НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Б. А. ЕДИДИН
В последнее время в решениях Конституционного Суда РФ последовательно развивается идея ограничения полномочий судов общей юрисдикции в сфере защиты прав и свобод граждан и Конституции РФ от незаконных нормативных правовых актов органов государственной власти <*>. В частности, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации N 13-П от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <**>. Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения п. 2 ст. 115 и п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР, п. 2 ч. 1 ст. 26 и частей первой, второй и четвертой ст. 251, частей второй и третьей ст. 253 ГПК РФ, которые наделяют суды общей юрисдикции полномочиями разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону. В обоснование своей позиции Конституционный Суд РФ отметил особый статус конституций, уставов субъектов Федерации, который, в свою очередь, обусловливает возможность оспаривания таких актов только в рамках конституционного судопроизводства в Конституционном Суде Российской Федерации. ——————————— <*> В этой связи в правовой доктрине достаточно остры споры по проблемам определения пределов полномочий судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного Суда РФ. См.: Ершов В., Ершова Е. О правовом статусе Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция. 2004. N 2; Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // Российская юстиция. 2003. N 5; Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // Российская юстиция. 1998. N 7. <**> Собрание законодательства РФ. 28.07.2003. N 30. Ст. 3102.
Вместе с тем, не отрицая установленные Конституционным Судом РФ особенности конституций (уставов) субъектов Федерации, выражающиеся в порядке принятия этих актов, месте в системе законодательства Российской Федерации, особенностях содержания, на наш взгляд, нельзя согласиться с позицией, выраженной в Постановлении, закрепляющей их «особую связь с Конституцией Российской Федерации» <*> и в этой связи, по сути, исключающей конституции (уставы) субъектов Федерации из объектов прокурорского надзора и судебного нормоконтроля. ——————————— <*> Постановление Конституционного Суда РФ N 13-П от 18 июля 2003 г. С. 3.
На наш взгляд, в правовом государстве любой нормативный правовой акт органа государственной власти, так или иначе являясь элементом системы законодательства, должен соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, нормам и принципам международного права, и при этом задачей всех органов государственной власти является обеспечение сохранения целостности и согласованности системы законодательства. Кроме этого, правовые нормы, прямо вытекающие из содержания Конституции РФ, могут содержаться не только в конституциях (уставах), но и иных законах субъектов Федерации, конкретизирующих в том числе и конституционные нормы. В этой связи, следуя логике Конституционного Суда РФ, данные нормы также находятся в особой связи с конституционными положениями и тем самым могут быть исключены из объектов судебного нормоконтроля, а это противоречит основному принципу правового государства — верховенства права. Своим решением Конституционный Суд РФ фактически изменил не только иерархию нормативных правовых актов, указав, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации могут проверяться исключительно на предмет соответствия их Конституции РФ, но и фактически своеобразно трактовал общетеоретические представления о системе источников права в Российской Федерации <*>. Традиционно выделяются четыре основных источника права — нормативные правовые акты, нормативные договоры, обычаи, общие принципы права <**>. В Конституции РФ используется родовое понятие «нормативные правовые акты», включающее в себя наряду с федеральными законами, конституциями (уставами) и законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти <***> — все вышеперечисленные акты образуют систему законодательства, в которой каждый акт должен соответствовать акту, имеющему более высокую юридическую силу. ——————————— <*> См.: Ершов В. В., Ершова Е. Статус Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция. 2004. N 2. <**> См.: Теория государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1996; Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 1999. <***> См.: Алексеев С. С. Общая теория права / Курс в 2 т. М., 1981 — 1982.
При этом наукой, практикой и законодательством традиционно установлено, что при принятии собственных конституций (уставов) субъекты Российской Федерации обязаны в соответствии с положениями статей 4, 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации соблюдать не только положения Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. В случае возникновения противоречий между положениями конституций (уставов) субъектов Федерации и федеральных законов, принятыми по вопросам исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, правоприменительные органы должны применять нормы, имеющие более высокую юридическую силу, преодолевая тем самым иерархические коллизии в каждом конкретном споре. Иное понимание иерархии нормативных правовых актов в Российской Федерации противоречит положениям самой Конституции РФ, ведет к разбалансированию системы законодательства и, на наш взгляд, недопустимо. Кроме этого, анализ текста соответствующего Постановления Конституционного Суда РФ указывает, что при рассмотрении данного дела суд исходил из презумпции неконституционности закона, неправомерного вмешательства федерального законодателя в сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, отмечая, «что единство конституционно-правового пространства не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов». На наш взгляд, при таком подходе выявляются довольно опасные тенденции. С одной стороны, провозглашается существование некоего конституционно-правового пространства, в которое, исходя из текста Постановления Конституционного Суда РФ, не входят иные нормативные правовые акты, за исключением Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации, а с другой — лишение судов общей юрисдикции права рассматривать конституции (уставы) субъектов РФ на предмет их соответствия федеральным законам, по сути, существенно ограничивает возможности обеспечения единства правового пространства, согласованности системы законодательства Российской Федерации и обеспечения судом защиты прав и свобод граждан и как следствие — уменьшает возможности судебных органов по обеспечению целостности системы органов государственной власти. На наш взгляд, сознательно допуская «неконституционность» всех законов, которым не соответствуют положения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ противоречит Конституции РФ и его же правовой позиции, положенной в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации». В этой связи представляется аналогичным как по мотивам обращения, так и по решению Конституционного Суда РФ дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства Российской Федерации <*>. В Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П по указанному делу Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что «положения статей 27, 251 и 253 ГПК РФ, наделяющие Верховный Суд РФ полномочием рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не предполагают разрешения судом общей юрисдикции таких дел в случаях, когда нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят при осуществлении полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 02.02.2004. N 5. Ст. 403.
Как нам представляется, позиция Конституционного Суда РФ, а также доводы в ее обоснование, представляются довольно спорными, создавая основу для развития теоретических и практических дискуссий. В частности, как и в Постановлении от 18 июля 2003 г., Конституционный Суд РФ обосновывает существование особенностей некоторых постановлений Правительства РФ, имеющих прямую нормативную связь с федеральными законами. При этом указанные постановления согласно решению Конституционного Суд РФ исключаются из объектов нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции. Однако анализ указанного Постановления Конституционного Суда РФ, а также конституционного и процессуального законодательства по данному вопросу позволяет отметить следующее. Как известно, разделение государственной власти является основой построения правового государства. В рамках системы органов государственной власти органы законодательной, исполнительной и судебной власти выполняют собственные функции. Законодательные органы осуществляют регулирование общественных отношений посредством законов, исполнительные органы государственной власти обеспечивают их исполнение. В этой связи, как представляется «в идеале», в правовом государстве не могут приниматься нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти, не имеющие прямой связи с федеральными законами. То есть фактически в правовом государстве с эффективным законодательством подзаконное правотворчество осуществляется в строго определенных рамках, установленных законом, и всегда является делегированным. Любое самостоятельное правовое регулирование общественных отношений органами исполнительной власти в отсутствие специальных законов фактически является нарушением принципа разделения государственной власти и свидетельством неэффективности функционирования органов государственной власти. Вместе с тем, следуя логике Конституционного Суда РФ, а также своеобразному пониманию принципа разделения государственной власти <*>, можно прийти к выводу о невозможности со стороны судебных органов осуществлять контроль за законностью постановлений Правительства Российской Федерации, что, на наш взгляд, как раз и противоречит принципам правового государства, взаимного сдерживания и уравновешивания органов государственной власти. ——————————— <*> Как нам представляется, в данном Постановлении Конституционный Суд исходил из так называемой экстремистской теории разделения государственной власти, в основе которой лежит принцип полного суверенитета органов государственной власти и монополии на осуществление своих функций. Начиная с конца XIX века данная позиция подвергается постоянной критике, обосновывается единство государственной власти, принцип взаимодействия и взаимодополнения в деятельности государственного аппарата. См. Ершов В. В. Статус суда в правовом государстве. Автореф. дис…. докт. юрид. наук. М. 1991.
Кроме этого, предложенное Конституционным Судом РФ разделение постановлений Правительства Российской Федерации на имеющие прямую связь с федеральными законами и такой связи не имеющие в отсутствие научно обоснованных и законодательно закрепленных критериев такой классификации является безусловной новацией в теории права, не обеспеченной при этом достаточной научной проработкой. Описывая прямую связь постановлений Правительства РФ с федеральными законами, Конституционный Суд по-разному определяет ее содержание. Так, в одних случаях указывается на возможность принятия Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, в другом случае отмечается издание постановления Правительства Российской Федерации, осуществляющего правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина в силу прямого указания закона, который постановление конкретизирует. Конституция Российской Федерации предусматривает право граждан на судебную защиту. При этом соответствующее право является одним из основных принципов построения правового государства, ограничение которого даже федеральным законом, на наш взгляд, возможно только в исключительных случаях. Вместе с тем, принимая соответствующее постановление, Конституционный Суд РФ фактически ограничивает указанное право возможностью его защиты только в конституционном судопроизводстве. Представляется, что подобное ограничительное толкование конституционных норм, относящихся, по сути, к числу фундаментальных ценностей правового государства, является серьезным нарушением Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», противоречащим основным достижениям правовой доктрины. Это особенно очевидно с учетом состояния законодательства, со значительным количеством отсылочных норм к подзаконным нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации, уровнем юридической техники и права законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. Отметим и еще один факт — постановление Правительства РФ, принятое в рамках и во исполнение федерального закона, может ему соответствовать, но при этом противоречить другим федеральным законам. Данную ситуацию Конституционный Суд РФ не предусмотрел, и на сегодня федеральные законы фактически остаются без надлежащей судебной защиты. Представленные доводы, а также аргументы, изложенные в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова, указывают, что в условиях отсутствия механизмов взаимодействия высших судебных органов государственной власти различия между ними в подходах используются исполнительными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов в собственных ведомственных интересах, выражающихся в стремлении ограничить возможности судебного контроля — наиболее эффективного инструмента защиты прав и свобод человека правового государства <*>. ——————————— <*> Особое мнение судьи А. Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации.
