Некоторые проблемы обеспечения прокурорского надзора за законностью в современной России

(Мелехин А. В.)

(«Современный юрист», 2014, N 2 (Апрель-Июнь))

Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА ЗАКОННОСТЬЮ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

А. В. МЕЛЕХИН

Мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва.

В статье анализируются правовые, организационные и иные проблемы, связанные с обеспечением эффективности прокурорского надзора за законностью в современной России. Привлекается внимание к значимости укрепления законности в Российской Федерации в целом, а также в отдельных сферах и отраслях общественной жизни. На конкретных примерах показывается нестабильность современного российского законодательства. Формулируются выводы и предложения, направленные на подходы к решению имеющихся проблем. Статья подготовлена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».

Ключевые слова: законность, принципы, государственное управление, государственно-правовой механизм, прокурорский надзор, судебный надзор, административный надзор, надзорная функция государства, административное правонарушение, регулятивные и охранительные нормы права, нормотворчество, юридическая коллизия.

Some problem of procuratorial supervision of legally — stew in modern Russia

A. V. Melehin

This article analyzes the legal, organizational and other problems associated with providing efficiency prosecutorial supervision over legality in modern Russia. Draws attention to the importance of the rule of law in the Russian Federation as a whole, as well as in some areas and sectors of public life. Specific examples the show instability of modern Russian legislation Islands. Formulate conclusions and proposals for approaches to solving existing problems. This article was prepared with the information support of ConsultantPlus.

Key words: rule of law, principles of public administration, legal mechanism, public prosecutor’s supervision, judicial supervision, administrative supervision, the supervisory function of the state, the administrative offense, regulatory enforcement and the rule of law, labor creativity, legal conflict.

Вопросы обеспечения законности во все времена были и остаются весьма актуальными для всех государств. Отметим, что под понятием «законность» в широком понимании, как правило, подразумевается: принцип государственного управления; разновидность правового режима; один из основных методов обеспечения порядка в государстве и в обществе в целом.

В формате материала этой статьи под законностью условимся понимать строгое и неуклонное соблюдение закона (законодательства) всеми государственными органами, общественными и хозяйственными организациями, должностными лицами и гражданами.

Уместно напомнить, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему «органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации [1]. На нее возложено выполнение и иных функций, установленных федеральными законами.

Отметим, что с самого начала по настоянию В. И. Ленина (20-е годы XX в.) уже советская прокуратура была создана как централизованная система обособленных органов государственной власти. В последующие годы такой подход к правовому статусу органов прокуратуры был сохранен.

В соответствии с внесенными в текст ст. 129 Конституции Российской Федерации изменениями были усилены позиции Президента России по порядку назначения на должности прокуроров — Генерального прокурора РФ и его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации; иных прокуроров, «кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров» [2].

В речи, произнесенной императором Николаем II в 1906 г. по случаю начала работы I Государственной думы царской России, было подчеркнуто, что «для благоденствия государства необходима не одна свобода — необходим порядок на основе права [3]. Этот вывод не утратил своей актуальности и в современной России.

В современной России в соответствии с действующим законодательством применяются судебный, прокурорский и административный надзоры. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод о том, что таможенный, бюджетный, банковский и иные надзоры являются составной частью трех вышеперечисленных надзоров.

В силу объема регулируемых общественных отношений административный надзор среди других является наиболее активно и системно применяемым. При несоблюдении определяемых федеральными законами условий он допускает возможность ограничения прав физических и юридических лиц.

В административном праве под административным надзором понимается надведомственный специализированный систематический контроль (или наблюдение) органов исполнительной власти (их структурных подразделений) за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-юридических норм. Административный надзор обоснованно рассматривается одновременно как самостоятельная функция органов исполнительной власти, как специальный вид контроля [4] и как метод укрепления законности.

Значимость укрепления законности в Российской Федерации в целом, а также в отдельных сферах и отраслях помимо прочего возвращает населению (людям, гражданам) веру в справедливость и доверие к действиям государства. По мнению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Зорькина, наблюдающееся определенное «взаимное недоверие между властью и обществом — это исконная российская проблема, которую невозможно решить за пару десятилетий» [5].

