Руки прочь от добросовестного предпринимателя!

(Шмелев А.)

(«ЭЖ-Юрист», 2013, N 26)

Текст документа

РУКИ ПРОЧЬ ОТ ДОБРОСОВЕСТНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯ!

А. ШМЕЛЕВ

Алексей Шмелев, кандидат юридических наук, доцент кафедры правосудия и прокурорского надзора, г. Саратов.

Немало организаций попадает в зону внимания прокуратуры. При этом приход работника прокуратуры всегда вызывает у объекта проверки вопросы, касающиеся правомерности и законности действий прокурора. Пренебрежение этими вопросами приводит, с одной стороны, к правовому беспределу со стороны должностных лиц органов прокуратуры, а с другой — к незащищенности предпринимателей при нарушении их прав и законных интересов.

В соответствии и на основании

В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Следовательно, одной из основных составляющих прокурорского надзора является проведение плановых и внеплановых проверок предпринимателей. При этом практика осуществления прокурорского надзора свидетельствует о том, что состояние законности в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным.

Так, в Приказе Генпрокуратуры РФ от 31.03.2008 N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (далее — Приказ Генпрокуратуры N 53) отмечено, что нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов касаются практически всех сфер экономики. Наиболее многочисленные из них связаны с изданием органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов, ущемляющих права предпринимателей либо касающихся незаконного вмешательства в их деятельность. Допускаются нарушения закона государственными органами, обладающими контрольными и надзорными полномочиями, в процессе осуществления ими государственного контроля, отсутствует прозрачность проводимых ими мероприятий. Имеют место случаи создания различных административных барьеров (в том числе введения не предусмотренных законодательством процедур и запретов, сборов и платежей), ограничения конкуренции и истребования излишних документов, волокиты при рассмотрении заявлений. Распространены также факты коррупционных проявлений.

Таким образом, меры проведения прокурорских проверок не отвечают требованиям современных реалий и нуждаются в совершенствовании.

Пределы допустимого

В Приказе Генпрокуратуры N 53 отмечено, что при проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органы прокуратуры должны:

— сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов контролирующими и иными уполномоченными органами, а также пресекать их действия, выходящие за пределы установленных полномочий, принять меры к предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей.

Эта норма нашла отражение в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Согласно п. 5 ст. 3 Закона N 294-ФЗ одним из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля является недопустимость проводимых в отношении одного предпринимателя несколькими органами контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

Так, в Постановлении от 26.02.2010 по делу N А12-17901/2009 ФАС ПО правомерно сделал вывод о том, что факты многочисленных проверок общественной организации не соответствуют целям, преследуемым Законом N 294-ФЗ.

Особо следует обратить внимание на то, что прокуратура осуществляет учет всех проверок, проводимых уполномоченными государственными органами, выполняющими надзорные и контрольные функции в различных сферах. Следовательно, при наличии нескольких проверок одного предпринимателя прокуратура обязана учитывать количество проведенных проверок и возможность истребования документов в случае, если проверки касаются одного и того же обязательного требования.

Примечателен тот факт, что Закон N 294-ФЗ, который является, по сути, единственным нормативным правовым актом, регламентирующим отношения в области защиты прав предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), не распространяется на все контрольные мероприятия, проводимые сотрудниками органов прокуратуры. Поэтому становится совершенно непонятно, в какой форме и в каком порядке должна проводиться прокурорская проверка.

Для решения обозначенной выше законодательной проблемы, на наш взгляд, необходимо распространить действие норм Закона N 294-ФЗ, хотя бы в части защиты прав предпринимателей, и на органы прокуратуры.

Следовательно, вторым направлением совершенствования деятельности прокуроров должно быть безусловное соблюдение положений Закона N 294-ФЗ;

— обеспечить соблюдение требований Закона N 294-ФЗ работниками органов прокуратуры.

Представляется очевидным, что проверки предпринимателей, проведенные с нарушением установленных Законом требований к их организации и проведению, не могут и не должны повлечь каких-либо правовых последствий для проверяемых лиц. Данные выводы можно сделать на том основании, что результаты таких проверок не могут являться доказательствами нарушения проверяемым лицом требований законодательства. А если нет доказательств, то нет и нарушений.

Недействительная и неправомерная

Согласно ст. 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом контроля с грубым нарушением требований закона, не только не могут являться доказательствами нарушения предпринимателем обязательных требований, но и подлежат отмене вышестоящим органом или судом. Таким образом, любой предприниматель может обратиться с заявлением о признании проверки недействительной при наличии таких грубых нарушений Закона, как:

— отсутствие оснований проведения плановой проверки (проверка проводится не чаще чем 1 раз в 3 года на основании разрабатываемых органами контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов).

Таким образом, чтобы проверка была правомерной, с момента создания юридического лица или регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя должно пройти не менее 3 лет. А в случае, если предприниматель осуществляет хозяйственную деятельность на рынке давно, проверка в отношении его возможна только по истечении 3 лет со дня проведения последней плановой проверки такого лица.

Порядок формирования плана определен Приказом Генпрокуратуры РФ от 11.08.2010 N 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Согласно данному Приказу органы прокуратуры должны представлять проекты планов ежегодно до 1 ноября, которые, в свою очередь, подлежат обязательному размещению на собственных официальных сайтах прокуратур в сети Интернет. Например, в Саратовской области такая информация размещена на сайте прокуратуры Саратовской области (www. sarprok. ru) в разделе «Планы проверок контролирующих органов на 2013 год». И любой предприниматель может заблаговременно получить информацию о том, когда и какой контролирующий орган придет его проверять.

Очевидно, что формирование ежегодного сводного плана стало важной правовой новацией. В результате ее реализации в 2013 году многие предложения контролеров о проведении проверок были правомерно отклонены;

— нарушение сроков уведомления проведения плановой проверки предпринимателя (не позднее чем в течение 3 рабочих дней до начала ее проведения) или нарушение сроков уведомления проведения внеплановой проверки предпринимателя (не менее чем за 24 часа до начала ее проведения);

— отсутствие оснований проведения внеплановой выездной проверки, а именно обращений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и т. д.

Проверка может иметь как документарный, так и выездной характер. Документарная проверка ограничивается запросом необходимых документов у предпринимателей. Выездная предполагает наличие каких-либо веских оснований для ее проведения, которые невозможно проверить при документарной проверке, то есть требуется обязательный выезд (например, при наличии угрозы причинения вреда гражданам в результате осуществления деятельности предпринимателем).

ВАЖНО. Если при проведении документарной проверки у органов прокуратуры возникнут сомнения в достоверности представленных на проверку документов, должностное лицо прокуратуры вправе принять решение о проведении выездной проверки.

Обращаем внимание на то, что основания проведения внеплановой выездной проверки отсутствуют в случаях, когда обращения не позволяют установить лицо, обратившееся в орган контроля. Таким образом, проверки не могут проводиться по анонимным жалобам;

— проведение проверки без распоряжения (приказа) руководителя (заместителя руководителя) органов прокуратуры;

— требование документов, не относящихся к предмету проверки;

— превышение установленных сроков проведения проверки;

— непредставление акта проверки;

— затягивание сроков проведения проверочных мероприятий.

В сжатые сроки

Срок проведения проверки любого вида не может превышать 20 рабочих дней (ч. 1 ст. 14 Закона N 294-ФЗ). Еще меньший срок предусмотрен для субъектов малого предпринимательства. Необходимо отметить, что закон разрешает продление сроков проверки на основании мотивированных предложений должностных лиц органа контроля. Однако это не совсем обоснованно, поскольку проверяющий всегда может принять мотивированное предложение о продлении, объясняя его сложностью или длительностью расследования, не прикладывая никаких документальных доказательств.

Такие выводы подтверждаются и сложившейся судебной практикой. Так, в Постановлении от 12.04.2010 по делу N А06-7482/2009 ФАС ПО пришел к выводу, что продление срока проведения проверки не основано на требованиях закона и управление нарушило срок проведения проверки в связи с тем, что изучение документов, представленных для проверки, не входит в перечень исключительных случаев, дающих основание для продления срока проведения проверки.

Учитывая изложенное, можно отметить, что нарушения со стороны прокуратуры, возникающие при проведении проверок, во многом объясняются отсутствием в действующем законодательстве норм, детально регламентирующих границы контроля, порядок осуществления проверок, а также конкретные полномочия должностных лиц органов прокуратуры. Такое положение приводит к состоянию незащищенности у добросовестных и законопослушных предпринимателей. Для решения этой проблемы, на наш взгляд, необходимо распространить действия Закона N 294-ФЗ на органы прокуратуры или принять отдельный закон, касающийся защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении прокурорского контроля (надзора).

Более того, такие меры позволили бы прокуратуре существенно повысить эффективность и результативность собственной деятельности.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *