамках приоритетного национального проекта «Образование») и др. ——————————— <7> Козырин А. Н. Современные контуры образовательного права // Закон. 2007. N 4.
Требуют органичного включения в законодательство положения, отражающие современные требования к образованию, вытекающие из объективных запросов общества и реальных секторов экономики, потребностей социально-экономического развития страны, интеграции в международное образовательное пространство. Пробелы законодательного регулирования от образовательных уровней (цензов) переходят к правовой неопределенности в отношении многих существенных вопросов функционирования системы образования. Не имеют, в частности, достаточного освещения в законодательстве новые образовательные институты и практики, статус примерных образовательных программ, электронных образовательных ресурсов, деятельность негосударственных образовательных учреждений, порядок сетевого взаимодействия образовательных и иных организаций, кредитно-модульная система, оказание платных образовательных услуг и др. Можно встретить дефект норм правового регулирования, касающегося вопросов механизма государственного контроля и надзора в сфере образования, в частности регламентации процедур лицензирования и государственной аккредитации. Так, в законодательных актах об образовании отсутствуют правовые нормы, закрепляющие понятие «лицензионные требования и условия осуществления образовательной деятельности». Между тем это стержневые элементы лицензионной деятельности, поскольку в соответствии с ними должен решаться вопрос об основаниях выдачи или отказа в выдаче лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, правах и обязанностях участников соответствующих отношений. Отсутствие необходимого регулирования снижает эффективность реализации указанных процедур, делает их непрозрачными для образовательных организаций и общества, что, в свою очередь, допускает возможность необоснованного принятия решений, а также затрудняет предотвращение и устранение различных нарушений, выявленных в деятельности образовательных организаций, их филиалов и представительств. Принципиальным является решение вопроса о формировании новых форм оценки качества образования, в частности, введения наряду с государственной аккредитацией процедуры общественно-профессиональной аккредитации. В действующем законодательстве, по существу, имеются только отдельные положения о деятельности общественных и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 15 Закона N 125-ФЗ). Однако их правовое положение в сфере образования и в целом механизмы обеспечения государственно-общественного характера управления образованием, построения частно-государственного партнерства в этой сфере не урегулированы. Кроме того, следует отметить существующую практику создания на базе действующих типов и видов образовательных учреждений различных дополнительных, сочетающих в себе разноуровневые программы объединений вертикального или горизонтального характера, например, университетских комплексов. Создание таких структур нередко объясняется избыточными административными ограничениями, связанными с типологией образовательных учреждений, затрудняющих их развитие. Отдельная проблема — дублирование норм законодательства об образовании законодательными актами других отраслей права, представленными в виде как целых институтов, так и отдельных норм, касающихся вопросов образования и образовательной деятельности. Действующая система правового регулирования слабо реагирует на процессы глобализации на фоне создания единого образовательного пространства и предполагающих унификацию норм национального законодательства в рамках гармонизации инструментов правового регулирования. На этом фоне существенно возрастают противоречия российского образовательного законодательства с положениями международных правовых актов, например, порядка признания документов иностранных государств об образовании и др. В образовательном законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов. Увеличение их числа, на наш взгляд, вызывает существенные сложности для законодателя. Подзаконная нормативная база представлена большим массивом актов Правительства РФ, в основном постановлений, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законами N 3266-1 и N 125-ФЗ. Существенную долю в правовом регулировании составляют акты бывшего СССР, официально не отмененные и продолжающие действовать по вопросам, прямо не урегулированным в современных правовых актах. Значительно усложняют правовое регулирование ведомственные акты, принимаемые различными органами исполнительной власти, в том числе нормативные правовые акты Минобрнауки России, Госкомвуза России, Минобразования России, Минтруда России, Минздравсоцразвития России. Только за период с 2006 по 2009 г. Рособразованием направлено порядка 50 писем различного содержания, а Рособрнадзором издано более 80 аналогичных документов, по большему счету, не имеющих нормативного характера, хотя подчас служащих единственным ориентиром в поиске необходимой правовой информации. Объемный удельный вес писем в практике регулирования деятельности образовательных учреждений (как разъяснительного, так и рекомендательного характера) обычно берется на вооружение в качестве нормативных актов. Попутно следует учесть постоянное внесение изменений в образовательные нормативные акты, неустойчивость норм федерального законодательства. К слову, попытки обновления законодательства об образовании неоднократно предпринимались с начала 2000-х гг., а в последующем превратились в перманентный процесс. Только в период с 2002 по 2009 г. в Законы N 3266-1 и N 125-ФЗ было внесено более 200 законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов. Эти факторы ведут к значительным трудностям в процессе правоприменения и, кроме того, способствуют нарушению прав граждан и образовательных организаций, что, в свою очередь, приводит к увеличению количества случаев обращений в судебные инстанции. Корректировки образовательных законов весьма наглядно отражают проблемы не только его внутренней структуры, но и содержания правовых норм, процесс совершенствования которых завершится еще не скоро. Стабильность нормативного акта, как представляется, является лучшим подтверждением использования эффективных правовых конструкций, устоявшихся под действием времени и социальной практики. Дальнейшее движение в развитии правового регулирования образования направлено на формирование логичной упорядоченности правового материала на основе стратегии обобщения накопленной практики реализации существующего законодательства. Как полагает С. В. Барабанова, «в объединении норм образовательного законодательства главным, первичным становится не интеграция разнородных норм, а их развитие и специализация на основе выделения дифференцированной отрасли» <8>. На это направлены и программно-целевые установки реализации новых подходов в системе образования. Современный виток развития образовательного законодательства связывался прежде всего с Федеральной программой развития образования <9>, предусматривавшей создание социально направленной нормативной правовой базы в данной области. В одобренной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 1756-р Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года предусматривалось приведение нормативно-правовой базы в сфере образования в соответствие с задачами ее модернизации; совершенствование нормативно-правового обеспечения экономической самостоятельности учреждений образования, увеличение разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений. Несмотря на приоритеты программы, призванные решить проблемы высшего образования, ее основные направления, реализуемые в рамках создания нового образовательного законодательства, выглядят однобоко. ——————————— <8> Барабанова С. Образовательное законодательство (проблемы кодификации) // Высшее образование в России. 2004. N 9. С. 142. <9> См.: Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639.
Для решения этих проблем и реализации современной государственной образовательной политики требуется выбор адекватных форм обновления законодательства об образовании, учитывающих потребность сохранения традиционных, базовых институтов с возможностью их динамичного развития, а также современных инструментов, отвечающих вызовам тенденций образовательной деятельности. Современная нормотворческая практика знает ряд способов модернизации законодательства, используя, как правило, традиционные подходы переработки нормативного материала или дополнение уже действующих системообразующих нормативных актов. Среди возможных вариантов развития образовательного права выделяются следующие основные подходы: — внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты об образовании; — разработка и принятие Образовательного кодекса РФ; — разработка новой редакции Закона об образовании и новой редакции Закона о высшем образовании; — разработка Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», включающего (интегрирующего) нормы законодательства по всем уровням и во всех подсистемах образования, в том числе Закона N 125-ФЗ. Как известно, кодификация в рамках систематизации законодательства является одним из основных способов решения нормативных проблем правового регулирования. На потребности кодификации нормативного материала, регулирующего ту или иную сферу общественных отношений, настаивают ученые <10>, при этом справедливо обращая внимание на возможные дефекты в регулировании общественных отношений посредством кодифицированных актов <11>. В сфере образования учет этих факторов заключается, как полагают специалисты, в совершенствовании образовательного законодательства в рамках определенной системы, логики и концепции с одновременным повышением эффективности правовых норм <12>. Решение проблем образовательного права видится в поиске оптимальных способов создания упорядоченного и логически стройного нормативного материала. ——————————— <10> Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. N 6. С. 16 — 24. <11> Костенников М. В., Куракин А. В. К вопросу о кодификации норм административного права // Государство и право. 2002. N 4. С. 21. <12> Буслов Е. В., Кудрявцев Ю. А., Сырых В. М. Кодекс Российской Федерации об образовании — стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Право и образование. 2001. N 4. С. 29.
Попыткой систематизации норм образовательного права можно назвать проекты Кодекса РФ об образовании, в которых отражены вопросы специфики образовательных отношений, особенностей норм трудового, административного, гражданского права в сфере регулирования системы образования. Между тем с учетом наличия только двух системообразующих образовательных законов кодификация как способ систематизации в данной области пока не имеет под собой достаточных оснований, в первую очередь юридико-технических условий. Не отрицая потребность сферы образования в кодифицированном источнике, в ближайшее время мы не видим объективных предпосылок для создания такого акта, способного по крайней мере обеспечить стабильность регулирования образовательных отношений. Вместе с тем наличие значительного объема подзаконной базы в сфере образования, а также отдельных норм, касающихся образования в различных нормативных актах, требует тщательного юридического анализа. Определенная «инвентаризация» именно таких документов (писем, инструкций, положений) с обобщением практики заложенного в них правового регулирования в одном или нескольких актах была бы весьма полезна. Проведение данной работы возможно в рамках консолидации законодательства <13>. ——————————— <13> Консолидация рассматривается учеными как подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу, в порядке их постоянной ревизии. См.: Пиголкин А. С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003.
Однако для соблюдения указанной выше правовой логики развития образования предпочтительным выглядит принятие самостоятельного законодательного акта, комплексно отражающего вопросы всей образовательной сферы на всех этапах становления и развития личности. Это, кроме того, позволит наконец разграничить законодательное и подзаконное регулирование с учетом достаточно объемной базы актов — результатов образовательного нормотворчества различных органов исполнительной власти, учесть содержательные и формально-юридические проблемы правового регулирования. Одной из причин системной разработки нового законодательства следует назвать и процессы глобализации, происходящие на фоне формирования и развития информационного общества. В свою очередь, международные обязательства в образовании, принятые Россией, делают актуальным вопрос о модернизации образования и системном реформировании образовательной нормативной базы с учетом современных стандартов правового регулирования. В 2003 г. Россия подписала Болонскую декларацию (1999 г.) и вступила в Болонский процесс, который предполагает создание единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию правового статуса российских и европейских образовательных организаций. Базой для Болонской декларации послужили университетская хартия Magna Charta Universitatum (Болонья, 1988 г.) и Сорбонская декларация — «Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования» (1998 г.), в числе основных приоритетов выдвигающие идеи фундаментальных принципов единого европейского пространства и единой зоны высшего образования для развития европейского континента. Болонская декларация определяет интеграцию не только в системах образования европейских государств, но и иных общественных институтов. В любом случае современное правовое регулирование образовательной системы требует обеспечения стабильности и преемственности законодательства об образовании. Обозначенные выше причины весьма наглядно показывают потребность систематизации и модернизации образовательного законодательства исходя из приоритетных направлений развития образования и образовательных потребностей граждан и долгосрочной социально-экономической политики государства. Таким образом, необходимость реформирования образовательного законодательства в настоящий период вызывается объективными противоречиями в образовательной сфере. Динамичное развитие и процессы модернизации системы образования наряду с разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением являются основными факторами, определяющими на современном этапе необходимость содержательной корректировки институтов образовательного права. В числе прочих указанные причины служат основанием для разработки проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Работа по подготовке проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
Основой для разработки законопроекта послужил ряд нормативных актов, определивших условия законотворческой деятельности. Во-первых, среди них нужно отметить Приказ Минобрнауки России от 15 июня 2005 г. N 178 <14>, установивший комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 г. В их числе, в частности, определено совершенствование образовательного законодательства в соответствии с современными требованиями социально-экономического развития страны. ——————————— <14> Бюллетень Минобрнауки России. 2005. N 9.
В рамках проведения работы по подготовке законодательного акта Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности от 1 июня 2009 г. утверждены Концепция и техническое задание на разработку законопроекта. В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» <15> определены состав и порядок работы группы по подготовке законопроекта. ——————————— <15> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2346.
Учитывая социальную значимость последствий принятия соответствующего закона, требовалось привлечение внимания к формированию текстуальной части законопроекта не только специалистов в сфере образования, но и всех заинтересованных лиц, которых в той или иной степени касаются его положения. Поэтому в состав рабочей группы вошли представители большинства федеральных органов исполнительной власти, Государственной Думы и Совета Федерации, научного, педагогического, ректорского сообщества, работодателей. Основными целями работы группы по подготовке законопроекта являются его разработка, согласование законопроекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями, участие в его рассмотрении палат Федерального Собрания (включая экспертно-правовое сопровождение). Кроме того, для обеспечения механизма закона значительное место должно быть отведено разработке проектов подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для его реализации на практике. Существенную роль в процессе нормотворчества занимает также выработка предложений по совершенствованию законопроекта. Большее значение в процессе принятия закона должно быть отведено учету общественного мнения, которое может быть сформировано, как известно, за счет публичности обсуждения проектов нормативных актов. Этому способствует размещение текста нормативного акта на официальном интернет-сайте Минобрнауки России. С помощью доступа к интернет-ресурсам заинтересованные пользователи могут ознакомиться с положениями предлагаемых законодательных инициатив и дать свой комментарий по поводу отдельных положений законопроекта. Открытость законотворческого процесса требует максимального приближения процедур принятия закона к общественным структурам, отдельному гражданину.
Концепция и структура законопроекта
Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики Российской Федерации на современном этапе можно считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г. <16>. В ней определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые результаты от их реализации. ——————————— <16> См.: Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.
Если рассматривать эти направления более широко, можно сказать: в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать ее будущее через гармонизацию публичных и частных интересов. Более близкой к отечественным образовательным традициям является французская модель образования. Однако в отличие от российской она основана на идее достижения всеобщего интереса. Поэтому несмотря на некоторое сходство, эти концепции отражают разное видение демократии — либеральное, в основе которого индивидуальная свобода, и социальное, чьей основой является всеобщий общественный интерес <17>. ——————————— <17> Пилипенко А. Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. 2008. N 7.
Образование, как и право, хотя и регулирует в значительной степени общечеловеческие потребности, но, несмотря на интеграцию и глобализацию, имеет национальные черты, глубоко укоренившиеся традиции и особенности <18>. Как представляется, либеральная модель в регулировании образования на современном этапе не может определять принципы государственной политики, выраженной, в частности, в законопроекте. ——————————— <18> Кашкин С. Ю. Место права Европейского союза в меняющейся системе высшего юридического образования РФ // Юридическое образование и наука. 2008. N 4.
Анализируя нормы законопроекта об образовании, специалисты вполне объективно выделяют в его положениях две противоположные по своему содержанию концепции регулирования. Наглядным подтверждением является пункт 9 ч. 2 ст. 3 законопроекта, где закрепляется принцип сочетания государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. Первая концепция исходит из понимания образования как созданной, поддерживаемой и управляемой государством системы. Вторая — более либеральная, основана на сугубо рыночных принципах, использует экономические законы спроса и предложения. Однако конструкция, сочетающая публичный и частный характер образования, может вызвать некоторые трудности, поскольку ведет к нарушению баланса частного и публичного в регулировании. Противоречие двух принципиально различных подходов будет обязательно проявляться в рамках применения норм закона на практике, что приведет к нарушению работы предложенного законодателем механизма регулирования образовательной деятельности. Содержательная часть законопроекта должна определяться структурой нормативного материала, максимально учитывающего охват всесторонних потребностей правового регулирования образовательной сферы. В связи с этим следует обратить внимание на основные структурные характеристики законопроекта, последовательно изменявшиеся по ходу нормотворческой деятельности. По мнению разработчиков, согласованность и стабильность правового материала в некоторой степени требует учета структуры действующего Закона N 3266-1. В свою очередь, функционально-структурные требования, опирающиеся на модернизацию образовательной сферы для решения поставленных задач, с учетом объема существующего нормативного материала, на начальном этапе разработки предполагали включение в законопроект ориентировочно 20 глав и около 200 статей. Первоначально законодателем предлагались восемь самостоятельных глав, число которых в последующем было увеличено до 20 и в таком виде одобрено в январе 2010 г. В настоящий период законопроект содержит 19 глав, объединяющих примерно 140 статей. Сокращение объема нормативного материала произошло за счет исключения из текста главы 8, посвященной государственному регулированию и управлению в сфере образования. По сути, оставление вопросов управления в образовании за рамками закона связывается с развитием регулятивных инструментов в обеспечении функционирования отдельных элементов образовательной системы. Это, в частности, можно наблюдать в процедурах лицензирования и государственной аккредитации, использования экономических методов в управлении образовательными организациями, связанных с дальнейшим развитием их автономии в различных сферах. В законопроекте имеются принципиальные новеллы, впервые отражающие концептуальные направления образовательного регулирования. Так, выделены в качестве самостоятельных глав положения, регулирующие отдельные подсистемы образования. Нашли законодательное регулирование дошкольное и общее, среднее профессиональное, высшее образование и ряд других образовательных уровней. Кроме того, законопроект содержит положения, регулирующие получение образования отдельными категориями обучающихся, в частности лицами, проявившими выдающиеся способности, иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Цели и принципы образования
Целевая составляющая любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, в известной степени отражающей интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере. В качестве основных целей законопроекта следует выделить: — создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства. Немаловажными представляются также потребности развития инновационной экономики, учет международных обязательств России в сфере образования; — комплексную модернизацию законодательства об образовании, учитывающую запросы современного развития страны, потребностей общества и отдельной личности; — установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования; — повышение эффективности механизма правового регулирования за счет адекватных приемов юридической техники конструирования правовых норм, исключения возможности их дублирования, различного толкования, максимального сокращения подзаконной нормативной базы и одновременного обеспечения прямого регулятивного действия положений законодательного акта; — обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ за счет сохранения образовательных и правовых институтов, зарекомендовавших себя на практике. Принципы как основные начала, идеи формируют необходимые правовые установки и сообразные им инструменты правового регулирования. В законопроекте сохраняются базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством и оправдавшие себя на практике. В частности, нашли отражение такие принципы, как государственные гарантии реализации прав в сфере образования, в том числе выбор образовательной организации; получение образования в соответствии со склонностями и потребностями; обучение на родном языке; государственно-общественный характер управления образованием; правовые гарантии обеспечения доступности и качества образования и др. При этом базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством, расширяются основными перспективными направлениями, воспринятыми современными запросами глобальной экономики, развития информационного общества. В частности, к таким базовым установкам можно отнести: — обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями; — признание равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе образовательных организаций различных форм собственности, индивидуальных предпринимателей. Реализация данного принципа предполагается и через обеспечение равного доступа государственных, муниципальных и частных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному финансированию образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов; — открытость системы образования внешним запросам. Имеется в виду развитие механизмов общественного участия в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности, в частности, в форме проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и др. Кроме того, к принципам добавляется информационная открытость образовательных организаций для потребителя услуг. В связи с этим закрепляется обязательное ведение интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчета о самообследовании и др. В качестве негативных тенденций нужно назвать отсутствие в законопроекте гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в статье 43 Конституции РФ. В решении вопроса о необходимости его сохранения следует учитывать требования международных документов. В частности, положения «Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры» 1998 г. провозглашают стремление мирового сообщества к развитию доступности образования через расширение спектра бесплатных образовательных услуг с учетом обеспечения потребности обновления знаний на протяжении всей жизни человека. Представляется, первичное значение такого постулата необходимо отразить в преамбуле законодательного акта и обеспечить его самостоятельное регулирование в специальной норме, посвященной основным принципам образования и образовательной деятельности.
Образовательные практики и базовые институты системы образования
Существенное значение в законопроекте придается закреплению современных требований к образованию, связанных с внедрением новых форм реализации и освоения образовательных программ, технологий, форм и методов обучения. К таким основным направлениям в соответствии с законопроектом относятся: — кредитно-модульная система организации образовательного процесса и система зачетных единиц (кредитов); — сетевое взаимодействие при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных их частей в сторонних организациях; — использование дистанционных и электронных образовательных технологий в образовательном процессе; — обучение по интегрированным образовательным программам; — образовательные и информационные ресурсы в образовательном процессе; — условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования. Положения законопроекта направлены также на развитие процессов интеграция науки и образования, являющихся одним из направлений государственной научно-технической политики и повышения качества образования, обеспечивающим включение в образовательный процесс ученых и использование материально-технической и информационной базы ведущих научных институтов, а также инновационно ориентированного производства. Корректировке и существенному уточнению подверглась структура системы образования. Обновлены ее базовые институты. В частности, к структуре системы образования в соответствии с законопроектом относятся: — организации, осуществляющие научно-методическое, методическое, ресурсное, производственное и информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности и управления системой образования; — обучающиеся и работники; — оценка качества образования. Следует обратить внимание: в перечень субъектов образовательной деятельности законопроект не включает государство с его уполномоченными органами исполнительной власти в сфере образования. Представляется, вытеснение государства за рамки образовательных отношений на данном этапе негативным образом скажется на дальнейшем развитии всей образовательной отрасли. Социализация личности в условиях переходного состояния российского общества как никогда должна находиться под пристальным контролем государства в силу укоренившегося в сознании граждан его патерналистского начала. Поэтому забота о воспитании высоко интеллектуального общества — одно из стратегических направлений в сфере национальных интересов, и гарантии государства по обеспечению населения страны образовательными услугами хотя бы на минимальном уровне должны быть сохранены. Следовательно, учет этих факторов необходимо воспринять в законе в виде признания возможности государства быть участником образовательных отношений.
Модели экономической деятельности в сфере образования
Современное состояние экономики образования является наглядным отражением общего развития системы общественных отношений, складывающихся в народном хозяйстве. Закрепленные в образовательном законодательстве экономические инструменты даже с учетом необходимых корректировок перестали отвечать современным требованиям. В рамках предлагаемых законодателем мер модели экономической деятельности в сфере образования подверглись значительному обновлению. Во-первых, как экономический институт вводится образовательное кредитование, способствующее развитию на практике принципов доступности образования. Причем в отличие от ранее предлагаемых вариантов, ограничивающих кредитные инструменты оплатой стоимости обучения, законопроект предусматривает возможность одновременного использования основного и сопутствующего образовательных кредитов. Основной образовательный кредит предполагается в размере стоимости обучения, а сопутствующий — в размере стоимости проживания, питания, приобретения учебной и научной литературы и других бытовых нужд в период обучения (не менее прожиточного минимума, установленного для трудоспособных граждан по месту нахождения образовательной организации или ее филиала, в котором осуществляется обучение). Во-вторых, формирование целевого капитала, что отвечает современным экономическим запросам развития образовательных организаций. Целевой капитал по своей сути является аналогом эндаумента, который на Западе давно является одним из эффективных инструментов, обеспечивающих финансовое благополучие некоммерческих организаций. В отличие от разовых пожертвований, принимаемых некоммерческими организациями и ранее, целевой капитал формируется главным образом для того, чтобы стать долгосрочным источником, обеспечивающим финансовую стабильность некоммерческих организаций. Для достижения имущественной самостоятельности отдельных видов учреждений законодательство допускает формирование в составе их имущества целевого капитала, что подтверждает Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <19> (п. 1 ст. 25). ——————————— <19> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
В порядке реализации Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» <20> данное право призвано содействовать развитию элементов организационной конструкции по типу коммерческих организаций, в большей степени обусловленных обеспечением публичного участия в деятельности учреждений и решения задач самофинансирования. Закон о целевом капитале должен способствовать финансированию различных образовательных проектов, и в конечном счете активизирует создание фондов целевого капитала (эндаументов), позволяющих аккумулировать средства бизнеса, спонсоров и благотворителей. ——————————— <20> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 38.
Третьим инструментом, предлагаемым законопроектом, выступает коммерческая концессия (франчайзинг). Этот институт гражданского правопорядка в сфере образования используется в отношении комплекса принадлежащих юридическим или физическим лицам исключительных прав на образовательные программы, методики и технологии обучения, воспитания и контроля качества образования. Российское гражданское законодательство, говоря о франчайзинге как известном большинству стран институту, понимает под ним коммерческую концессию (гл. 54 Гражданского кодекса РФ). Франчайзинг (коммерческая концессия) как сугубо коммерческое обязательство сегодня активно и широко внедрился в сферу образования. Применительно к образованию он представляет собой специальное соглашение, в рамках которого образовательная организация по заданию учебного заведения (как правило, вуза) предоставляет дополнительные образовательные услуги студентам (абитуриентам) в виде программ подготовки в вуз по квалификационным экзаменам. Такие программы являются интеллектуальной собственностью и одновременно объектом авторского права высшего учебного заведения. В российских условиях данный вид договорных отношений в деятельности образовательных организаций высшего образования практически не развит, хотя в рамках обеспечения академической мобильности может способствовать международному студенческому обмену. Внедрение такой практики будет соответствовать положениям Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) <21> 1994 г., регулирующего также экспорт услуг высшего образования. ——————————— <21> GATS — это набор правил, призванный регулировать международную торговлю в сфере услуг (вступило в силу с 1 мая 1995 г. под эгидой ВТО).
Наряду с показанными моделями экономической деятельности в сфере образования значительное место в экономике образования должны занять инвестиции в образовательную сферу, что отражает стремление законодателя воспринимать схемы финансирования образования ряда развитых стран. Например, в США федеральные публичные финансы оказывают существенное влияние на устойчивость финансового обеспечения образования, но все же важнейшими источниками финансирования университетов являются частные гранты, взносы и пожертвования, доходы, получаемые университетами от осуществления научно-исследовательской и предпринимательской деятельности <22>. Сегодня такие инструменты финансовой поддержки закрепляются на институциональном уровне. ——————————— <22> Корф Д. В. Правовые основы финансирования образования в США: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.
Кроме обозначенных чисто экономических инструментов для развития рынка образовательных услуг требуется использование адекватных ему способов регулирования поведения участников рыночных отношений. В сфере образования для урегулирования вопросов качества предоставления образования соответствующего уровня вводится институт обязательного страхования гражданской ответственности, выступающий, по сути, неким альтернативным вариантом регулирования контроля качества образовательных услуг со стороны уполномоченных государственных органов (в частности, Рособрнадзора). Страховые механизмы, являясь универсальными гарантами обеспечения различных видов рисков, активно используются в большинстве государств с рыночной экономикой и заимствованы российской практикой. В гражданско-правовом смысле страхование — это отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков <23>. ——————————— <23> Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56.
Обязательное страхование отдельных видов рисков является нормой и для западных стран и активно внедряется в отечественную практику. Примером являются Федеральные законы от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» <24>, от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» <25> и др. ——————————— <24> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720. <25> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4194.
Однако остается неразработанным механизм определения конкретного размера ущерба, который может понести обучающийся (заказчик), поскольку основные претензии по содержанию образовательного процесса могут быть сведены к качеству образования, уровень которого у конкретного выпускника образовательной организации определить будет весьма затруднительно.
Система уровней и форм образования
Как уже было отмечено, одной из серьезных проблем образовательного законодательства является отсутствие полноценного правового регулирования отношений, возникающих в подсистемах российского образования. Надо заметить: подсистемы дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования в настоящее время отнесены на уровень типовых положений образовательных учреждений соответствующих типов. Однако, представляется, исходными, первичными в регулировании должны быть нормы законодательного акта, а документы, содержащие типовую информацию, — выступать вторым уровнем правового регулирования. Попутно следует отметить: для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными. Говоря о системе уровней образования, закрепленной в действующем законодательстве, следует отметить ее противоречие с положениями Основного Закона. Так, действующее законодательство в области образования закрепляет семь образовательных уровней (цензов), соотносящихся с уровнями основных образовательных программ: основное общее, среднее (полное) общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование — бакалавриат и высшее профессиональное образование — подготовка специалиста или магистратура, а также послевузовское профессиональное образование. В то же время Конституция РФ среднее (полное) общее, начальное профессиональное и послевузовское профессиональное образование в качестве уровней образования не упоминает. Такие нормативные коллизии требуют устранения на уровне федерального законодательства. Противоречия заключаются также в том, что послевузовское профессиональное образование отнесено к уровню образования (п. 5 ст. 27 Закона N 3266-1). Однако роль и структура такого образования выходит за рамки профессиональной подготовки. Несмотря на то что оно в современном виде представляет собой подготовку научно-педагогических кадров, в большей степени ориентировано на научную деятельность. Это требует пересмотра и определения роли, места и структуры послевузовского профессионального образования в системе образования с учетом целей и содержания осуществляемой в этой подсистеме деятельности. Первоначально возможное решение такой проблемы виделось в рассмотрении аспирантуры, адъюнктуры и докторантуры в качестве не послевузовского профессионального образования, а послевузовской подготовки, представляющей собой интегрированную форму обучения и научно-исследовательской деятельности в рамках системы подготовки научных кадров. Тем не менее впоследствии аспирантура (адъюнктура) уже представлялась в качестве одного из уровней высшего образования. Объясняя подобные действия законодателя, следует учитывать, что в настоящее время в России действует двухуровневая подготовка научно-педагогических кадров (аспирантура и докторантура) и в соответствии с этим двухуровневая система ученых степеней — кандидат и доктор наук. Однако в рамках интеграции в единое образовательное пространство подлежат учету требования унификации правил научной деятельности, которые в рамках Болонского процесса предполагают переход к одноуровневой системе, закрепляющей одну ученую степень — доктор наук. Поэтому докторантура как форма подготовки научных кадров выведена из перечня образовательных программ и уровней образования. Значительным образом в законопроекте уточнена система уровней образования, теперь она представлена в более конкретизированном виде. По предложенной законодателем типологии предусмотрены следующие образовательные уровни: — дошкольное образование; — общее образование, включающее в себя начальное общее, основное общее, среднее общее образование; — среднее профессиональное образование, подразумевающее подготовку квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена; — высшее образование, представленное бакалавриатом, магистратурой, подготовкой специалиста. Кроме указанных традиционных в качестве нового уровня высшего образования представлена подготовка научно-педагогических кадров (аспирантура, адъюнктура). Как следует из приведенного выше перечня, из системы исключено начальное профессиональное образование. Однако по своей содержательной части реализуемых образовательных программ оно теперь представлено как среднее профессиональное образование (СПО). Возможность получения СПО предполагается в образовательных организациях, учебных центрах профессиональной квалификации, на производстве (в том числе в структурных подразделениях «необразовательных» организаций), в профессиональных образовательных либо общеобразовательных организациях — на третьей ступени общего образования. Кроме того, систематизируется и расширяется видовое разнообразие образовательных программ: 1) основные образовательные программы (устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты): — общеобразовательные (дошкольного и общего образования); — профессиональные (среднего и высшего образования); 2) иные виды образовательных программ (различной направленности и степени сложности, формируемые с учетом возрастных особенностей, интересов, уровня образования и (или) профессиональной квалификации обучающихся): — дополнительные общеобразовательные (общеразвивающие, предпрофессиональные (по видам искусств, спорта)); — дополнительные профессиональные (профессиональной переподготовки, повышения квалификации (профессионального развития)); — специализированные последипломные профессиональные программы (ординатуры, интернатуры, ассистентуры-стажировки)); 3) программы подготовки научных кадров (докторантура). Законопроектом устранены терминологические противоречия в отношении форм получения образования и форм обучения. Формы получения образования связываются с обучением в организациях, осуществляющих образовательную деятельность вне таких организаций, в том числе в форме семейного образования, самообразования. В свою очередь, формы обучения привязываются только к работе образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуются в них непосредственно. В частности, сохранены традиционные формы обучения по основным образовательным программам в виде очной, очно-заочной и заочной форм. Кроме того, самостоятельное закрепление в законопроекте нашел экстернат — форма, обеспечивающая возможность прохождения лицами, получающими семейное образование, самообразование и др., промежуточной и итоговой аттестации в имеющих государственную аккредитацию образовательных организациях.
Правовой статус образовательной организации
Помимо применения понятия «учреждение» как родового к всевозможным формам образовательных юридических лиц и приведения его к единому термину «организация» законодатель вводит новое понятие «организации, осуществляющие образовательную деятельность», под которыми понимаются образовательные и иные организации, осуществляющие обучение. Законопроект закрепляет понятие образовательной организации как некоммерческой, создающейся в целях ведения образовательной деятельности по образовательным программам определенного уровня и направленности. При этом в отношении государственных и муниципальных образовательных организаций предлагается сохранить правило о создании их только в организационно-правовой форме учреждения. Как известно, в настоящее время законодательно определена возможность создания образовательных организаций в формах, предусмотренных законодательством о некоммерческих организациях. Однако это практически исключает возможность участия в процессе реализации дополнительных профессиональных образовательных программ большинства организаций реального сектора экономики. В то же время, как показывает опыт, в дополнительном профессиональном образовании могут быть задействованы крупные коммерческие организации, имеющие ресурсы для реализации соответствующих образовательных программ в рамках «внутрифирменного» обучения. На их долю должно приходиться право реализации дополнительных профессиональных образовательных программ. Законопроект предусматривает возможность для таких организаций осуществлять образовательную деятельность в дополнение к основным уставным видам деятельности без приобретения статуса образовательных учреждений в рамках специальных создаваемых ими специализированных структурных подразделений, ведущих образовательную деятельность в соответствии с законодательством в области образования. По сравнению с действующим законодательством законопроект значительно расширил круг субъектов, имеющих право на ведение образовательной деятельности. Помимо образовательных в число субъектов образовательного процесса включены и «необразовательные» организации, которые могут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по образовательным программам, установленным законопроектом, а также программам профессионального обучения, имеющим целью подготовку рабочих. Сюда отнесены, во-первых, научные организации, осуществляющие подготовку по программам: — высшего образования (программам магистратуры и программам подготовки научно-педагогических кадров); — подготовки научных кадров; — профессиональной подготовки и дополнительным профессиональным образовательным программам. Во-вторых, это иные организации любой организационно-правовой формы, имеющие право осуществлять обучение по программам профессиональной подготовки и дополнительным профессиональным программам.
Типология образовательных организаций
Проблемы в действующей типологии образовательных организаций более чем очевидны. Установленный в законодательстве подход к типологии образовательных организаций вызывает трудности в однозначном определении их типа. В практике использованы различные основания для выделения соответствующих типов (по уровню реализуемых образовательных программ, по категории обучающихся в них лиц и др.). Кроме того, одна и та же образовательная организация может одновременно относиться к нескольким типам. Например, специальные (коррекционные) образовательные организации для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, выделенные в самостоятельный тип, одновременно могут рассматриваться и как общеобразовательные организации в соответствии с уровнем реализуемых образовательных программ. Современное образование сегодня ориентируется на новые формы образовательной практики, не нашедшие отражения в действующем массиве нормативных актов образовательного права. Так, законодательно не предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями различных типов, образовательными и научными организациями с участием промышленных предприятий. Отсутствие регламентации образовательного взаимодействия значительно препятствует созданию и функционированию многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров (комплексов), социокультурных комплексов, комплексных учебных центров профессиональных квалификаций, развития социального партнерства в сфере образования. Соответственно существующая типология является препятствием для развития современных форм организации образовательной деятельности. В законопроекте типология современных образовательных организаций предстает в измененном и упорядоченном виде. Основная цель осуществляемых изменений заключается в более четком разграничении различных типов и видов образовательных организаций, снятии избыточного дробления, создающего необоснованные административные барьеры, трудности при лицензировании и государственной аккредитации. В качестве самостоятельной цели можно рассматривать и потребность исключить неопределенность в отнесении образовательной организации к тому или иному виду. В настоящее время предложенное законодателем деление на типы осуществляется по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенных к основному виду деятельности образовательной организации. Во-первых, к типам образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы, отнесены: — дошкольная образовательная организация; — общеобразовательная организация; — профессиональная образовательная организация; — образовательная организация высшего образования. В свою очередь, образовательные организации, реализующие различные виды дополнительных программ, относятся к одному из следующих типов: — организация дополнительного образования; — организация дополнительного профессионального образования. Организация может реализовывать также программы предыдущих уровней образования. При делении образовательных организаций на виды законодателем использованы специальные показатели, включая виды и направленность образовательных программ, углубленную (профильную) подготовку, интеграцию различных видов образовательных программ, специальные условия их реализации и (или) особые нужды обучающихся. К дополнительно осуществляемым функциям, связанным с предоставлением образования, могут быть отнесены содержание, лечение, коррекция, реабилитация, психолого-педагогическая поддержка обучающихся, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные. Среди общеобразовательных организаций выделяются общеобразовательная школа и коррекционная образовательная школа. Общеобразовательная школа реализует основные общеобразовательные программы одной или нескольких ступеней общего образования на базовом и (или) профильном уровне. Коррекционная общеобразовательная школа реализует основные общеобразовательные программы одной или нескольких ступеней общего образования на базовом уровне; обеспечивает квалифицированную коррекцию недостатков в физическом и (или) психическом развитии одной и более категорий детей с ограниченными возможностями здоровья, их социальную адаптацию и интеграцию в общество. Иные виды и (при необходимости) категории общеобразовательных организаций устанавливаются субъектами Федерации по согласованию с Минобрнауки России. В свою очередь, профессиональная образовательная организация реализует образовательные программы среднего профессионального образования (СПО). Среди видов организаций СПО законодатель называет профессиональный лицей и техникум. Кроме того, к данной группе относятся организации, осуществляющие обучение по программам СПО, в частности учебные центры профессиональных квалификаций, реализующие программы профессиональной подготовки, имеющей целью подготовку рабочих. Помимо прочего, особенности ведения образовательного процесса и учебные направления общеобразовательных организаций позволяют выделять среди них отдельные подтипы, что требует специального названия в наименовании соответствующей образовательной организации и закрепляется законопроектом. В частности, законодателем перечислены и раскрыты характеристики следующих таких учебных заведений: 1) общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов — общеобразовательная школа, обеспечивающая углубленную профильную подготовку обучающихся по одному или нескольким предметам (предметным областям); 2) гимназия — общеобразовательная школа, обеспечивающая на ступени среднего общего образования углубленную, профильную подготовку обучающихся по предметам (предметным областям) гуманитарного, социально-экономического, художественно-эстетического цикла; 3) лицей — общеобразовательная школа, обеспечивающая на ступени среднего общего образования углубленную, профильную подготовку обучающихся по предметам (предметным областям) технического, математического, естественнонаучного цикла; 4) президентское кадетское училище, суворовское военное училище, нахимовское военно-морское училище, кадетский корпус, кадетская школа, детско-юношеская спортивная школа олимпийского резерва — общеобразовательная школа, реализующая основные общеобразовательные программы, интегрированные с дополнительными предпрофессиональными программами различной направленности. В любой образовательной организации могут быть созданы условия для проживания обучающихся (интернат). Особая роль в формировании образовательного пространства высшей школы законодателем отводится университетам, что является прямым отражением направления государственной образовательной политики по созданию системообразующих высших учебных заведений. Именно такой статус, по мнению законодателя, должны получить университеты, ориентированные на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики (федеральные, национальные исследовательские университеты и так далее). Их правовой статус уже урегулирован некоторыми специальными правовыми актами и в нормах законопроекта должен найти более развернутое представление.
Правовое положение субъектов образовательных отношений
В развитых странах Запада, несмотря на давние и прочные традиции демократии, образовательные отношения регламентируются достаточно жестко. Такие государства и в условиях автономии образовательных организаций в интересах подлинной защиты интересов обучающихся стараются максимально конкретизировать их права и обязанности в законе. В Российской Федерации статус конкретного студента во многом зависит от уровня демократии и правопорядка в отдельном вузе. Зарубежное законодательство об образовании содержит примеры тщательной регламентации статуса студента; в российской практике большое значение приобретают положения уставов вузов, ощутимую роль играют подзаконные нормативные акты <26>. ——————————— <26> Барабанова С. В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 13, 40, 41.
Между тем образовательно-правовые статусы юридических субъектов видятся учеными в качестве основополагающих, базовых конструкций в регулировании образовательной деятельности. В процессе совершенствования законодательства об образовании необходимо, чтобы содержание прав, обязанностей и ответственности каждого субъекта определялось с учетом этих принципиальных положений, и все элементы правового статуса участников образовательного правоотношения нашли свое законодательное закрепление <27>. ——————————— <27> Спасская В. В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 16.
Правовой статус участников образовательного процесса законодательно урегулирован фрагментарно, порой значительная часть их прав и обязанностей устанавливается подзаконными и даже локальными актами. Сегодня нормативное регулирование вопросов статуса субъектов образовательного процесса, прежде всего обучающихся (воспитанников), содержится в целом пласте норм действующего законодательства. Так, соответствующие положения (нормы) можно найти в Семейном кодексе РФ 1996 г. <28>, Федеральных законах от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <29>, от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» <30>, от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <31>, от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <32>, от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» <33>, от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» <34>, от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ «О ветеранах» <35> и др., а также в типовых положениях об образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы соответствующего уровня, и иных нормативных правовых актах. ——————————— <28> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16. <29> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880. <30> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802 <31> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177. <32> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563. <33> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331. <34> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475. <35> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
Конечно, поместить в один нормативный акт все права и обязанности субъектов образовательной деятельности не представляется возможным. Между тем отдельные из них, носящие принципиальный характер, требовали закрепления на законодательном уровне. К ним, в частности, можно отнести право на обучение на родном языке, выбор формы получения образования, обучение по индивидуальному учебному плану и иные права и условия их реализации в рамках образовательного процесса. Гарантии прав обучающихся в случае ликвидации образовательной организации, аннулирования лицензии или свидетельства о государственной аккредитации требуют законодательной регламентации. Общественные отношения в сфере образования, права и обязанности лиц, на которых будет распространяться действие норм законопроекта, подлежат значительному уточнению и систематизации. Более подробно по сравнению с действующим законодательством представлена регламентация правового статуса субъектов образовательного процесса. Основная задача законодателя в связи с этим состояла в систематизации многообразных и разноотраслевых прав субъектов в механизме образовательной деятельности. Концептуальные основы статуса, отраженные в законопроекте, закрепляют: — упорядочение категорий обучающихся и воспитанников; — установление перечня прав обучающихся и воспитанников, в том числе на обучение по индивидуальному учебному плану, на бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, на участие в управлении образовательной организацией и т. д.; — установление перечня представляемых социальных гарантий, в том числе обеспечение стипендиями, питанием, одеждой, обувью и предметами первой необходимости, обеспечение местами в общежитиях, транспортное обеспечение и т. д.; — определение общего порядка реализации и защиты прав и гарантий, в том числе корреспондирующие им обязанности других участников образовательных отношений. Более детальное регулирование образовательного статуса обучающегося (воспитанника) требует определения его обязанностей и ответственности. Здесь разумным представляется закрепление законодателем общей обязанности добросовестно и ответственно осваивать образовательную программу, выполнять учебный план (индивидуальный учебный план), требования устава образовательной организации и проч. Отдельное регулирование получили вопросы ответственности обучающихся (воспитанников) за невыполнение обязанностей. В частности, установлены нормы, предусматривающие меры дисциплинарной ответственности обучающихся, в том числе педагогического воздействия на обучающихся, не достигших 15-летнего возраста (замечание, выговор, отчисление из образовательной организации).
Льготы и преимущества в образовательной сфере
Правила приема, закрепленные, кстати, в подзаконных нормативных актах, должным образом не регулируют порядок приема в российские образовательные организации иностранных граждан и лиц без гражданства. Большая часть подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих эти вопросы, существенно устарела и не в полной мере отвечает современным реалиям российской системы образования, тенденциям формирования международного образовательного пространства и развития механизмов экспорта образовательных услуг. Кроме того, на систему приема в образовательные организации на основе результатов единого государственного экзамена значительным образом оказывает влияние действующая система льгот и преференций, нивелирующая принцип конкурсности получения образования, а в итоге и его доступность. Эта система преимуществ (льгот) давно требовала пересмотра и унификации. Законопроект воспринял указанные требования, и в настоящий момент в нем закреплены критерии и исчерпывающий перечень предоставляемых преимуществ (льгот) и категорий граждан, имеющих право ими воспользоваться. Помимо этого законопроект предлагает в отдельной главе закрепить основные положения о приеме не только российских граждан, но и апатридов. Прежде всего законодателем регламентируются льготы и преимущества, предоставляемые при приеме в образовательные организации высшего образования, в частности: — право на прием без вступительных испытаний; — право на прием вне конкурса в государственные образовательные организации высшего образования, реализующие профессиональные образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, и (или) образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, при условии успешного прохождения вступительных испытаний; — право на прием на подготовительные отделения при государственных образовательных учреждениях высшего образования для обучения за счет бюджета; — преимущественное право при приеме (при прочих равных условиях). В целях приведения правоприменительной практики в вопросах льгот к единообразию из иных законодательных актов исключаются нормы, устанавливающие льготы и преимущества при приеме в вузы. Как и ранее, для получения высшего образования за счет средств бюджета гражданин может воспользоваться предоставленным ему преимущественным правом только один раз. Некоторые принципиальные изменения касаются вопросов стипендиального обеспечения обучающихся в образовательных организациях профессионального образования. В отличие от действующего законодательства, предусматривающего конкретный размер стипендиального обеспечения, в законопроекте регламентирован порядок установления размеров предоставления стипендий. Это несколько упрощает механизм определения стипендии для конкретной образовательной организации и одновременно исключает необходимость периодического внесения изменений в законодательство в случаях повышения базового минимального размера стипендии на федеральном уровне. Попутно можно указать на изменение видового состава стипендий. В частности, из числа стипендий в соответствии с законопроектом выводится социальная стипендия, которая будет переведена в систему мер социальной поддержки, оказываемых органами социальной защиты нуждающимся в ней студентам. Отдельно законопроектом устанавливаются особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности; иностранным гражданам и лицам без гражданства; а также лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке (обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья в обычных образовательных организациях, возможность осуществления инклюзивного образования).
Международное сотрудничество в образовании
Существенным стимулом к изменению подходов к правовому регулированию образования является развитие международных интеграционных процессов в этой сфере, исполнение принятых Россией международных обязательств. К ним примыкают вопросы профессиональных стандартов и рамочных квалификаций, кредитных систем, принятых в различных регионах мира (European Credit Transfer and Accumulation System — ECTS, Credit Accumulation and Transfer System — CATS, University Mobility in Asia and Pacific — UMAP), и путей их сближения, а также вопросы развития университетского образования, корпоративной подготовки, различных форм дистанционного обучения и организации непрерывного образования. Складывающееся глобальное информационное пространство создает уникальные возможности для развития новых форм образования, образовательных и управленческих технологий и одновременно актуализирует задачу их правовой регламентации. В связи с этим понятие «признание и установление эквивалентности документов иностранных государств» введено только в отношении высшего профессионального образования, а понятие «подтверждение российских документов об образовании» вообще не установлено. С точки зрения вопросов развития международного сотрудничества и формирования единого образовательного пространства в рамках межгосударственных союзов законопроект предусматривает самостоятельное регулирование международной деятельности в сфере образования (гл. 18). В частности, в данной главе законодателем закрепляются: — цели, основные направления и принципы международной деятельности и международного сотрудничества в сфере образования. При этом международное сотрудничество должно быть определено как одно из важнейших направлений государственной образовательной политики; — важнейшие международно-правовые принципы сотрудничества в сфере образования — режим наибольшего благоприятствования и национальный режим; — положения об участии Российской Федерации в деятельности универсальных и специализированных международных организаций (в первую очередь Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО); — положения об участии Российской Федерации в интеграционных процессах, предусматривающих осуществление как согласованной образовательной политики, так и нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования (Болонский процесс и вхождение в единое европейское пространство высшего образования, ЕврАзЭС и интеграционные процессы в данной сфере на постсоветском пространстве). Указанные новеллы будут способствовать реализации на практике вхождению России в глобальное образовательное пространство, учету в этом процессе национальных интересов и требований мирового сообщества, прежде всего Европейского континента.
Заключение
По оценкам экспертов, федеральный закон будет способствовать упорядочиванию системы законодательства об образовании, совершенствованию ее структурно-функциональных связей и оформлению ее как единой внутренне согласованной системы. Это позволит сформировать эффективный механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в сфере образования, направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение качественного образования, значительно укрепит защиту интересов личности в данной области. Закон станет важным фактором гармонизации социальных отношений в обществе и ускорения социально-экономического развития России.
Библиография
Барабанова С. В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. Барабанова С. Образовательное законодательство (проблемы кодификации) // Высшее образование в России. 2004. N 9. Буслов Е. В, Кудрявцев Ю. А, Сырых В. М. Кодекс Российской Федерации об образовании — стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Право и образование. 2001. N 4. Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1982. Кашкин С. Ю. Место права Европейского союза в меняющейся системе высшего юридического образования РФ // Юридическое образование и наука. 2008. N 4. Козырин А. Н. Современные контуры образовательного права // Закон. 2007. N 4. Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. N 6. Корф Д. В. Правовые основы финансирования образования в США: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. Костенников М. В., Куракин А. В. К вопросу о кодификации норм административного права // Государство и право. 2002. N 4. Пиголкин А. С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003. Пилипенко А. Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. 2008. N 7. Спасская В. В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: Исследование качества проблем подготовки специалистов, 2000. Федорова М. Ю. Образовательное право: Учеб. пособие. М., 2003. Шкатулла В. И. Образовательное право: Учебник. М.: Норма, 2001.