В поисках справедливости граждане чаще всего обращаются в органы прокуратуры. Например, практически половина всех обращений в московскую прокуратуру касались вопросов надзора за исполнением законов и законностью правовых актов [6]. Подобная картина характерна и для других регионов Российской Федерации.

Нестабильность российского федерального законодательства, в основе которой следует назвать и недостаточно высокий уровень законотворческой работы, негативно сказывается на эффективности органов государства (в том числе судебной системы и органов прокуратуры), уполномоченных осуществлять правоприменительную практику. Вопросы неоднозначно понимаемых материальных и процессуальных норм административного права влекут за собой обращение в Конституционный Суд Российской Федерации за соответствующими разъяснениями [7].

Только в 2013 году было принято 78 федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в КоАП РФ. В том числе изменения были внесены Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 N 1-П.

Внесенные изменения повлекли расширение полномочий прокурора. Например, ст. 28.4 КоАП РФ («Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором»), закрепляющая перечень статьей, по которым возбуждение дел об административных правонарушениях относится к исключительной компетенции прокурора, дополнена следующими статьями:

— статья 6.19 «Создание юридическим лицом условий для торговли детьми и (или) эксплуатации детей»;

— статья 6.20 «Изготовление юридическим лицом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних и оборот таких материалов или предметов»;

— частями 1, 2, 4, 5 статьи 14.13 «Неправомерные действия при банкротстве». За исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими;

— статья 15.33.1 «Невыполнение требований законодательства об обязательном медицинском страховании о размещении в сети Интернет информации об условиях осуществления деятельности в сфере обязательного медицинского страхования».

В соответствии с новой редакцией от 05.04.2013 N 58-ФЗ статья 17.7 («Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении») была дополнена санкцией для юридических лиц (на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток). Ранее субъектами административной ответственности по рассматриваемой статье являлись граждане и должностные лица.

Специалистами отмечается, что происходящие изменения в российском законодательстве не носят синхронный характер с изменениями, происходящими в экономической, финансовой, бюджетной, социальной и иных сферах общественной жизни. Как правило, государство опаздывает с формированием правовой инфраструктуры. Это негативно отражается на эффективности государственно-правового механизма, вызывая законные нарекания граждан. Таким образом, государство несет не только имиджевые, но и чисто экономические потери в форме недополученной прибыли, предназначенной формировать доходную часть бюджетов различных уровней.

Одним из факторов социальной напряженности в российском обществе является не только огромный разрыв в доходах между 10% самых обеспеченных и 10% самых необеспеченных граждан (по состоянию на май 2008 года он составлял 22 раза, а затем его перестали публиковать), но и низкий уровень пенсионного обеспечения населения. Минимальный размер оплаты труда (МРОТ) с 2014 года в России может составить 5554 рубля в месяц. Увеличение по сравнению с 2013 годом составило почти 350 рублей, или 6,7 процента. В 2013 году соотношение МРОТ с прожиточным минимумом составляло 67% (с учетом оценки Минэкономразвития величины прожиточного минимума трудоспособного населения в среднем за 2013 год — 7769 рублей в месяц.

Отношение средней пенсии к средней зарплате по стране (коэффициент замещения) на протяжении длительного времени составляет от 20% до 25% (официальные данные за 2007 г. — 25%). В то же время, минимальный норматив, рекомендованный Международной организацией труда (МОТ), должен составлять не менее 40%.

В стабильно развивающихся государствах коэффициент замещения составляет около 80%. Более конкретно этот показатель в различных странах выглядит следующим образом: в Греции — 95%; в Италии и Испании — по 90%; в Люксембурге — 88%; в Нидерландах — 81%; в Швеции и Германии — по 65%; во Франции, в Японии и в США — по 50% [8].

Во всех государствах уровень жизни населения считается одной из сложнейших проблем, порождающей определенную социальную напряженность в обществе и требующей системного подхода к ее решению.

Отметим еще одну болезненно воспринимаемую обществом проблему — диспропорции в оплате труда между руководством и рядовыми сотрудниками в России, которые продолжают увеличиваться [9]. Базовые оклады российских руководителей в 2013 году отличались от зарплат российских рабочих в среднем в 12,5 раза. Двумя годами ранее этот показатель был меньше — 11,1.

Это один из самых высоких разрывов в мире. Для сравнения: аналогичное соотношение в США и Западной Европе составляет 3,5. В Северной Европе (Финляндия, Швеция, Норвегия) — 2,9, в Австралии — 4,0, но в Латинской Америке — 10,2, в странах Африки — 8,4, на Украине — 9,0, в Китае — 14,1.

С одной стороны, зарплаты рабочих и служащих в России выше, чем в быстро развивающихся Китае и Индии. В то же время они заметно ниже, чем в Европе и США. Например, в среднем российский рабочий зарабатывает меньше норвежского в 6,46 раза, датского — в 5,41 раза, немецкого — в 4,46 раза, шведского — в 4,2 раза. Если сравнивать заработную плату российского управленческого аппарата с иностранными, то здесь картина значительно благоприятнее для россиян. Базовый оклад российского топ-менеджера меньше, чем у его норвежского коллеги, всего на 34% и на 29% меньше, чем у американского. Российские руководители зарабатывают втрое больше, чем индийские, и на 17% больше, чем китайские руководители с таким же кругом обязанностей.

Приведенные здесь цифры и другие факты отражают общие проблемы, которые должны учитывать и государство, и общество. С различной степенью остроты эти факторы оказывают непосредственное воздействие на степень эффективности функционирования государственно-правового механизма, в том числе и органов прокуратуры.

Касаясь вопросов правонарушаемости как одного из критериев показания уровня законности, необходимо отметить следующее. В общей структуре совершаемых в стране противоправных деяний значительное место занимают административные правонарушения, количество которых более чем на порядок превышает количество преступлений. Ежегодно в России привлекаются к административной ответственности десятки миллионов граждан.

Для сравнения отметим, что в 1927 г. к ответственности за административные правонарушения было привлечено 2 млн. человек, в 1989 г. — более 40,5 млн., а в 2011 г. только органами внутренних дел выявлено свыше 66,2 млн. Примерно столько же было и в 2013 году. При всем несовершенстве системы централизованного учета ежегодно в Российской Федерации регистрируется около 75 миллионов административных правонарушений при численности населения 142 млн. человек. Как принято в таких случаях говорить, комментарии излишни.

Так уж традиционно сложилось, что административные правонарушения не изучаются так системно, как преступления. При этом просто игнорируется то обстоятельство, что административные проступки выступают серьезным криминогенным фактором, нередко являясь реальной предпосылкой для совершения в последующем преступлений. В этом плане речь должна идти о привлечении внимания не только исследователей, но практиков и законодателей к сущности правовой сопряженности ряда административных правонарушений с определенными видами преступлений.

Много веков назад великий древнегреческий философ Аристотель высказал мысль о том, что «самое главное при всяком государственном строе — это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».

Известный российский политик Е. М. Примаков также считает, что «оголтелая демократия без определенных ограничителей в виде строго соблюдаемых законов, государственной машины, которая следит за соблюдением этих законов… заведет любую страну в тупик» [10].

В заключение следует отметить, что законность и правопорядок являются непременными условиями и выступают в качестве основы:

— нормального функционирования жизни общества;

— защиты прав субъектов предпринимательской деятельности;

— четкой, эффективной деятельности государственных, хозяйственных, общественных организационных структур;

— обеспечения реализации прав и свобод гражданина и человека, исполнения им своих обязанностей, надежной охраной законных интересов и прав физических и юридических лиц;

— уверенности населения в справедливости действий власти;

— повышения эффективности функционирования всего государственно-правового механизма.

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы и предложения. Наряду с постоянно проводившимися в масштабах государства административными реформами следует признать целесообразным необходимость разработки концепции административной политики Российской Федерации. Это позволит в дальнейшем более системно и логично сформировать (создать) стратегию государственного управления в Российской Федерации, в основе которой должны быть использованы многочисленные концепции и доктрины (сейчас их более 200, а более-менее реально работает примерно около 30), принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

В российской правовой системе по-прежнему отсутствуют баланс и системность во взаимоотношениях между регулятивными и охранительными нормами права. На практике это выражается в значительном снижении действий правоприменителей. Например, уведомительный характер регистрации мигрантов (особенно из стран — членов СНГ) значительно усложняет действия сотрудников миграционной службы по надзору за законностью их нахождения на территории России.

Современному российскому законодательству в целом и административному, может быть, в большей степени присуще следующее обстоятельство, объясняющее просто «стахановские» рекорды по ежегодному принятию федеральных законов (по 380400 федеральных законов, а в Англии этот показатель нормотворческой активности парламента характеризуется не количеством, а качеством и составляет всего 10 — 12 законов в год). Речь идет о том, что в современной России законодатель наполняет новые законы содержанием, которое в теории права принято считать буквой закона. При этом фактически игнорируется другой, наиболее эффективный и справедливый для общества подход, лежащий в основе более долгого действия норм права — это дух закона. Отмеченное здесь обстоятельство свидетельствует о том, что не всегда и не в должной мере российский законодатель принимает во внимание носящие на протяжении длительного времени ключевые положения теории права, без учета которых невозможно формирование современных эффективно действующих норм права.

Помимо прочего, такой способ формулирования правовых норм повышает роль правоприменителя и возможность применения им меры юридической ответственности, сообразуясь не только с юридическими, но и с морально-нравственными нормами, которые наиболее точно могут отразить справедливость рассматриваемой юридической коллизии.

Практика нормотворчества других государств свидетельствует о необходимости оптимального соотношения этих двух дополняющих друг друга подходов. Судя по содержательной характеристике действующих процессуально-охранительных норм российского права, законодатель пока еще не смог в полной мере преодолеть определенный скепсис и недоверие к лицам, наделяемым от имени государства правоприменительными полномочиями.

Список литературы

1. Статья 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (по сост. на 03.02.2014 N 7-ФЗ).

2. Статья 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 7 февраля.

3. Цит. по: Нарышкин С. Демократия и парламентаризм // Российская газета. 2012. 9 апреля.

4. Зырянов С. М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. N 1.

5. Зорькин В. Доверие и право // Российская газета. 2013. 29 апреля. N 93 (6069).

6. Егоров И. Московская рулетка (5 вопросов прокурору столицы) // Российская газета. 2013. 21 марта. N 61 (6037).

7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года N 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» // Российская газета. 2013. 27 февраля. N 42 (6018).

8. Печатается по данным ФК «Аон Консалтинг», МОТ // Аргументы и факты. 2008. 30 апреля — 6 мая. N 18.

9. Милов Г. Vedomosti. ru. 2013. 12 сентября. Публикация основана на статье «Помериться зарплатой с руководством» из газеты «Ведомости» от 12.09.2013, N 167 (3429).

10. Просвещенная элита // Российская газета. 2010. 11 марта.

References

Article 1 of the Federal Law N 2202-1 from 17.01.1992 (03.02.2014 N 7-FZ) «On the Procuracy of the Russian Federation».

Article 1 of the Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation dated February 5, 2014 N 2-FKZ «On the Supreme Court of the Russian Federation and the Prosecutor of the Russian Federation» // Rus. gas. 2014. February 7.

Naryshkin S. Democracy and parliamentarism // Rus. gas. 2012. April 9.

Ziryanov S. M. Procedural form of implementation of administrative supervision // The World of Law. 2010. N 1.

Zorkin V. Trust and law // Rus. gas. 2013. April 29. Number 93 (6069).

Egorov I. Moscow Roulette (5 questions to the prosecutor of the capital) // Rus. gas. 2013. March 21. Number 61 (6037).

Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 14 February 2013 number 4-P on the Constitutionality of the Federal Law «On Amendments to the Code of Administrative Offences and the Federal Law» On meetings, rallies, demonstrations, marches and pickets in connection with the request group of deputies of the State Duma and the complaint of EV Cawreaths // Rus. gas. 2013. February 27. Number 42 (6018).

Printed according to FC «Aon Consulting», the ILO // Arguments and Facts. 2008. April 30 May 6. Number 18.

Internet. Gregory Milov. Vedomosti. ru. 2013. September 12 // This article is based on article «Pomeroy salary with the leadership» of the newspaper «Vedomosti» from 12.09.2013, N 167 (3429).

Enlightened elite // Rossiyskaya Gazeta. 2010. March 11.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *